论我国河长制业绩评价方法的优化*——基于职位治理视角

朱友干，牛城智，贾子卓

（1.北京服装学院商学院，北京 100029；2.首都经贸大学会计学院，北京 100070）

1 问题的提出

目前，我国全面推行了河长制，各级党政领导人担任河长，统筹推进河流治理和保护。这个制度的创新与实施，对破解“九龙治水、多头管理”难题以及对河流进行有效治理保护发挥了积极作用。但实践中，由于河长是由各级党政领导兼任的，一部分地区出现了河长忙于各类政务而无法更多关注河流治理与保护的现象。同时，我国跨区河流众多，同一河流不同流域有不同的河长，河长由党政领导兼任的双轨制易出现职责划分不够清晰，多头管理现象[1-4,10]。以黄河为例，其自西向东分别流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南及山东9个省（区），该流域需配置众多河长[12,30]。因此，如何优化河长职位配置、合理划分同一河流不同流域河长职责，建立有效的河长考核指标，加强河长间的统筹、沟通、协调，发挥同一河流不同流域河长职责的联动效应，已成为推行河长制亟需解决的问题，也是河长制充分发挥效能的关键。

就“河长制”管理现状的文献而言，有些学者从“衍生型组织”以及协同治理角度阐述了河长制运行机制的优化对策[5,6,11,21,22,25,29]；有些学者从河长制水资源管理绩效审计体系角度探讨了“河长制”管理[9,13,17,24,26]；部分学者从实证角度分析了河长制政策对于流域治理的有效性及其影响因素[14-16,27]；有些学者探索了河长制综合管理信息平台的建设[19,23,28]；有些学者研究了公众参与河长制治理面临的困难以及解决对策[7,8,18,20]。尽管上述文献从不同角度就河长制度对河流治理的有效性及绩效审计等方面进行了有益的探讨，但现有文献鲜有从河长职位角度研究其业绩评价方法。实质上，河长制度的有效与否离不开河长岗位上的人及岗位职责的有效履行。只有厘清河长岗位职责并对之有效考核才能确保实现河长制初始设计目标。文章以此为切入点，试图从职位治理视角优化河长制业绩评价方法，以期为提升河长制有效性提供参考。

2 完善职位治理，优化河长制业绩评价方法

依据人力资本理论，资本专用性越强，人力资本在组织中的职位层级越明显。此时，为保护专用性人力资本免受机会主义的侵害，赋予人力资本所有者相应的职位有利于降低人力资本的契约成本，从而降低代理成本。因此，人力资本效能的发挥离不开人力资本的职位治理——即设计不同级别职位，明确各级职位权责要求，制定和实施系统化的职位管理制度，确保不同层级职位协同、高效运行，并在管理中充分发挥职位价值的动态过程。循此路径，河长职位治理以追求河流生态环境优化为目标，其职位治理的内涵主要包括：优化不同河流以及同一河流不同流域各级别河长职位设计及其职位内部人力资本配置；明晰河长领导下的各级水环境治理岗位权责、激励机制；健全河长职位绩效考核措施等环节。

2.1 优化河长职位设计及内部人力资本配置

我国《关于全面推行河长制的意见》明确了河长职位设计体系——即建立省、市、县、乡四级河长体系，并由各级党政领导担任河长。由此可见，这种双轨制下的河长不仅要主持政府人事、财政、监察、审计、廉政等各项工作，还需兼任水资源保护、水环境治理等职责。该治理体系易造成诸多河长“不务正业”主责缺位。该文主张在“四级河长体系”下，形成河长职位团队，优化河长职位设计，将河长职位设计纳入社会治理范畴，建立自上而下、协调一致的河长职位配置体系。这主要体现在三个方面。

（1）由各级党政领导承担河长的领导责任，以河流治理总体规划为指引，统筹规划河长职位、分段配置河长，形成河长职位团队。在此基础上，各级党政领导协调落实四级河长职位管理运行机制，审批与河流水环境治理相关的重大事项，督促各级分河长提升河流治理与保护的有效性，并对河流治理与保护承担最终领导责任。

（2）依据河长职位团队岗位责职、所需人力资本个体的能力、技术水平等因素，优化河长职位团队内部人力资本配置。各级河长职位团队内部必须由专职、专业的技术人员组成。各级河长职位团队及其成员负责运行河流治理与保护，并对河流治理与保护承担执行责任。从而避免河长主责缺位、职位“错配”，提高河长治理能力。

（3）建立多层次、相互衔接的河长职位运行机制，并充分发挥不同级别河长职位以及同一级别职位内部人力资本个体在河流治理与保护中的效用，实现河长职位团队的协同效能。

2.2 明晰各级河流治理与保护的岗位权责

如前所述，双轨制下的河长制易造成各级河长忙于各类政务而无法更多投身于河长岗位职责。在配置河长职位时已明确指出各级党政领导承担河长的领导责任。即对河流治理与保护承担最终领导责任，而河长职位团队及其成员负责对河流治理与保护承担执行责任。在此指导原则下，明晰河长领导下的各级河流治理与保护岗位权责、激励机制不仅关乎河长的考核与问责，也直接决定着河长职位的运作效率。为此，明晰河长领导下的各级河流治理与保护岗位权责、激励机制的路径在于以下几点。

（1）依据韦伯的组织理论，组织中的成员应在组织目标指引下有明晰的职责并能依法行使职权。为了明晰河长领导下的各级河流治理与保护岗位权责，可在四级河长体系下建立组织机构健全、职责边界清晰的河长职位治理架构。依据河流治理与保护目标，明确年度治理计划，进而据以落实分目标，明确各级河长、各级部门以及各级河流治理与保护岗位的职责分工。同时，将各级河流治理与保护岗位职责落实到具体执行部门及专职执行人。在此层面上的，加以执行和控制，实现人职匹配、人尽其责、人尽其才。

（2）尊重河长制下的各级河流治理与保护岗位的职位资本（即河长与下属团队人力资本组合）的收益权。现代企业理论指出：尊重包括企业人力资本在内的多元主体收益权将有利于降低企业交易费用，提升企业业绩，进而实现股东价值最大化。同理，赋予河长相应的收益权则成为发挥激励功效、实现河长制目标的关键。解决此问题的路径在于建立市场化的河长薪酬制度，即以经济效率为导向，采取河长薪酬对价水平与河流治理目标实现程度相挂钩的薪酬模式，从而激发不同级别河长职位下的各级河流治理与保护岗位上的管理者及其团队作为人力资本主体的效能，提升治理效率。从收益权角度看，与企业人力资本所有者依据财务业绩获取收益不同的是，不同级别河流治理与保护岗位上管理者的收益权应以水环境持续优化为导向，将河流治理及保护效果与其职位薪酬机制挂钩，并采用差异化的薪酬激励机制。

（3）将各级河长岗位职责与所赋予的收益权相对应，促使其履行河流治理与保护职责，避免河长发展地方经济目标与其河流治理与保护目标冲突，明晰河长权责、优化激励机制将有利于统筹河长双重目标，从而提高治理效率。

2.3 健全河长绩效考核指标

依据绩效管理理论，绩效考核是考评主体参照业绩标准，评定人力资本团队及个体工作任务完成情况。就河长绩效考核而言，目前对领导干部实行了自然资源资产离任审计、建立了生态环境损害责任终身追究制度，这实际上已经建立了河长绩效考核的基本方法。即利用自然资源资产负债表离任审计结果考核各级河长任内的环境治理责任。但是，当前编制自然资源资产负债表审计面临着现实困境，存在着如何计量自然资源价值、如何厘清自然资源权益属性等难题。因此，在坚持对各级领导干部（包括各级河长）自然资源资产离任审计基础上，还应通过完善考核指标体系，细化量化对各级河长的考核。本文基于此，主张依据《关于全面推行河长制的意见》所涉及的河长任务以及中央生态文明建设的战略部署，建立健全河长职位业绩考核评价指标体系。该考核评价体系应能覆盖河长职位治理架构、河长职位全生命周期（即各级河长职位的存续期），并能在实践中检验河长制运行效果。

河长职位考核指标体系应坚持长期考核与短期考核相结合。其中，长期考核指标可依据《关于全面推行河长制的意见》所涉及的六大河长任务而制定，具体包括：河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水资源保护、水环境治理、水生态修复以及执法监管等方面。短期考核指标可参照我国《地表水环境质量标准》《地下水质量标准》《河湖健康评估技术导则》以及乡村生态振兴的具体要求，并结合各河流不同流域的水文特征、各流域污染的实际，河道两岸植被覆盖面积，水土流失现状等统筹上下游不同河长的岗位职责而定，还可借鉴《澳大利亚河流状况指数》以及《欧盟水框架导则》等国际公信度较强的河流评价指标。在此基础上，可通过计算每年治理河流的投入与生态环境优化程度判断河长职位的短期绩效。河长治理绩效考核指标体系如表1所示。

2.4 提高河流治理效率，优化生态环境

在河长绩效考核指标体系设计中引入动态治理指标十分必要。此时可通过对河长职位业绩持续监测、分析、反馈和纠正，将考核结果纳入河长薪酬激励体系。对河长职位日常治理、考评过程中发现的问题，分析其原因。若是指标设计问题，则优化指标设计；对河长职位业绩承诺的核心考核指标，分析其异常变动原因，对人为渎职行为造成的重大差错予以问责，并定期向公众报告。从而形成动态治理与静态治理的融合，促使各级河长提高河流治理效率，优化生态环境。

2.5 现场检查和非现场监管相结合的河长业绩机制

农业基建项目的实施除了需要制度的保障与专业团队的建设外，还需要对项目进行全过程监督，进而把控项目质量（叶雪萍等2020）。与之类似，河长制的有效开展也需要有监督机制的保障。目前各级政府通过现场检查和非现场监管（如远程监管）对河长职位业绩进行持续监控、检查和考评。就非现场监管而言，各级政府可借助移动互联网技术，全方位、多角度将河流治理与生态振兴情况及时向各级河长反馈；与此同时，各级政府应将上述评价指标的变化情况、水环境持续优化程度、河长岗位职责的完成情况等，及时向上一级主管部门反映。

此外，当前有关河长制与河流治理的新媒体平台较少，大多数河长制信息依托政府官方平台发布。因此，可建立更多聚焦河流治理与保护的公众号，利用新技术架构社会公众的监督机制。以此调动社会成员参与对河流治理绩效，实现对河长职责的履职尽责情况的全方位监督评价，形成全社会参与河流治理和保护的良好格局。