新时代法治政府建设的四个向度

孟俊涛

(中共阜阳市委党校 科研处,安徽 阜阳 236115)

党的二十大报告首次专章论述、专门部署了全面依法治国和法治中国建设。新时代法治政府建设是推进全面依法治国和法治中国建设的骨干工程。习近平总书记在党的二十大报告中强调: “扎实推进依法行政”“转变政府职能”“深化行政执法体制改革”[1]。在新发展阶段,服务推动经济社会高质量发展是新时代法治政府建设的重要任务。新时代法治政府建设一方面要满足人民群众新期待,另一方面要顺应高质量发展新要求。习近平总书记关于法治政府建设的重要论述是新时代法治政府建设的根本遵循,必须将其内涵与精神贯彻到法治政府建设实践中,建设更高水平的法治政府,为推动高质量发展、全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障。

一、深刻理解法治政府的基本内涵

法治政府的内涵较为丰富,涵盖依法行政、政务服务、政府治理、数字法治政府等方面。在 《法治政府建设实施纲要 (2015—2020年)》 (以下简称2015年 《纲要》)提出的法治政府内涵和法治政府建设目标要求的基础上,《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》 (以下简称2021年 《纲要》)进一步提出: “建设一个职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府”[2]。该七项要求已经写入新修正的地方人大和地方政府组织法。由此,2021年《纲要》对新时代法治政府建设目标内涵的要求已转化为法律规定,从而具有了法律意义和强制效力。

(一)依法行政是法治政府的基本要求

依法行政是政府治理体系稳定有效运转的基本准则。不断提升依法行政水平是法治政府建设的根本任务。依法行政是指政府依据宪法法律行使权力、履行职责,行使行政权力的主体、权限、程序、责任等都要有法律法规依据。依法行政是法治政府的底线标准,坚持依法行政是新时代法治政府的基本要求。习近平总书记强调: “用法治给行政权力定规矩、划界限,规范行政决策程序,加快转变政府职能。”[3]依法全面履行政府职能,首要的是实现政府各项工作法治化。一切行政行为都要有法律依据,行政管理要适度合理,行政程序必须符合正当原则,行政过程要做到高效便民,行政人员要坚守诚信原则,政府职能要实现权责统一。依法行政涉及政府权力行使的诸多方面,重点是依法行使执法权。政府履行管理经济社会事务职能的主要途径和主要方式是行政执法,执法是否严明直接决定了人民群众对法治政府建设成效的评价和判断。严格规范公正文明执法是不容分割的有机整体,是社会公众观察政府依法行政能力和水平的重要窗口。

(二)政府治理法治化是法治政府的基本目标

从治理现代化角度看,法治政府建设是实现政府治理体系和治理能力现代化的根本途径。在国家治理现代化场域中,政府治理现代化是重点领域和关键环节,也是中国特色社会主义政治制度与行政体制的有机结合。现代化的政府必然是法治政府,法治和行政的有机融合是政府治理现代化的基本路径。政府治理法治化既是建设法治政府的基本目标,又是实现政府治理现代化的基本标志。政府治理现代化要求将法治思维、法治方式与政府治理模式有效结合起来,从而促进政府治理效能显著提升。政府治理法治化同社会治理法治化相辅相成、相互促进。政府首先要做到依法办事,老百姓才会相信政府、尊重法律。新时代法治政府建设能够促进政府治理同社会治理在法治轨道上良性互动,进而带动法治国家建设整体推进。在推进国家治理现代化的时代背景下,新时代法治政府建设要求政府治理方式实现由外而内的全面法治化,这需要在政府系统内部培育法治精神、弘扬法治文化,营造有利于现代政府高效运转的法治环境。

(三)为民服务是法治政府的根本目的

服务人民是新时代法治政府的根本职责和根本目的。全心全意为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公职人员的基本准则[4]。在所有公权力中,政府权力与人民群众关系最为紧密。党领导下的法治政府要始终保持为人民谋福祉的初心和使命,始终以解决民生疾苦、维护人民群众合法利益为政府工作的出发点和落脚点。新时代法治政府建设的根本依归在于不断为人民群众提供更高质量的公共服务,更好地满足人民群众在经济、文化、民主、法治、公平、正义、生态环境和社会安全等方面日益增长的美好生活需要。坚持依法行政、建设法治政府,实质上就是运用法治化的方式为人民群众办实事、解难题。因此,要把满足最广大人民群众的合理诉求和合法需求作为法治政府建设的着力点,不断强化各级政府为人民服务的使命与担当。党的十九届四中全会提出: “必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督,创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府。”[5]为民服务是法治政府的职责和使命,让人民满意是新时代法治政府建设的根本价值所在。一个有担当、有作为的政府要想尽一切办法解决人民群众急难愁盼的问题,将人民对美好生活的向往作为政府的努力方向,不断做到更加有为、更有效率、更有执行力。

二、牢牢把握法治政府建设的根本原则

法治政府建设要坚持正确的方向、立场和道路。在党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度体系下,法治政府建设要始终坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持中国特色社会主义法治道路,这是新时代法治政府建设必须牢牢把握的根本原则。

(一)坚持党的全面领导

党的领导是中国特色法治政府建设之魂。只有坚持党对法治政府建设的全面领导,才能保证法治政府建设沿着正确方向不断前进。习近平总书记强调:“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。”[6]对于各级政府而言,要始终坚持在党的领导下和法治轨道上开展工作。坚持党对法治政府建设的全面领导,是党对一切工作的领导在政府治理方面的集中体现,是保证党领导人民有效治理国家、加强人权法治保障及保证人民依法享有广泛权利和自由的根本前提。法治政府建设坚持党的全面领导有很多体现,例如,各级政府及其部门都设有党组或者党委,各级政府要向同级党委报告法治政府建设情况,重大行政决策要向同级党委请示报告等,这些制度安排都体现了党对法治政府建设的全面领导。从国家层面来看,整个政府系统都受党中央领导。成立中央全面依法治国委员会、出台 《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》 《法治政府建设与责任落实督察工作规定》、印发法治建设规划和纲要等文件,并开展法治政府建设示范创建活动等一系列举措都体现了党中央对法治政府建设的高度重视、精心谋划和全力推进。只有坚持党的集中统一全面领导,才能有序开展法治政府建设各项工作,使新时代法治政府建设不断向纵深推进。

(二)坚持以人民为中心

习近平法治思想强调 “坚持以人民为中心”。我国宪法规定,国家一切权力属于人民。人民幸福生活是最大的人权[7]。法治政府建设的根基是人民,让人民幸福生活是中国特色法治政府人民性的根本体现。在法治政府建设中,要时刻牢记党的初心和使命,将保障人民利益放在一切政府工作的首位,将党性和人民性的有机统一落实到政府为民服务、办实事、解难题的实践中。政府一切活动都要围绕促进人的全面发展、早日实现全体人民共同富裕来展开。法治政府建设的全过程都要注重解决人民群众生产生活中存在的困难和问题,有力保障并不断改善民生,让人民生活变得更加美好和幸福。法治政府的建设过程实际上就是运用法治思维和法治方式为人民谋利益、增福祉的过程。例如,在重大突发公共卫生事件应对中,中国特色法治政府始终坚持人民主体地位、坚持依法防控、强化卫生健康法治保障,不放弃任何一名患者,集中力量救治重症患者,平等对待患者,尊重生命、敬畏生命,在最大限度内、尽最大努力保护了最广大人民群众的生命安全与身体健康,展现了新时代法治政府的责任与担当,这是法治政府建设坚持以人民为中心的具体表现。法治政府建设要充分尊重人民群众的真实意愿和主体能动性,调动人民群众广泛参与政府治理和社会治理的积极性。政府在制定修订法律、实施重大行政决策、开展行政执法活动等政务服务管理的各个环节都要认真听取、积极吸纳群众的建设性意见,对于社会普遍关注的热点、难点和焦点问题要及时作出回应、提供解决方案。此外,全过程人民民主原则在法治政府建设中的运用,能够保证人民群众对于政府治理各项活动的知情权、参与权、表达权和监督权等各项民主权利的实现,这也是人民参与民主政治建设的一种重要方式。

(三)坚持中国特色社会主义法治道路

中国特色社会主义法治道路是符合我国法治建设实际的唯一正确道路。全面推进依法治国必须走对路[8]。中国特色法治政府与西方 “宪政”模式下的政府有着本质区别,绝不能照搬照抄西方法治模式。对于资本主义国家的政权性质,马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出: “现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”[9]实践证明,中国特色法治政府能够集中力量办大事。例如,在疫情防控等重大突发事件的应对中,中国特色法治政府展现的强大组织力、动员力和执行力令西方资本主义国家的政府望尘莫及。党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一以及民主集中制原则是中国特色社会主义制度的显著优势,新时代法治政府建设坚决不能走西方 “三权分立”的道路。建设新时代中国特色法治政府,必须从中国具体实际出发,尊重和传承中华优秀法治文化传统,遵循社会主义法治建设的客观规律,善于总结法治政府建设的成功经验,坚持在中国特色社会主义法治道路上加快建设高质量法治政府。

三、系统谋划法治政府建设的战略布局

新时代法治政府建设对于全面建设社会主义法治国家具有重要的战略意义。在全面依法治国战略布局中,法治政府建设是重点领域和关键环节。在中国特色社会主义事业总体布局中,法治政府发挥着中流砥柱的作用。法治中国建设的系统性要求将新时代法治政府建设与经济社会发展同谋划、同部署、同推进。

(一)法治政府建设要规划先行

中国共产党注重运用规划思维和规划方式推进法治政府建设。新时代法治政府建设在法治中国建设系统工程中居于主体地位,涉及政府治理方方面面,只有系统谋划,才能做到有章可循、有序推进。2015年《纲要》首次以五年纲要的方式系统规划法治政府建设。2020年《规划》立足法治中国建设全局,对推进政府治理体系和治理能力法治化作出系统部署。2021年《纲要》对“十四五”时期法治政府建设作出详细谋划和部署,是引领新时代高质量法治政府建设的规范性、指导性文件。中央全面依法治国委员会办公室发布的 《市县法治政府建设示范指标体系(2021年版)》规定,制定地区总体发展规划和年度工作计划必须将法治政府建设规划或者计划作为重要内容。由党中央制定并发布法治建设的系统规划,能够在法治建设领域形成强大的政治引领力、有效的政策约束力和务实的制度执行力,这是新时代中国法治建设的一大特色。法治中国建设规划的重点是系统谋划、专门部署法治政府建设。有了科学合理、符合发展需要的法治规划,新时代法治政府建设才能有条不紊地进行。

(二)法治政府建设要整体推进

法治政府建设的整体推进主要包括两个层面:一是法治中国建设各领域的整体推进。法治中国建设涉及治党治国治军、内政外交国防等各方面工作全方位的法治化,要坚持 “共同推进”和 “一体建设”。坚持全面依法治国,首先要坚持党的领导制度化、法治化,以法治方式巩固党的执政地位、保障党长期执政。只有坚持依法执政,才能促进政府依法行政,实现政府治理法治化。法治政府建设与法治国家建设、法治社会建设是一个有机整体,国家治理体系和治理能力现代化要求法治政府建设与法治国家建设、法治社会建设协同推进,以政府依法行政带动全社会法治观念的提升。二是法治政府建设各方面的整体推进。政府立法、重大决策、行政执法、政府信息公开等政府治理各环节要协同实现法治化,而不能偏废其一。习近平总书记强调:“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”[10]基于法治政府建设的系统性、整体性,政府系统要加强同监察系统、法院系统和检察院系统的协调联动,共同建设有机统一的法治国家、法治政府和法治社会。在经济社会发展进程中整体推进新时代法治政府建设,能够产生显著的经济效应、社会效应和政治效应。例如,安徽省近年来取得的经济社会发展成就,特别是自由贸易试验区和高标准市场体系的顺利建设、营商环境的显著改善等,都与安徽法治政府建设的整体推进有密不可分的关系,尤其是安徽首创的政府权责清单制度充分释放了高质量发展的新动能。

(三)法治政府建设要率先突破

法治政府建设率先突破,是符合法治建设客观规律的科学安排。推进全面依法治国,法治政府建设是重点任务和主体工程,对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用,要率先突破[11]。一是法治政府建设在法治建设整体布局中要率先突破。政府治理能力相对于社会治理能力显然具有更大优势,政府系统及其公务人员整体素质要显著高于社会平均水平。政府治理法治化对于社会治理法治化具有强大的引领、示范和推动作用,各类市场主体及社会公众往往以政府行为为风向标,法治政府建设的率先突破对市场和社会的影响极其深远。二是法治政府建设在不同区域和不同层级要实现率先突破。走中国式现代化道路,法治政府建设任重道远。先行发达地区在法治政府建设上要先行一步,为后发地区做好表率和示范。例如,在党中央统一指挥及先发地区示范下,政府疫情防控从政策性处置转向法治化治理,在应对重大突发事件中提升了政府治理的法治化水平。国家和省级层面政府治理体系和治理能力相对于基层更成熟、更稳定,因而高层级政府在法治政府建设上率先突破也是可能和必要的。以“率先突破”带动 “全面突破”,是全国一盘棋思想在新时代法治政府建设向纵深推进的必然选择。

(四)法治政府建设要持续推进

推进依法行政,建设法治政府,实现政府治理法治化是一项系统工程。法治政府建设具有艰巨性、长期性和复杂性,不可能毕其功于一役。对此,无论是理论研究,还是实践探索,都必须保持理性认知,尤其在实践中要避免急功近利、操之过急,更不能半途而废,要做到稳扎稳打、持续推进。只有持之以恒、久久为功,才能实现法治政府建设的各项预期目标。2015年 《纲要》、2020年《规划》、2021年《纲要》及《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》对法治国家、法治政府、法治社会建设的目标任务接续进行了阶段性分解,体现了法治建设的长期性和艰巨性。全面依法治国是深刻的社会革命、长期的历史进程和系统的治理工程,法治政府建设作为全面依法治国总系统中最为重要的子系统,其目标任务体现出阶段性和长期性的特点,艰巨性决定了长期性,长期性决定了阶段性。只有统筹安排好法治建设各子系统以及法治政府建设子系统内部各环节、各领域的目标和任务,既着眼长远,又立足当前,尊重法治建设的一般规律和法治政府建设的内在规律,才能保持新时代法治政府建设的科学性、稳定性和持续性。

四、精准落实法治政府建设的重点任务

法治政府建设的关键是规范行政权力的运行。新时代法治政府建设的重点是构建职责明确、依法行政的政府治理体系,依法规范履行政府职能,建设执法公正、高效便民的服务型政府,打造高水平法治化政务服务环境。

(一)深化“放管服”改革

习近平总书记指出: “市场经济是法治经济,要用法治来规范政府和市场的边界。”[12]深化 “简政放权、放管结合、优化服务”改革,既是新时代法治政府建设的重要任务,又是优化营商环境的有力抓手。一是压减行政审批事项。政府权责事项的精简能够持续释放经济社会发展的强大动能,促使各类市场主体竞相迸发创新活力,从而有效促进政府和市场、政府和社会的良性互动,实现政府服务经济社会高质量发展的目标任务。二是理顺政府权责体系。政府要根据经济社会发展形势和人民群众期待,依法向市场、社会和基层放权赋能,及时取消不该管、管不好的事项,将那些适宜基层行使的权力事项下放到位。地方政府要根据实际需要向基层下放涉及市场监管、农业农村等重点领域的执法事项,促进地方各级政府事权和支出责任相匹配。三是优化经济发展环境。只有严格落实权责清单和负面清单制度,按照 “非禁即入” “非限即入”原则,打破隐性壁垒和行政垄断,才能真正优化法治化营商环境、为市场主体创造充足发展空间。政府部门要探索落实落细《优化营商环境条例》的创新举措,分类实施 “证照分离”改革,着力解决企业设立、生产、经营等各环节办证多、办证难的问题,最大限度促进市场主体投资兴业发展。

(二)提升行政执法质量和效能

整合执法资源、推进综合执法是行政执法体制改革的关键一招。此项举措不仅可以节约执法资源,而且对于提升执法效率和效果都具有重要意义。一是减少执法层级,提高执法效率。2020年《规划》提出: “推动执法重心向市县两级政府下移,加大执法人员、经费、资源、装备等向基层倾斜力度。”[13]近年来,各地按照党中央要求,整合执法资源和执法队伍,综合设置职能相同或者相近的执法机构,逐步推动实现乡 (镇、街道) “一支队伍管执法”,探索实施相对集中行政许可和行政处罚,取得了显著的执法效果。二是加强执法队伍法治化建设。司法行政部门要定期遴选发布教科书式执法典型案例,发挥执法案例的示范作用,督促引导执法人员规范执法行为、提升执法能力和水平。三是完善执法监督机制。执法监督包括党内监督、政府监督、人大监督、政协监督、民主党派监督、群众监督等。各种监督方式之间形成联动机制,才能发挥监督合力。执法监督员是监督执法行为的一支重要力量,要优化执法监督员队伍结构,广泛引入民营经济人士、人大代表、政协委员、专家学者等社会各界人士加入执法监督员队伍,以严密的执法监督促进高质高效执法。四是推行柔性执法和人性化执法。执法机关要从整体上考虑社会公众的可接受度,坚持以人为本、刚柔并济,注重发挥执法的教育作用和普法功效。行政执法还要为市场和社会留足空间,避免执法 “一刀切”和运动式执法,营造理性平和的社会心态和包容性市场环境,最大限度发挥法治保护市场主体活力的作用。

(三)加强政务公开和政务诚信建设

政务公开是政务诚信的有力保障。如果缺乏政务公开和政务诚信约束机制,就难以确保政府恪守合同义务、做到履约践诺。政府系统如果不能公开透明运行,就难以取信于人民、取信于社会。一方面,要全面推行政务公开制度,使政府的一切权力主动在阳光下运行,提升政府公信力。政府坚持以公开透明的方式满足人民群众的合理合法诉求,为各类市场主体提供可期可待、值得信赖的政务服务,才能不断赢得人民信任。另一方面,政府要率先垂范,以政务诚信带动社会诚信。政风行风与民风社风之间是相辅相成、相互促进的,其中前者对后者具有强大的引领示范效应。政府要避免 “朝令夕改”,营造诚实守信的社会环境。新修正的地方人大和地方政府组织法对诚信政府建设作出明确规定,体现了诚信政府建设的法律地位和法治意义。近年来,各级政府有序推进政务公开,政府在决策、服务、管理、执行、结果等环节的信息公开工作不断得到强化。在加强和创新社会治理、优化营商环境、完善政府治理体系、应对重大突发事件等领域,阳光政府、透明政府、守信政府为经济社会高质量发展创造了诚信公正的法治环境。例如,在疫情防控中,高效的信息发布彰显了中国政府对疫情的掌控能力,有效提升了社会公众对政府疫情防控举措的知晓度,维护了政府治理的权威性和公信力。

(四)强化对行政权力的制约和监督

为了确保政府依法履职尽责,必须不断强化对政府权力的有效制约和严密监督。习近平总书记强调:“没有监督的权力必然导致腐败,这是一条铁律。”[14]一是规范政府权力运行程序。行政权力的行使是为了更好地保障人民利益和社会公共利益。每一项行政权力的运行都是完整的闭环系统,各个环节都应坚持公开公正、便民利民,做到老百姓有诉求、政府有回应。二是构建完善的行政权力制约监督机制。对行政权力的制约和监督包括很多方面,有党内监督、人大监督、审计监督、财政监督、民主监督、政协监督、纪律监督、监察监督、人民团体监督、群众监督、社会监督、舆论监督、自我监督等。各种监督机制的正常运行与协调配合对相关制度实然效果的发挥有着重要作用[15]。党内监督在各类监督中居于主导地位,各类监督都要纳入党和国家监督体系,要织密织牢监督防护网,确保对行政权力的监督实现无死角、全覆盖。作为自我监督的一种方式,政府红头文件的清理是党领导下政府权力的主动 “瘦身”,其作用也不容忽视。司法对行政权力的监督具有法律强制力,要加强府院联动和府检联动,强化司法监督作用。在行政诉讼中,行政机关负责人积极出庭应诉,可以体现政府对法律和当事人的尊重,维护法律的权威与尊严,树立并强化政府守法公正的良好形象。三是完善决策风险防范和纠错机制。完善的行政程序是对行政权力的制度化、规范化监督。为了最大限度避免政府决策发生风险,2021年《纲要》对重大行政决策的法定程序作出细化和明确。政府在决策实践中要严格遵循法定程序,做到依法、民主、科学决策。行政复议能够有效纠正错误行政行为,因此,要有效发挥行政复议监督行政权力、化解行政争议的常态化功能和长效化作用。

(五)促进信息化和法治化深度融合

互联网既拓展了现代社会治理领域,又给现代政府治理带来诸多新的挑战。数字法治政府建设背景下,互联网信息技术是一把双刃剑。政府既要运用信息化手段改进治理方式、提升服务质量,又要依法规范和保障信息社会的良性运转。各级政府要掌握网络施政主动权,自觉接受网络监督和网民问政,促进信息化和法治化深度融合,运用智能化手段提高行政效能。近年来,各地智慧城市、智慧政府与智慧社会建设对于建设高质量、高效率的法治政府起到了显著促进作用。例如,安徽省阜阳市以“云网数”为支撑,大力建设数字政府,实现电子政务外网市县乡村四级全覆盖,“一网通办”改革不断得到深化,2020年至2022年连续三年跻身全国数字城市百强榜。习近平总书记提出: “打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系,让百姓少跑腿、数据多跑路。”[16]信息化手段和智能化方式可以大大提升政府治理效能,是促进政府治理现代化的重要因素。例如,广东省佛山市实施的“双随机、一公开”和 “互联网+人工智能”技术相结合的探索,实现了监管效率和监管精准度的双提升,可以最大限度避免监管盲区。安徽省阜阳市同浙江省宁波市和上海市徐汇区、松江区等地协作上线了人社、医保、交通、户政等数十类跨省通办业务,深度融入长三角一体化政务服务协作机制越来越完善。

结 语

全面依法治国是功在当代、利在千秋的伟大事业,也是党依法执政、长期执政的重要保障。“十四五”规划和2035年远景目标纲要对法治政府与法治国家、法治社会一体建设、基本建成的阶段性目标进行了任务分解和详细规划,党的二十大报告对推进依法行政、转变政府职能、建设法治政府提出了明确要求,各级党委和政府带领人民深入实施法治建设规划、贯彻党的二十大精神,必将如期完成法治中国建设的宏伟蓝图。新时代法治政府建设要着力培育政府及其工作人员的法治素养,促使其运用法治思维和法治方式规范开展政务服务,使法治成为政府系统内部的文化氛围和自觉行动。习近平总书记关于法治政府建设的重要论述内涵丰富、思想深邃,需要结合法治政府建设实际进行深入研究,用以指导新时代法治政府建设行稳致远,为全面建成社会主义现代化强国提供坚实的政府治理法治化保障。