新时代全面从严治党的机制创新

彭前生，朱庆杰

（集美大学马克思主义学院，福建厦门 361021）

习近平总书记在党的二十大报告中明确指出： “全面从严治党永远在路上，必须持之以恒推进全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程。”［1］如何永葆中国共产党的纯洁性与先进性是中国共产党自身建设的一个永恒主题。新时代中国共产党推进全面从严治党战略既是对马克思主义政党从严治党历史传统的继承，同时又是管党治党路径的新开辟，在政党治理结构中形成其自身的运行逻辑。

一、注重政治标准的党员准入退出机制

随着改革开放的深入以及外部环境的变化，一方面，市场所带来的物欲主义以及西方的价值观，一些共产党员经不起金钱的诱惑而丧失共产党员标准，生活腐化、堕落、脱离群众；另一方面，有些投机分子利用党在夯实与扩大阶级基础与群众基础之机，浑水摸鱼钻进党内队伍，破坏党组织的纯洁性与先进性，损害党的形象。党的十八大以来，面对世情、国情、党情的深刻变化，中国共产党在党的队伍建设上非常强调共产党员的数量与质量的动态发展，强调 “昨天的成功并不代表着今后能够永远成功，过去的辉煌并不意味着未来可以永远辉煌” ，［2］把 “能否坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，能否吃苦在前、享受在后，能否勤奋工作、廉洁奉公，能否为理想而奋不顾身去拼搏、去奋斗、去献出自己的全部精力乃至生命”［2］，作为新时代的合格党员的四项客观标准，把合格党员标准与全面从严治党统一于党的建设的伟大实践，建构共产党员以严格的条件准入、以严肃的政策退出的自我纯洁、充满活力、有进有出的党内净化机制。

（一）严格准入

新时代中国共产党在党员发展的规模与条件上有着新的要求与规定，对入党程序、入党标准严格限定，严把党员 “入口” 关。就党员发展规模来看，2013年2月中共中央印发的《关于加强新形势下发展党员和党员管理工作的意见》和2014年5月中共中央新修订的《中国共产党发展党员工作细则》，对新时代党员发展提出了 “控制总量、优化结构、提高质量、发挥作用” 的总要求，并提出了建立一支 “规模适度、结构合理、素质优良、纪律严明、作用突出” 的党员队伍的发展目标。就党员发展的条件来看，党的十八大以来，中国共产党各级党组织在发展党员的条件上坚持党章规定标准，始终把信念坚定、对党忠诚、为民服务、严守纪律的政治标准放在首位。中共中央根据党员发展的总要求、目标以及条件，科学研究制定每年的党员发展方案，始终坚持质量优先。

（二）严肃退出

党的十八大以来，在塑造党的形象、激活党的活力上，评议与清理不合格党员的严格化党员管理工作进入新常态。2013年1月，中共中央政治局召开会议研究部署党员管理工作，要求各级党组织应强化党员管理，严明党内组织纪律，对不履行党员义务，在思想、行为、作风与工作上明显落后于普通群众的党员要及时处置。接着浙江、广东、重庆、江西等地对不合格党员的处置开始试点，打开不再符合党员条件但又没有违法犯罪党员的 “出口” ，建立了常态化不合格党员退出机制。2014年中共中央组织部、中央党的群众路线教育实践活动领导小组发出《关于做好处置不合格党员工作的通知》，要求各级党组织在党的群众路线教育实践中通过民主评议评出不合格党员，并要求各级党组织对不合格党员限期改正、劝退与除名。

二、上树信仰、下立底线的防御机制

信仰是思想层面，是一种主观和情感的强烈信念、向往，决定人们行为取向的思想高线；底线是制度层面，是指规范与约束人们行为的最基本标准与最起码要求的最低分界线，也可称为人们行为的制度红线。信仰的力量是强大的，坚定的理想信念是中国共产党克敌制胜、排除万难的强大精神支柱， “没有理想信念，理想信念不坚定，精神上就会‘缺钙’，就会得‘软骨病’” 。［3］15底线是共产党人行为的警戒线， “党员干部只要能守住做人、处事、用权、交友的底线，就能守住党和人民交给自己的政治责任，守住自己的政治生命线，守住正确的人生价值观” 。［4］中国共产党自成立以来，在管党治党的实践中一直很重视共产党人思想上崇高信仰的塑造与共产党人行为上规章制度的约束。回顾历史，中国共产党由小到大、由弱到强，新民主主义革命的伟大胜利、社会主义建设以及改革开放的辉煌成就，靠的是共产党人马克思主义理想与信念的内在思想驱动力以及中国共产党保持共产党人纯洁性与先进性的外在制度约束力。

党的十八大以来，中国共产党高度重视共产党人理想与信念的塑造，以及共产党人纪律与规矩的约束，一柔一刚、一内一外，把 “软自律” 与 “硬约束” 相结合。就 “软自律” 而言，把共产党人的理想与信念视为党的生命之魂；就 “硬约束” 而言，纪律、规矩是管党治党的尺子，是共产党人不可触碰的底线，是检验共产党人对党忠诚的重要标准。新时代中国共产党在全面深化改革的实践中面对错综复杂的国际国内形势，以积极的态度研判风险，牢牢抓住管党治党的核心，对共产党人从思想上塑信仰之高线，从行为上划纪律、规矩与法律之底线，防患于未然，牢牢把握着政党治理的主动权。

（一）人民至上的政治信仰

2017年10月，习近平总书记在党的十九届一中全会上指出： “为人民谋幸福，是中国共产党人的初心。我们要时刻不忘这个初心，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。” 新时代中国共产党以坚定的理想信念来固守初心，把人民至上作为改革、发展、稳定的根本价值导向与工作方法，以人民的根本利益为出发点与归宿点，贯彻 “从群众中来，到群众中去” 的群众路线。从 “实现中华民族伟大复兴的中国梦” “人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾” 到 “人类命运共同体” 的重大政治论断，从 “不断保障和改善民生，不断提高人民的幸福感获得感” “抗击新冠疫情坚持人民群众生命安全与身体健康第一” 到 “全面小康路上一个不能少，脱贫致富一个不能落” 的伟大政治实践，充分彰显了中国共产党在理论与实践上人民至上的价值追求与政治信仰。

（二）纪律规矩的政治底线

组织纪律是一个政党组织生存与发展的最基本规范， “没有规矩，不成方圆。党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩”［5］。党的十八大以来，中国共产党在规范党内政治生活的实践中，坚持依规治党与依法治党相结合，以纪律规矩为底线、法律为红线，强调共产党人要讲纪律立规矩，从中央做起，从自身做起，从细节上下功夫，步步为营、稳扎稳打。习近平同志当选中共十八届党的总书记二十天后，在北京立下了 “八项规定” ，紧接着全面制定与修订党章、准则、条例、细则、规定、办法等中央党内法规近80部，推进全面从严治党有规可循、有据可依。在党纪党规的维护上，各级纪检监察机关强化全面从严治党、党要管党与违纪查处，把纪律与规矩摆在共产党人及党组织面前， “治病树” “正歪树” ，开展 “为官不为” 的专项整治活动，板起脸来抓纪律，打板子、摘帽子。特别是在2016年党纪党规的教育与整治中，全党排查出二百二十多万名失联党员，排查出二十四万多名违纪违法却尚未给予相应处理的党员，排查出二十七万多个未按期换届的基层党组织。［7］

三、聚焦权力制约权力、察办分离的巡视监督机制

有效的监督是防止公职人员异化为社会蛀虫、人民公敌的有力手段。巡视作为一项自上而下的监督形式，是深层次发现问题、处理问题的重要手段。民主革命时期，中国共产党在推动对革命的统一领导、上情下达与指导地方党组织革命活动的实践中建立了党内巡视制度。改革开放以来，中国共产党在管党治党的反腐败斗争实践中又重构了党内巡视制度。自上而下的巡视监督与自下而上的群众监督、纪委监察部门的平行监督以及民主党派的党外监督等相比较，有其自身的监督优势。在中国党政融合的体制下，党管干部、领导干部要对党负责，自上而下的巡视监督是对群众监督、纪委监察部门监督以及民主党派监督的一个强有力补充，解决了中国共产党长期以来党政 “一把手” 监督难的问题，是党内自我净化、自我革新的一项重要制度创新。

党的十八大以来，中国共产党巡视监督进入了一个强势、高效与常态化的发展阶段，把 “巡视作为党章赋予的重要职责，作为加强党的建设的重要举措，作为从严治党、维护党纪的重要手段，作为加强党内监督的重要形式” 。［7］1072013年以来，巡视监督频率与力度不断得到强化，省市区巡视组发现问题线索在数量上呈几何倍数增加，2013年全国省市区巡视组发现问题线索总数为973件，其中厅局级干部线索数206件、县处级干部线索数767件；2014年，全国省市区巡视组发现问题线索总数为8 001件，其中厅局级干部线索数1 709件、县处级干部线索数6 292件；2014年厅局级干部问题线索是2013年的8.3倍，2014年发现处级干部问题线索是2013年的8.2倍。中共中央以巡视监督实践为基础，不断总结经验，于2015年8月完成第一次修订《中国共产党巡视条例》，2017年7月完成第二次修订《中国共产党巡视条例》。巡视条例的第二次修订推动了巡视机构由中央往省（市、区）党委再往县级党委设立，实现巡视监督的全覆盖与基层渗透，推动巡视监督的制度化、规范化与程序化。

（一）震慑性的权力监察与制约

自上而下的巡视监督，监督主体与监督对象之间存在着的隶属关系，其权威性与常态化的运行具有强大的震慑效力。就权威性而言，中央领导亲自指导与过问巡视监督工作与巡视条例修订，强调巡视工作的重点以及巡视工作的责任，巡视条例进行两次修订，巡视监督由中央向基层渗透，真正实现了 “以权力监察、督促与制约权力” ，避免了 “弱监” “虚监” ，形成了对党政干部的高压与震慑。就常态化而言，巡视监督按照巡视制度规定实行党委一届任期的全覆盖，构建了巡视监督的长效机制，避免 “刮阵风” “走过场” ，形成了对党政干部持久的自我警醒与廉洁自律。新时代巡视监督始终冲锋在全面从严治党的前沿与反腐败斗争一线，发现了一批批领导干部问题线索，解决了大量突出问题，有效地推动了被巡视地区、单位的改革发展，成为全面从严治党的重要支撑，被誉为 “国之利器” “党之利器” 。［8］

（二）科学化的监督程序设计

党的十八大以来，中央与地方巡视机构不断创新工作机制，产生出许多的具有可操作性的巡视技术和巡视方法，并在实践中取得很大成效。一是监督主体的任务化。巡视组长一次一授权，巡视组作为任务型组织代表党委对所属下级党委进行权威性监督，巡视组长的配置采取随机与回避的原则， “一次一授权” ，职责明确。二是监督客体的聚焦。巡视组 “下沉一级” 、聚焦党政 “一把手” ，在不张扬、不引起社会轰动、不影响地方工作的前提下，不拘泥固定形式，不过分受时间的限制，深入群众、明察暗访，与社会民众进行广泛的交流互动，深入了解 “一把手” 执政情况，从中发现问题线索。三是巡察与办案的分离。巡视组只有履行发现问题线索的职能而没有查办问题线索的权力，巡视机构通过问题线索归属部门与问题线索的性质来分类移送转办，察办分离。

四、抓住 “关键少数” 的压力传导机制

在政治生活中， “关键少数” 是指中央与地方各级党政管理权力核心体系中的少数关键领导干部。 “关键少数” 的一言一行直接影响普通民众的价值观与行为取向。中国共产党历来重视党内 “关键少数” 的干部队伍建设，民主革命时期倡导以一百个至二百个具有系统的、实事求是的马克思主义者来提高党的战斗力，改革开放时期提出中国的稳定关键在于中国共产党要有好的政治局、政治局常委。

党的十八大以来，全面从严治党中更为突出了 “关键少数” 的政治风险、政治责任与政治担当。2013年7月习近平总书记在河北调研指导党的群众路线教育实践活动时指出： “在党内，谁有资格犯大错误？我看还是高级干部。高级干部一旦犯错误，造成的危害大，对党的形象和威信损害大。” 各级党政 “关键少数” 掌握人、财、物的巨大权力，一旦其思想蜕变、行为失范就会给党和国家造成不可估量的损失。一个拥有九千多万党员的超大型政党，要把管党治党的各项政策与法规贯彻执行下去，就必须要抓住 “关键少数” ，自上而下层层传导压力，推动中央权威向基层的渗透。新时代中国共产党重视 “关键少数” 的政治影响力、道德表率力以及作风辐射力的头雁效应。一方面要求 “党政主要负责同志不仅要亲自抓、带头干，还要勇于挑最重的担子，重大方案要狠抓落实”［9］。另一方面依据权责对等原则，对 “关键少数” 施加责任压力，倒逼政策、法规的执行。

（一）考核与审计

党的十八大以来，中国共产党以制度化形式抓住 “关键少数” ，层层传导，建构民主、科学的权力运行评价体系。一方面实现对领导干部考核的民主、多元与程序化。考核评价主体由过去的 “党政内部自我评价” 转变为 “党政主导与民众参与的多元评价” ，广泛吸纳知识分子、市民、工商业者、公职人员等各层次社会群体从他们自身的社会层面去评价党政干部；考核评价方法实现把党政机关的内部评价与社会民众的外部评价两种不同指标评价体系分别进行评价考核、计分，并且把社会评价交由社会第三方专业机构按明确的操作规则来进行评价；考核评价程序先由群众监督性 “评议” “评价” 再到考核主体（上级党委） “考核” 的逐层递进。另一方面实现领导干部离任审计向任期审计的转变。2019年7月，中共中央颁布与执行《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，在领导干部的经济审计的模式上，实现由过去侧重领导干部的离任审计转变为侧重领导干部的任期审计；在领导干部的经济审计的具体内容上，为彰显经济审计的权威性，从 “审钱” 的评估转变为 “做事” 的评估。

（二）问责与追责

党的十八大以来，中国共产党以主体责任和责任追究为 “牛鼻子” ，抓住 “关键少数” ，层层传导压力， “落实全面从严治党政治责任，用好问责利器” 。［1］一方面落实全面从严治党责任制。在各级党委落实全面从严治党的主体责任与各级纪委承担落实全面从严治党的监督责任，从体制上确定各级党委是从严治党的主体，承担政治责任与领导责任，党委书记是主体责任第一责任人，各级纪委是监督执纪的专职机关，纪委书记是监督责任第一负责人。另一方面实现失责必问、问责必严常态化。2016年7月《中国共产党问责条例》的颁布与中共中央实施体现管党治党细化落实责任、层层传导压力的鲜明态度，以制度的形式规定在党的事业中不履行或者不正确履行职责的 “关键少数” 要执行问责、追责，自《条例》颁布实施以来，各级党组织相继出台配套实施办法与细则，严格落实主体责任，把 “权力清单” 直接转化为 “责任清单” 。

五、 “零容忍” 的反腐严惩机制

共产党人的腐化变质表现为违反党纪党规、违反国家法律，是党性不纯的集中体现。对党员干部违法违纪行为予以严厉惩治，对不合格的共产党员予以清理，是中国共产党自我净化的重要方式，通过对党员干部违法违纪行为的严厉惩罚，杀一儆百，从而推进党的先进性建设。

对党员干部违法违纪行为的 “零容忍” 是新时代中国共产党全面从严治党的突出特征。 “零容忍” 就是指中国共产党对党员干部违反党纪、以权谋私的腐败行为要采取不能忍受的态度，不管违法违纪发生的具体情况与背景如何、不管违法违纪的党员干部地位多高，都要严查和惩治。 “要坚持有腐必反、有贪必肃，坚持无禁区、全覆盖、零容忍。”［10］党的十八大以来，中国共产党对违法违纪的变质党员干部惩治不管在制度创新还是制度运行上形成了史无前例的高压势态， “零容忍” 的态度体现了中国共产党全面从严治党的立场、意志和决心。

（一）留置替代 “双规”

党的十八大以来， “零容忍” 的严惩表现在对违法违纪行为查处广度与强度上的体制创新，即重构监察体制，从中央到地方建立由纪委、检察院等相关人员组成的监察委员会，同时修订《国家监察法》。这一体制的创新，赋予监察委员会对所有拥有公共权力的公职人员行使全覆盖的监察，赋予监察委员会对违法违纪行为的调查权、处置权与留置权，作为专职反腐机构的监察委员会可以依法调查、处置各类党员违法违纪行为。特别是《国家监察法》赋予监察委员会留置权的规定，是对过去纪委纪律检查部门没有法律依据采取 “双规” 强制性手段调查违法违纪公职人员的一个制度性创新，由此留置措施的使用进入常态化、规范化和法治化的轨道。留置作为 “双规” 的替代性措施，不仅适用于党员干部的违法犯罪行为，也针对严重违纪行为，从而集中和强化了党员违法违纪案件调查处置权。［11］

（二）有腐必反，有贪必肃

腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤，反腐败是最彻底的自我革命，［1］拒腐防变是全面从严治党的核心议题。党的十八大以来，中国共产党全面从严治党，坚决反腐，一方面营造声势，保持坚定与强硬反腐政治态势。党中央对反腐工作的关注与反腐舆论的宣传与造势，在全国营造的一股反腐政治氛围，直接给地方党委与政府形成强制性制度压力，从而推动了中央以及地方反腐工作运行的高效化。另一方面坚持无禁区、全覆盖、 “老虎苍蝇一起打” 。重点审查问题线索反映集中、群众反映强烈、现处在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部；坚决整治人民群众身边的不正之风和腐败问题，推动正风反腐向基层延伸，着力解决群众身边的腐败问题。自2013年1月至2017年6月底，共立案审查280多名中管干部、8 600多名厅局级干部、6.6万名县处级干部，共处分134.3万名乡科级及以下党员干部。