浅析行政处罚决定公开的限度

王亚利，王春梅

（太原科技大学 法学院，太原 030024）

近年来，行政处罚决定公开实践对完善行政机关自律机制、打造透明政府发挥了重要作用，但有些方面还不尽如人意，如在一定程度上侵犯了行政相对人的隐私利益、声誉利益等。这就涉及一个一般性法学命题，即行政处罚决定公开是否应有限度？如果有，限度是什么？其实现行立法对此已有所回应。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第20条规定行政机关应当主动公开其“认为具有一定社会影响的行政处罚决定”，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第48条亦沿用此规定。可见，立法者对于行政处罚决定公开采取了审慎的态度，表明行政处罚决定公开是有限度的。但公开标准的抽象性表述无法对实践形成充分的指引，行政处罚决定公开的功能、范围依然是不清晰的，学界对此也存在不少争议。因此，有必要对行政处罚决定公开的限度予以探讨，以规范并指引行政处罚决定公开的具体实践。

一、行政处罚决定公开的实践检视

2019年1月国务院办公厅印发了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（以下简称《意见》），要求行政机关主动向社会公开行政处罚决定。在此背景下，各级行政机关受《意见》指引大量公开行政处罚决定。《行政处罚法》的修订，为行政处罚决定公开提供了规范基础，但不容忽视的是，实践中行政处罚决定公开面临一些困难和挑战，人们在享受该制度带来的实践红利的同时，也要警惕普遍性公开带来的风险。

（一）公开实践不够规范

在《意见》指引下，行政机关推行行政处罚决定的普遍性公开，实践中有各种各样的做法。关于公开方式，有些行政机关采取直接公布行政处罚决定书或对行政处罚案件定期公告的方式，有些还建立了专门的行政处罚信息公示平台〔1〕。关于公开范围，有些地方执法部门为治理交通违法现象，曝光行人闯红灯不文明违法行为，并附有姓名、抓拍照片等。需要指出的是，虽然对于涉及公众人物隐私信息的行政处罚决定的公开，不能完全否认其合理性，但对于普通人的卖淫嫖娼行为，实践中有些执法部门也推行普遍性公开。如2020年5月Z省通过其政务服务网公布了一批关于卖淫嫖娼违法人员的行政处罚决定，这些违法者均为普通百姓，公开时并未采取去标识化处理，而是直接呈现完整信息，这样做在一定程度上会降低对违法者的社会评价。《行政处罚法》修订之后，即使立法者意识到行政处罚决定公开是有限度的，但行政机关对于行政处罚决定是否“具有一定社会影响”的判断并不统一，因此仍存在行政处罚决定公开实践不够规范的现象。

（二）隐私信息保护不足

实践中，行政机关往往会以公布行政处罚决定书全文的方式公开行政处罚决定，而行政处罚决定书中包含有行政相对人的大量隐私信息和个人信息，如姓名、年龄、住址、行踪轨迹以及其他不愿为他人知晓的信息等。隐私权保护的是自然人的私人生活安宁、隐私信息不为他人所知等权利〔2〕。行政相对人的隐私信息一旦被不合理公开，在信息时代传播门槛较低的前提下，就会在极短时间内迅速传播，给隐私权保护带来较大挑战。

对于行政处罚决定公开中的隐私权保护，《行政处罚法》并未明确规定，但行政处罚决定针对特定主体，必然涉及行政相对人的隐私信息和个人信息，这两者均受法律保护。《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国个人信息保护法》均有对隐私权和个人信息权益保护的相关规定，据此，行政处罚决定公开所涉及的权益可能被数个法条所规范，进而这一系列法条构成一个规范体系。故行政机关依据《政府信息公开条例》第15条之规定，裁量是否公开含有个人信息的行政处罚决定时，在法律适用上需进行体系解释。但实践中，有些行政机关并不具备法律适用的能力，对于行政相对人的隐私信息和个人信息的区分也缺乏准确认知，有时为实现良好规制效果，并不进行利益权衡，而是将行政相对人的隐私信息和个人信息完全裸露〔3〕。

（三）造成声誉制裁

声誉制裁是在法律执行系统中引入社会评价机制，增加违法行为的“围观者”和纠正违法行为的“参与者”，从而强化执法威慑力和对违法行为的矫正力。行政处罚决定包含行政机关对违法者的消极评价，一旦公开，此消极评价大量传播，对违法者的声誉或商誉均会造成不良影响，例如引发社会对违法者的疏远、造成违法者就业困难或交易机会减少等不利后果〔4〕。有些公众人物的声誉附随经济价值，其违法事实被公布之后，便被贴上“劣迹艺人”的标签，演出行业会将其作为行业抵制的对象。“尤其在当今信息流通迅速的网络时代，负面信息的传播速度和范围均不受控，可扩展到一切陌生人可查的程度，甚至累及家人，其社会生存空间和市场生存空间严重被压缩。”〔5〕由此可见，行政相对人基于违法行为已经受到行政处罚，随后面向社会的行政处罚决定公开又会给行政相对人带来心理上的痛苦，实质上造成法律上行政处罚的效果，本质上与《行政处罚法》中“警告”“通报批评”一样，都属于声誉制裁。也就是说，行政处罚决定公开必然会产生“二次处罚”的客观效果。

（四）与信用惩戒不当联结

行政处罚决定公开旨在提升行政权力运行的透明度，信用惩戒的目的在于塑造社会诚信，失信主体的信息公开属于社会信用体系建设的内容。行政处罚决定公开与信用惩戒存在根本区别，但实践中行政机关常常将二者混为一体，将行政处罚决定公开与信用惩戒予以不当联结。

首先，行政处罚决定公开所针对的行政违法行为与信用惩戒所针对的失信行为存在高度重合〔6〕。目前，在社会信用体系建设过程中，失信范围出现扩大趋势，主要表现为将违法违纪、违反道德的行为均纳入失信范畴，失信行为基本可以涵盖绝大多数行政违法行为，行政处罚决定信息变为失信信息后会进入公共信用档案或记录。如此一来，基于行政违法行为的处罚决定都可能构成失信信息而予以公示〔7〕。

其次，行政处罚决定公开依托于信用系统。实践中，行政机关常常在公共信用信息服务平台公开行政处罚决定〔8〕。但是，从原理来讲，行政处罚决定信息不必然构成失信信息，公开的行政处罚决定也不必然构成需要公示的失信信息，二者并非一一对应关系。实践中的做法抹杀了行政处罚决定公开与信用惩戒之间的界限，进一步导致行政处罚决定公开范围过大。

二、行政处罚决定公开困境之原因剖析

（一）行政处罚决定公开功能定位不明

从实践来看，行政机关对于行政处罚决定公开的功能认知不清，更多的是以公开行政处罚决定为手段，迫使行政相对人不要再犯，并警告公众以此为戒，达到预防违法的目的。行政机关存在将公开行政处罚决定作为威慑型规制工具的倾向，主要原因在于：公布行政处罚决定成本小、收效大，依靠信息传播给行政相对人的声誉带来不利影响，有利于弥补行政处罚威慑力的不足。并且，行政机关有权决定是否公开行政处罚决定，为追求良好的治理效果，其可以着重公开有利于实现威慑效果的行政处罚决定〔9〕，而在选择公开行政处罚决定内容时，则着重公开行政相对人的个人信息和违法事实。需要注意的是，此种选择可能会导致行政处罚决定公开的范围过大或损害行政相对人的权益，所引发的一系列后果又会转变为社会成本，增加行政机关和行政相对人的负担，偏离制度运行的初衷〔10〕。

公开行政处罚决定，有助于提升行政执法效能，因而备受行政机关青睐，这也是行政机关热衷于推行普遍性的行政处罚决定公开的重要原因，但这种做法需要接受学理的检视和立法旨意的规范。《行政处罚法》第48条将行政处罚决定公开的范围限定为“具有一定社会影响”的行政处罚，其规范旨意需要进一步的解释与澄清，否则不仅损害行政相对人的合法权益，对行政机关公信力也会产生不利影响。

（二）行政处罚决定公开标准抽象

“具有一定社会影响”是行政处罚决定公开的标准，但这一标准相对抽象，法律并未给出统一的认定，而是将“具有一定社会影响”的判断权交由行政机关自行裁量〔11〕。首先，受传统法律观念的影响，行政机关难免偏重公共利益，导致行政处罚决定公开的范围过大。其次，行政权的行使是一个以行政机关工作人员为主体，运用理性进行判断、价值平衡和法律适用的过程，而行政处罚决定公开所涉利益复杂多样，行政机关工作人员本身存在有限理性，所以在利益权衡方面难免会发生偏差，可能出现不应当公开反而公开的现象。再次，在建设透明政府、阳光政府等宣示性原则的指引下，抽象笼统的公开标准不足以对行政处罚决定公开的限度形成有效约束。

三、行政处罚决定公开限度的法治回应

行政处罚决定公开带来的现实挑战，“催生出公开标准到底如何界定、公开什么以及怎样公开等一系列法律问题的追问”〔12〕，因此有必要厘清行政处罚决定公开的限度，实现该制度设立时所预期的规范目的。

（一）行政处罚决定公开应有限度

行政处罚决定公开的限度，应立足于行政处罚决定公开的制度功能。声誉制裁并非《行政处罚法》第48条的规范旨意，声誉制裁取决于社会反应，具有诸多不可控因素，在实施行政处罚的基础上施加声誉制裁，会导致更多的法治风险。那么，行政处罚决定公开的功能如何定位，应进一步澄清，以纠正实践中不适当的行政处罚决定公开行为。

首先，行政处罚决定公开的首要功能是监督而非制裁。《意见》指明“行政执法公示是保障行政相对人和社会公众知情权、参与权、表达权、监督权的重要措施”，可见强化行政执法监督是行政处罚决定公开的首要目的。将行政处罚决定公之于众，有助于督促行政机关提升行政执法的公信力和规范化水平。但是，由于公众的信息接受能力有限，过度公开会导致信息过载，进而消耗社会关注度〔9〕，使真正需要被关注的行政处罚决定被信息海洋所淹没，所以行政处罚决定的公开应秉持适度原则，仅在具备“一定社会影响”的例外条件下才可公开。

其次，行政处罚决定公开的附带功能在于风险提示。我们生活在风险社会中〔13〕，在此背景下，损害是否发生、何时发生是未知的，国家应预先采取一定手段规制潜在风险，其中行政机关身负重任〔14〕，行政处罚决定公开则是重要预防举措之一。公众要增强应对风险的能力，需要充分而有效的信息，但是个人获取信息的渠道狭窄，加之作为风险源头的一方缺乏自我披露风险的动力，仅凭公众自身力量难以获取充分的信息〔8〕，需要掌握大量权威信息的行政机关填补风险信息的缺失。行政处罚决定是行政机关对行政相对人行为合法与否的正式判断，公开行政处罚决定不仅能针对违法性模糊的行为，为公众提供权威判断，提高公众识别风险的水平，还能针对反复性强的违法行为，增强公众的防范意识，并警示潜在的效尤者。

但是，并非所有的行政处罚决定都是公共事务。如吸毒、卖淫嫖娼、交通违法、赌博等违法行为，并不存在很强的公共性，其违法性也人尽皆知，无需向社会进行风险提示，自然也无需向社会公开行政处罚决定。另外，行政处罚决定相较于刑事制裁，违法行为的社会危害性较低，违法者的人身危险性也较小，所以基于对违法者人身危险性的风险警示而公开的动力相对较弱〔15〕。综上所述，行政处罚决定公开只能适度，而非全部。

再次，行政处罚决定信息是特殊性质的政府信息，是对行政相对人的否定性评价，涉及隐私权、个人信息利益和名誉权等私人利益，如果不加限制地以公开为原则，显然会影响行政相对人的隐私和声誉利益〔16〕。公权力的行使以公共利益为出发点和目的，但个人利益也有其自身价值，在法律并未规定权利位阶的前提下，即便是代表多数人利益的公共利益，也无法自动获得优先于私人利益的地位〔15〕，不能以公共利益之名而无限制地牺牲个人利益。法律层面对行政处罚决定公开设置的“具有一定社会影响的”限定，充分体现了手段和目的相匹配的精神。因此，行政机关在决定是否公开行政处罚决定时，应遵循比例原则，公正权衡所涉利益，检视公开行政处罚决定的行为能否实现所预设的目的，即使需要公开，也要选择对行政相对人权益损害最小的方式。

（二）行政处罚决定公开的限度规则

首先，要明确“具有一定社会影响”的适用标准。法律未对“具有一定社会影响”作出细化解释，行政机关拥有裁量权，导致在实践中做法不一。对于“具有一定社会影响”，应通过立法目的的解释方法来予以认识。一项旨在监督行政机关依法行政的制度，不应误伤行政相对人的合法权益，更不应沦为合法伤害行政相对人权益的手段〔10〕。《政府信息公开条例》第 19条规定，“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开”，第20条则是对第19条的具体列举。基于此，“具有一定社会影响”应当指的是关乎公众切身利益、需要公众广泛知晓的涉及公共利益的行政处罚决定〔8〕。一般来说，指的是与公共健康、公共安全、经济安全、社会稳定等有关联的行为，如食品药品、生态环境等与公众生命财产安全息息相关的领域。这些领域受害人往往不特定，通过行政处罚决定公开，可有效发挥社会监督和风险提示的功能。

其次，要区分不同主体公开行政处罚决定。行政处罚对象不同，公开行政处罚决定所带来的价值以及对行政相对人权益的影响程度也有所不同。一般来说，被施与行政处罚的自然人违反的是一般的社会管理规范，不具有很强的社会性风险和教育提醒价值〔8〕。故以自然人为处罚对象的行政处罚决定只有在涉及公共利益、需要公众广泛知晓时才可公开，且公开的内容应当侧重违法行为与责任的承担，达到监督目的即可。如对于普通公众的道德类行政违法行为的公开，会产生罚责不适应的问题，公开该类处罚决定可能给行政相对人带来隐私、名誉等方面的不利影响，公开的惩戒效果大于处罚本身，因此，对于普通公众卖淫嫖娼行为的行政处罚决定不应向社会公开。但对于公众人物来讲，由于其社会影响力较大，其隐私保护的力度也相对减弱，对其有较高的道德要求无可厚非，尤其是明星的行为会对青少年产生引导作用，为营造良好社会风气，有关明星等公众人物的此类行政处罚决定应予公开。同时也要注意，有关公众人物的违法行为，不能因其社会关注度高就认为其具备一定社会影响，社会关注度并非社会影响的唯一判断标准，公众人物有时的行政违法行为并不直接涉及公共利益，因此不宜当然地落入公开的范围〔10〕，比如对于公众人物交通违法行为的行政处罚决定不宜向社会公开。

对有关企业的行政处罚决定公开存在监督和警示两种功能，其中警示功能更为突出，公开违法企业的名称有利于消费者准确识别和判断行为风险〔8〕。作为被处罚者的企业，与自然人一样，行政处罚决定公开可能会对其商业秘密和商誉造成不利影响，但不同的是，其声誉影响、负面价值更为可控，可通过后期改正与金钱补偿的方式进行修复。此外，企业商誉是在交易活动中形成的评价集合，更具公共性和交互性，应具有更强的开放性。并且在食品药品、生态环境等领域，企业经营活动与公众紧密相联，有关此领域的违法行为具有很强的公共性，需公众广泛知晓，因此有关企业的行政处罚决定应当遵循以公开为原则，不公开为例外〔11〕。

（三）禁止行政处罚决定公开与信用惩戒的不当联结

明确区分行政违法行为与失信行为是解决实践中行政处罚决定公开与信用惩戒不当联结问题的关键。首先，社会信用体系建设所针对的失信行为不应作扩大化解释和界定，并非所有基于行政违法行为的处罚决定都构成需要公示的失信信息〔17〕，否则会损害信用惩戒的整体正当性。其次，行政处罚决定应区别于信用系统进行公示，行政处罚决定是否进入信用系统公示，应依照信用惩戒的标准进行独立判断〔8〕。

（四）践行政府信息公开中的区分处理方法

公开行政处罚决定，应践行政府信息公开的区分处理方法。如果政府信息中含有不应当公开的内容，且该部分内容不构成行政处罚决定的核心内容，删除后不影响公开的功能实现，则该部分内容应作区分处理，具体可以采取删除、遮盖等方式。原则上下列信息不应当予以公开：一是自然人的住所地详址、工作单位、联系方式、公民身份号码、机动车牌号等。二是法人或其他组织涉及具体财产的信息。三是涉及公民个人隐私和商业秘密的信息。四是案件中有伤风化的内容，如描述血腥暴力和恐怖事实的信息。五是基于对行政执法的保障，行政执法的具体侦查方法和措施一般不宜公开。

还需指出的是，特定案件中不同主体对于知情权和监督权的需求并非等量，受被处罚行为影响最大的人无疑比一般公众有更为强烈的知情和监督的需求，若完全隐去上述信息，则不足以保障受影响者权利的实现。从目前来看，“剔除部分识别符号的方式可实现不同主体不同梯度的权利保障”，即去标识化〔8〕。如此一来，通过技术处理，仅凭剩余的信息，如王某或李*的表述方式，普通公众无法识别个人信息主体〔18〕，而“与案件相关的特定主体结合所保留的部分识别符号和其所掌握的‘额外信息’可以实现对特定主体的再识别”〔8〕。