国家治理视域下的高校招生照顾政策探析*

杨 馗

(南昌大学人文学院 江西南昌 330031)

在党的二十大报告中，习近平总书记将“国家治理体系和治理能力现代化深入推进”作为国家未来五年的主要目标任务之一[1]。国家治理在不同的时代和不同的地域具有不同的涵义。在中国古代，国家治理指的是统治者的治国理政。在西方，“治理” (Governance) 指的是引导基础上的控制。当代西方治理流派众多，其共同的政治主张是否定政府中心主义，要求政府向社会赋权，强调政府与社会的多元共治。一般而言，在当下的西方学术语境中，治理意味着“政府分权和社会自治”[2]。新中国的国家治理，既与中国古代的国家治理存在着本质的差异，也与西方的治理理论和实践大相径庭。我国的国家治理是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合，是政治统治之 “治”与政治管理之 “理”的有机结合[3]。关于国家治理体系的定义，习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[4]

2022年是我国恢复高考制度45周年。考试招生制度是我国的基本教育制度。它不仅关系到学生成才、国家选才，也关系到社会公平。毫无疑问，考试招生是我国国家治理的一个重要方面。一方面，公平是考试招生制度的灵魂；另一方面，在我国的考试招生制度中一直存在着照顾政策。公平与照顾政策是否矛盾？我国与世界上其他国家在高校招生照顾政策上有什么异同？本文将对上述问题进行探析。

一、我国人才选拔照顾政策的演变

在国家级人才选拔的过程中对一定的群体进行照顾，在我国有着悠久的历史。例如，我国很多朝代都在科举考试中对少数民族进行优待。在清代，对侗族、苗族等少数民族，政府通过分额进取(预设录取名额)、加额进取(增加录取名额)、分棚考试(单独设立考场)等方式保障他们进入官学学习的机会[5]。清政府的上述举措对提高少数民族文化水平、缓和民族矛盾、维护少数民族地区的安定团结发挥了重要的作用。

中华人民共和国成立后，高考的照顾政策有了新的内涵。根据教育部《关于高等学校一九五〇年度暑期招考新生的规定》，照顾的对象分为以下四类：一是有3年以上工龄的产业工人；参加工作3年以上的革命干部及革命军人；兄弟民族学生；华侨学生[6]。如何照顾呢？文件没有详细规定，只是笼统表述为“考试成绩虽稍差，得从宽录取”。照顾这四类群体主要有以下几点原因：农林、水利、矿业、石油、地质等行业的工人，工作环境艰苦，学习条件差；革命干部和革命军人常年投身于革命事业，劳苦功高；少数民族地区基础教育薄弱；华侨子弟长期处于异国他乡，对国内考试的内容和形式比较陌生。

1977年恢复高考后，国家延续了对少数民族、华侨的照顾政策，并且明确了中国台湾地区的青年学子也在照顾范围之内。值得注意的是，教育部在这一时期要求高校对本行业的基层人才实施政策倾斜，比如要求医学院校“注意招收表现好的赤脚医生”、师范院校“注意招收表现好的民办教师”、农业院校“注意招收表现好的农业科技积极分子”[7]。随着时间的推移，这些对赤脚医生、民办教师和农业科技积极分子的照顾政策逐渐结束。照顾的对象会减少，也会增加。在2001年，教育部规定四类考生可以“在院校调档分数线下适当降低分数投档，由学校择优录取”[8]。这四类考生是：边疆、山区、牧区、少数民族聚居地区的少数民族考生；归侨、华侨子女、归侨子女和台湾省籍考生；荣立二等功以上的退役军人；烈士子女[9]。同时，教育部还规定：在与其他考生同等条件下，应优先录取退出现役的义务兵；在与汉族考生同等条件下，应优先录取散居在汉族地区的少数民族考生[10]。中西部地区的教育水平与东部沿海省份存在着明显差距，农民子弟在求学的过程中会遇到比城市学生更多的现实困难，这些情况也受到了政府的重视。《教育部关于做好2014年普通高校招生工作的通知》要求继续扩大实施“支援中西部地区招生协作计划”和“农村贫困地区定向招生专项计划”，以促进入学机会公平[11]。对于中西部地区和录取比例相对较低的省份，承担协作计划的输出省份要继续增加跨省招生名额。对于“边远、贫困、民族地区县及县以下中学勤奋好学、成绩优良的农村学生”，相关高校要专门安排一定数量的招生名额，“原则上不低于有关高校年度本科招生规模的2%”[12]。

需要指出的是，从2000年之后，中央政府对招生照顾政策进行了细化。这主要表现在以下两个方面。第一，对照顾的对象进行细分。同样是退役军人，教育部规定荣立二等功以上的需要加大照顾力度。同样是少数民族考生，生活在边疆、山区、牧区、少数民族聚居地区的需要加大照顾力度。第二，对照顾的力度进行了量化。所谓“适当降低分数投档”，就是在考生分数低于分数线的时候，仍然可以进行投档。这相当于给学生“加分”。这就是社会上通常所说的“高考加分”。加分是可以的，但加多少分是个需要仔细权衡的问题：加少了，照顾政策形同虚设，达不到照顾的目的；加多了，又破坏了高考的公平性。对于这个问题，教育部给出了一个较为明晰的答案：一般不得超过20分[13]。而且，教育部还规定，如果一个考生符合多项加分条件，仅取其最高一项条件，一般不得累计[14]。

这些监管政策的出台是有原因的。此前中央政府对高考加分很少进行细致的规范，地方政府和高等学校掌握了非常大的自主权，这不仅带来了各地政策的不一致，也导致了加分的随意性，出现了少数人片面追求加分的不良倾向，严重损害了高考的公平性。中央政府上述政策的出台为招生录取工作的规范化奠定了基础。但由于教育部的措辞是“一般不得”，并不是“禁止”，少数人的加分冲动并没有得到彻底遏制。

2014年，教育部、国家民委、公安部、体育总局和中国科协等五部门联合规范高考加分项目和分值，取消了体育特长生、中学生学科奥林匹克竞赛、科技类竞赛、省级优秀学生、思想政治品德有突出事迹等加分项目，仅保留了“烈士子女”“边疆、山区、牧区、少数民族聚居地区少数民族考生”“归侨、华侨子女、归侨子女和台湾省籍考生”“自主就业退役士兵”“在服役期间荣立二等功(含)以上或被大军区(含)以上单位授予荣誉称号的退役军人”加分项目[15]。同时，五部门还强调，各省(区、市)要不断改进和完善相关政策，不得擅自扩大全国性加分项目适用范围[16]。中央政府此次对高考加分项目的清理力度空前，措辞严厉，其背景恰是地方上少数人弄虚作假胡乱加分，严重破坏了高考的公平性，导致群众意见强烈。经过此次治理，高考加分乱象得到了有效遏制。

二、入学机会公平的全球难题

高等教育入学机会公平是一个全球课题，世界主要国家和地区都面临着这一课题的挑战。对于这一挑战，各国的回应既有相同之处，也有不同的特点。各国政策的实施效果大相径庭，这反映了不同国家的国家治理水平。

美国高校在招生录取中的照顾政策由来已久。美国的高等教育发达，学校众多，学生们想要获得高等教育的机会并不难，难的是获得优质高等教育的机会，即进入高选拔性的精英高校的机会。因此，美国高校的招生照顾政策主要存在于精英高校。中国的一流高校主要是公立大学，政府有权对这些高校的招生录取工作进行管理。美国的情况则大为不同，许多精英高校都是私立的。中国人耳熟能详的哈佛、耶鲁、普林斯顿、康奈尔等大学都是私立高校。对于私立高校的招生录取工作，美国联邦政府并无权直接过问。当然，美国也有一些有卓越声誉的公立大学，例如加州大学伯克利分校、密歇根大学等。但对这些公立高校的招生录取工作，美国联邦政府也无法直接干预。这是因为美国是一个联邦制国家，教育属于各州管辖范畴。那么，美国联邦政府如何影响高等学校的招生政策呢？它主要有两种手段。第一种是经济手段，即利用拨款引导高等学校按照联邦政府的意志招生。无论是私立高校还是各州的公立高校，都渴望获得联邦政府的资金支持。要获得这些资金，它们就要满足联邦政府的要求。第二种是司法手段，即由联邦最高法院通过具体案件阐明哪些招生照顾政策是违反宪法的，不得实施。

肯定性行动(Affirmative Action)是美国政府影响高校招生的重要政策。所谓肯定性行动，意思是采取积极措施，行动起来。与之相反的则是保持中立，不进行干预。肯定性行动开始于20世纪60年代，其实施的宗旨是维护所有人的平等权利。因此，国内很多学者也将其翻译为“平权行动”。所有人的权利平等只存在于理论中，现实社会里少数民族、妇女、残疾人和退伍军人等群体受到各种因素的影响，无法享有平等权利。有鉴于此，肯定性行动的倡议者和支持者决定行动起来，推出各种优惠政策，维护这些群体的平等权利。教育、就业和公共工程承包是肯定性行动实施的主要领域。在教育领域内，高等学校招生中的照顾政策又是社会关注的焦点。在实践中，高校的照顾政策多种多样，有的高校会给少数民族、妇女等群体预留一部分名额，有的高校则会为他们加分。至于加多少分，则取决于各个高校的不同考量。

肯定性行动在高校招生领域的实施，引起了巨大的争议。政策的支持者认为，少数民族等群体在历史上备受歧视，如果不采取照顾政策，他们在竞争中难以与白人男性匹敌，他们的平等权利就是镜花水月。政策的反对者则认为，对少数民族、女性等群体的照顾，就是对白人男性的“逆向歧视”，歧视不仅无法带来公平，还与美国宪法第十四条修正案中“不得拒绝给予任何人法律上的平等保护”的条款背道而驰。

美国加州大学的戴维斯分校在1968年成立了医学院。由于医生在美国收入丰厚、备受尊敬，医学院成立后，申请者众多。最初，学院对所有申请者一视同仁，结果是除了亚裔之外的其他少数民族学生很难获得录取。后来，医学院在录取中设立了特殊通道，非洲裔、西班牙裔等少数民族学生可以通过特殊通道申请入学，避免了与白人学生的竞争。这引起了白人学生的强烈不满。1978年，美国白人男性学生巴基状告加州大学医学院的此项政策违宪。联邦最高法院的九位大法官最终做出判决：高等学校可以在招生中实行照顾政策，但这种政策不能以配额、特殊通道等排他性的方式存在[17]。

巴基案后，美国高等学校继续实行肯定性行动，他们采取的方式大多为加分。但关于加多少分是合法的这一问题，社会上仍然争论不休。2003年，美国最高法院审理了关于密歇根大学招生照顾政策的两个案件。最高法院的判决是：高等学校可以在招生中对特定群体进行加分，但加分必须因人而异，不能搞“一刀切”；加分必须要适度，不能让加分成为录取与否的决定性因素。从整体上看，美国政府允许、鼓励高等学校在招生中对特定群体进行照顾，但对具体照顾的方式实行限制。这种立场反映了公平的两难处境：不对历史上受到歧视的群体进行照顾，他们的平等权利就成了空中楼阁，对他们不公平；对他们实施照顾，就会在事实上降低其他群体的录取机会，容易导致新的不公平。这种情况对国家治理水平提出了相当高的要求。

自建国后，印度在高等教育招生中一直推行照顾政策。印度的国土面积辽阔，各地经济文化发展水平相差巨大，加之在历史上长期实行种姓制度，这造成了大量不同种类的弱势群体。1951年，印度在《宪法修正案》中明确规定，将在高等教育中实施保留政策，即为弱势群体保留一定的录取名额。保留政策的主要受益群体是表列种姓(Scheduled Castes, SCs)、表列部落(Scheduled Tribes, STs)和其他落后阶层(Other Backward Classes, OBCs)[18]。与中国和美国照顾的对象为国民中的少数群体不同，印度照顾的群体十分庞大。2006年《宪法修正案》规定：在高等学校录取名额中，为表列种姓保留15%，为表列部落保留7.5%，为其他落后阶层保留27%，保留名额合计占招生总名额的49.5%[19]。保留名额如此众多是因为这三个群体的人数众多。根据2001年的人口统计，三者之和已经超过了印度总人口的65%[20]。换言之，印度政府认为该国大多数人都是弱势群体。

印度在高等教育中的保留政策已经实施了70余年。一方面，这一政策大幅提高了弱势群体的大学入学率，并推动了弱势群体经济文化地位的提高。另一方面，印度政府的政策缺乏系统性，在实践中暴露出很多问题。例如，印度政府只提高了弱势群体的大学入学率，在振兴基础教育方面乏善可陈，这导致弱势群体学生基础差，很多人进入大学却难以顺利毕业。在2008年，表列种姓和表列部落大学生的毕业率仅为50.8%[21]。再如，高等学校一般位于大城市，消费较高，印度政府并没有为弱势群体提供完备的奖学金和助学金支持，这导致很多原本在经济上就左支右绌的弱势群体学生苦不堪言。

三、国情基础上的治理

公平与正义是世界各国人民的普遍理想。但在现实社会中，由于历史和现实的种种原因，很多弱势群体无法公平地参与社会竞争，关于他们的正义无法自动实现。在这种情况下，政府就要发挥作用，推动公平，以实现正义。从国际范围来看，在社会、经济、文化等方面，采取照顾政策以保障一定群体的权利实现，是普遍通行的做法。在高等学校招生过程中，对特定群体进行一定时间的照顾，也是实现公平正义的必由之路。各国的差别主要表现在照顾的对象和方式上。

从对象上看，少数民族是中、美、印三国照顾政策的重点。在历史上，美国实行过奴隶制，印度长期推行种姓制度，两国对少数民族的歧视痼疾难除。相较之下，中国的历史包袱轻，汉族人口比例高，对少数民族的优待接受程度也更好。在社会、经济方面处于困境的学生也是照顾政策实施的主要对象。在中国，政府重点关注农村学子的求学问题，这是因为在我国城市和农村的教育资源存在着明显的差异。在美国，高校则会对每个申请者的家庭状况进行细致调查，家庭成员中是否存在残疾人、父母是否读过大学、是否患病等因素，都是决定优待与否的重要因素。

从实施方式上看，各国的差异较大。印度的做法是为弱势群体预留名额，这种方式操作简单，但负面效果也相当明显，容易导致不同群体之间的对立。中国的做法是加分，而且对加分进行了量化，规定了上限，在实施照顾的同时，也避免使照顾成为录取与否的决定性因素。与印度、中国针对群体实施照顾的方式不同，美国一直强调照顾的对象不能是群体，必须是个人，这与美国的个人主义存在着明显的关联。因人而异的方式具有很高的门槛：招生工作的人力资源必须充足，以应对大大增加的工作量；招生工作人员必须公正廉洁，否则就会导致腐败泛滥。

习近平总书记指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”我国的历史、文化和经济社会发展水平决定了高等学校在招生中优待的对象、方式和力度。

考试招生制度的根本是公平。照顾与公平是一对既互相矛盾又相辅相成的概念。一方面，照顾与公平存在着根本上的冲突：照顾意味着差别对待，就有失公平。另一方面，对于社会中存在的各种弱势群体，不实施照顾，空谈公平，就是打着公平旗号的假公平。考试招生事关高等教育资源的分配，影响着青年学子的人生道路，关系到人民群众的切身利益。如何在考试招生这一敏感、复杂的领域内平衡照顾与公平之间的关系，是对一个国家治理水平的重大考验。

自新中国成立以来，我国的高校招生照顾政策在整体上保持了稳定。同时，根据不同时期的政治、经济和社会发展需要，党和国家也进行了一定调整。从实践效果看，这一政策为学生成才、国家选才和社会公平做出了不可替代的贡献，显示了党和政府高水平的国家治理能力。