内控视角下农业科研事业单位预算绩效管理优化研究

爨 玮

（中国农业科学院生物技术研究所，北京 100081）

党的十九大报告明确提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求。2018年9月中共中央、国务院下发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》中又再次明确指出，全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。当前，农业科研事业单位的预算绩效管理机制体系建设仍处于探索阶段，文章结合多年内部控制机制体系建设和预算管理的实践经验，从内控视角探究推进预算绩效管理在农业科研事业单位持续高效发展的有效举措。

1 预算绩效管理与内部控制的关系

预算绩效管理的有效运行是实现全面预算管理的最后一个阶段，也是极为重要的环节，通过预算绩效管理，可以发现单位运行过程中存在的问题和风险，及时采取纠偏措施，为单位预算目标的实现提供合理保证。其与内部控制管理目标一致，都是为了促进单位内部管理水平有效提升，虽侧重点有所不同，但相辅相成、互促互进。

1.1 内部控制建设为预算绩效管理提供保障

预算绩效管理的开展建立在全面预算管理的基础上，是一项综合性的考核管理机制，复杂且高风险[1]。一方面预算编制人员要具有极高前瞻性，全盘掌握单位未来1~2年内农业科研活动规划和资金需求体量，预算编制的质量直接关系到后续预算的可执行性以及绩效考评结果；另一方面，预算绩效考核的不严格、不合理、不到位，也可能会得出错误的结论，从而误导预算管理方向，导致绩效目标难以实现，预算管理流于形式。

在预算绩效管理领域开展内部控制建设并顺利运行可以有效避免上述风险问题和隐患的发生，从而为单位实现预算目标提供有力的保障。

1.2 预算绩效管理是内部控制运行的关键

从2016年农业科研事业单位着手系统搭建内部控制体系开始，预算管理业务就作为6个关键业务风险领域之一被明确要求建立内部控制机制。而预算绩效管理方面控制的有效性已经成为了单位内部控制设计和运行有效性的重要衡量标准之一，其重要性随着内部控制体系建设的日益推进逐渐凸显，这一点可以从每年开展的内部控制报告评分的侧重上明显地感觉到。

基层单位应以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，将预算绩效管理贯穿于预算编制、执行、监督等全过程，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制[2]，为促进预算更加精细化管理、优化内部控制建设、提升内部管理水平提供有力抓手。

2 预算绩效管理存在的问题

2.1 重视度不够，预算绩效管理机制不健全

近5年，建立健全内部控制制度体系的理念被逐渐重视，内部控制也贯穿于预算管理业务各环节，然而，在相关审计检查以及针对一些农业科研事业单位的调查研究过程中发现，在预算绩效管理环节仍存在制度建设不足甚至空缺的情况。究其原因，是重视度不够。

（1）基层单位高度重视的内在动力不足[3]。预算绩效管理这一理念在最近几年才开始被重视，此前虽有提及，但是从预算编制到预算执行再到绩效自评，农业科研事业单位的预算绩效考评更多是建立在单位自行设定的绩效目标和指标基础上，而这个目标和指标的设定是否能真正推动相关科研和管理活动高效开展，则并不是基层单位关注的重点问题。基层单位关注更多的是绩效自评能否达到满分，也因此预算绩效管理只是被当做一个简单自我评价，其制度体系的建设和落实则很少被关注。

（2）推进预算绩效管理的外部助力不足。当前，预算绩效管理仍未成为基层单位开展预算编制、执行等预算管理工作的必要环节，因此，引入外部助力，推动基层单位自主开展预算绩效管理则是必然举措。从2021年开始，针对农业科研事业单位重点项目引入第三方外部绩效评价的工作正在有序推进，在一定程度上推动了基层单位对预算绩效管理的重视，但是项目的覆盖范围较小，多为修购、农业农村部司局细化等项目，且更多的关注于目标设定的形式方面，包括项目活动内容在预算文本前后是否都有提及、4类指标（成本指标、产出指标、效益指标、满意度指标）[4]是否涵盖等，对目标和指标设定的含金量等方面的重视力仍有待进一步提高。

2.2 参与度不够，参与人员责任意识仍较为淡薄

预算绩效管理是针对前期预算编制和预算执行所有内容开展的综合考评，而对于资金执行的考评只是比较小的一部分。根据财政部2021年8月印发执行的《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》，当前预算绩效考评的分值占比为：满分100分，资金执行进度10分，而其他的90分则是项目科研成果等方面科研业务活动指标的完成情况，包括成本指标、产出指标、效益指标以及满意度指标等。可以看出，预算绩效管理不仅仅是财务部门的事情，而是各业务部门和整个单位的事情。

目前，在每年开展的预算工作中，上级管理部门高度重视对基层单位财务、人事以及科研等业务部门的培训工作，明确要求各预算单位分管领导、预算管理关键部门和负责人员参加前期预算部署培训会。尽管如此，仍不乏存在“预算就是经费的预算，经费就是财务部门的事情，其他部门只是配合，不需要主动参与”的观点，部分基层农业科研事业单位的预算管理水平一直无法得到提升，问题频发，存在极大的风险隐患。

2.3 手段原始，预算绩效管理不精准、不高效

目前，农业科研事业单位预算绩效评价的主要方式包括直接证明法、情况说明法、情况统计法、问卷调查法和趋势判断法[4]，运作模式为：各单位每年年中和年底针对当年年初自行设定的绩效目标和指标逐个统计完成情况并自行打分，上级管理部门依靠人工就其合理性和规范性进行逐一审核。这种方式不仅效率低，且准确性不高。按照最小体量的预算单位20个项目估算，整个农业科研事业单位的体量也是巨大的。倘若计划针对预算支出科目进行监管和考核，那这种依靠人工审核的方式除了无法准确监控外，还具有极强的滞后性，极易存在超预算、预算执行不规范等风险问题。

3 提高预算绩效管理水平的有效策略

3.1 提高重视程度，建立健全预算绩效管理机制

3.1.1 强化基层单位重视力度

农业科研事业单位领导及相关管理人员应更新观念，明确预算绩效管理对单位持续高效发展的必要性和重要性，以身作则，带头强化重视程度[5]。同时通过多种方式提高相关管理人员和参与人员的预算绩效管理意识。

（1）在科研和管理工作开展过程中融入预算绩效管理的理念，帮助相关人员在精炼业务的同时充分了解预算绩效管理的重要意义和具体内容。

（2）定期在单位内部全范围内开展预算绩效管理交流讨论会，各部门相关人员共同参与讨论，从而为预算绩效管理在单位内部全范围开展营造良好氛围。

3.1.2 提高上级部门考评侧重

作为内部控制体系建设的重要业务领域，强化对预算绩效管理机制体系建设和落实情况的考评和侧重可以有效提升基层单位对预算绩效管理机制体系建设及落实的重视程度。

根据每年度开展的《行政事业单位内部控制基础性评价指标评分表》分值分布显示，单位层面占比60%，业务层面占比40%。而在单位层面中，内部控制建设启动和制度完备情况、单位主要负责人承担内部控制建立与实施责任情况则占比60%。在农业农村部每年开展的会计基础工作和内部控制交叉检查，财务会计工作暨国有资产绩效考核检查以及其他各项巡视检查中，内部控制建设及落实情况也都是重点检查范围。而上述管理工作和各项检查工作的侧重也的确显著提高了各基层单位对内部控制建设的重视程度和建设力度。

此外，还可以将预算绩效管理机制建设情况作为单位年度评价、管理者任期考评、部门年度业绩评价的重要指标，通过将特定期间的预算绩效评估结果与目标比较，对基层单位、领导、管理人员和部门的业绩进行评定。

3.2 提升预算绩效管理的全员参与度

预算绩效管理是单位开展全面预算管理中的重要的一环，是动态的综合考核，而“全面”两字，有3层含义：预算理念全员参与、业务范围全面覆盖、管理流程全程跟踪。预算绩效管理应当要求各部门、各业务岗位全员参与、共同开展。针对考评结果反馈的问题和风险隐患，结合当前各部门、各业务领域管理实际，及时纠错整改，严格内部控制，弥补管理漏洞，将风险控制在较低水平。

3.2.1 强化基层单位内部业务部门的参与度

在各业务领域建立“预算管理第一负责人”机制，压紧压实绩效管理责任。要求科研、人事、建设等部门/课题组相关负责人员全部参与，从项目立项、预算编制、目标/指标设定到预算执行的过程管理，再到后期的分析报告、预算绩效考评和反馈落实整改等全过程跟进，精细化监管，充分发挥预算绩效管理承上启下的作用，促进预算管理高水平开展。

3.2.2 强化上级各归口业务管理部门的协作

基层单位各业务部门的工作部署除所内自主安排外，更多的是按照上级归口管理部门开展各项管理工作。通过强化上级各归口业务管理部门之间的协作，自上而下提高预算绩效管理的重视程度，从而督促预算绩效管理工作在基层单位各部门之间高效协同开展。

3.2.3 业财结合，推动财务人员深入科研活动

目前，大多数农业科研事业单位预算绩效管理的牵头部门都为财务部门，作为牵头部门和桥梁部门，如何迅速抓住工作关键点、难点以及需要通力协作和集体决策的点，是财务部门预算绩效管理参与人员需要重点关注的，也是亟待提升且与时俱进的业务能力。

进一步强化业财结合力度，不仅仅是要求科研了解财务，财务也要更懂科研。基层单位应为财务部门提供更多深入了解科研工作的平台。

（1）科研活动负责人员应根据单位当前实际情况、重点工作方向和后续发展目标建立预算追踪制度[6]，并与财务部门建立实时沟通机制，帮助其及时了解单位预算执行情况。

（2）财务人员应及时、完整、准确记录获取的科研活动和管理重点[7]，为后续有序开展预算绩效管理、审核考评内容的全面性和真实性提供抓手，切实提升单位预算绩效管理质量和水平，进而为以后年度预算编制和管理提供更加可靠的依据。

3.3 建设互融互通的自动化预算绩效管理机制

随着数字化时代的到来，信息技术已经广泛应用于各行各业，在农业科研事业单位预算绩效管理中引入信息技术手段可以极大地提高绩效考评的效率，同时，也为进一步强化事前管控，实现预算管理链条各环节互融互通和预算绩效全自动化管控提供了支撑。

为了推进数字化和预算绩效管理有效结合，参与人员应掌握预算管理全链条各个环节的运行机制和当前水平。

（1）利用专业能力精准定位各业务环节之间的联系和牵制节点，为后续形成自动关联的管控提供切入点。

（2）全面梳理预算管理链条上各项工作的岗位权责分工、流程以及可能存在的风险隐患，并提出行之有效的解决方式和预期实现的长远效果，从而为引入技术手段实现上述成效提供抓手和持久发挥作用的平台。

近两年，在农业科研单位范畴内，预算管理一体化改革正在迅猛推进。其根本目标就是形成项目立项、预算编制、预算执行、核算报告和绩效考评等一体化的预算管理模式[8]。预算单位从项目立项到预算编制，再到资金支付和后续的绩效考评和分析报告，全部都在预算管理一体化系统中完成，充分利用信息化手段，打通预算管理各业务模块，在各模块之间形成相辅相成又相互牵制的运行机制，所有与年初预算不一致的行为均需要提前进行调整审批后方可执行，从而在源头避免超预算和预算执行不规范情况的发生。与此同时，在绩效考评阶段，根据一体化系统采集到的执行数据，结合基层单位自行填报补充的数据及证明材料，自动形成预算绩效考评报告，并在一定程度上与下一年的预算批复挂钩，从而实现“以评促效”的高水平全面预算管理机制[9]。

3.4 建立预算绩效管理信息公开和交流共享机制

3.4.1 建立健全预算绩效管理信息公开机制

目前针对预算绩效管理方面的公开更多的是随着部门预算公开而进行的预算绩效目标和指标设定的公开。而对设定的含金量、完成程度、为了实现目标而采取的举措则并未提及，造成公开更偏向于形式，缺少推动单位预算绩效管理机制体系建设的助力。

（1）基层单位应针对预算绩效管理制度建设现状、当年创新举措、取得成效和下一步措施，在单位内部范围内进行公开。公开范围至少应包括单位领导层级、相关管理部门、科研负责人员等。方式可以采用季度/年度述职汇报或工作汇报等，进一步强化预算管理参与人员对绩效管理的重视，督促其勤于思考，主动作为，创新举措，推动单位预算绩效管理水平显著提升。

（2）在农业农村部系统内部开展预算绩效管理情况的公开评比[10]。通过表彰和惩处等方式形成反向推动，必要情况下可以与单位以后年度预算挂钩，从而形成更加直接的激励机制，督促基层农业科研事业单位更加关注自身预算绩效管理机制体系建设、落实和运行效果。

3.4.2 建立预算绩效管理互促共享学习交流机制

农业科研事业单位应打破个体壁垒和行业壁垒，主动寻找预算绩效管理建设完善、落实到位、运行较好的单位或行业，充分学习其优秀经验做法。同时，结合自身管理实际和发展需求，取其精华，建设符合自身发展实际的预算绩效管理机制。

4 结论

预算绩效管理机制体系的建立健全对于农业科研事业单位优化资源配置、改进预算管理、建立长久稳定的发展至关重要，从内部控制视角进一步优化预算绩效管理更加有针对性、也更加有效。当前农业科研事业单位预算绩效管理建设任重而道远，应给予更加高度的重视，持续强化责任意识、参与力度和广度，同时充分利用数字化时代带来的信息技术手段和互促共进带来的创新思维的碰撞，建设符合自身发展特色的预算绩效管理体系。