内涵式发展导向下加强高校国有资产管理的思考

狄 玮 王艳青 范朝阳

(北京林业大学国有资产管理处，北京 100083)

“内涵式发展”是当前我国高等教育发展的核心理念。党的十九大报告在“优先发展教育事业、建设教育强国”主题中明确提出要“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”，这是继党的十八大报告提出“推动高等教育内涵式发展”之后，站在新的历史方位对高等教育“内涵式发展”做出的更加具体迫切的要求和赋予的更加重大的责任。由此可见，推动和实现高等教育内涵式发展已上升成为国家层面的高等教育改革指导理念和发展道路。“内涵式发展”本身具有非常丰富的内涵，是一种区别于外延式发展的反映或符合事物内在本质要求的发展理念和方式。基于对“内涵式发展”理念的理解，高等教育内涵式发展实质上是一种以遵循高等教育本质属性和内在发展规律为驱动、以内部挖潜和变革为动力、以提升发展质量和效率为目的的发展模式，在形态上表现为数量、质量、规模、结构和效益的协调统一[1]。高校国有资产管理作为高等教育发展的重要内容，势必要遵循高等教育内涵式发展要求，破除体制机制障碍和改变粗放管理模式，通过实施管理改革和内部挖潜增效等充分激发资产管理内部活力，推进国有资产管理的纵深发展，为提高办学效益和人才培养质量提供强有力的保障。

一、内涵式发展背景下加强高校国有资产管理的必要性

优化高等教育资源配置、提高资源使用效益是实现高等教育内涵式发展面临的重要课题。高等教育资源包括人力、财力和物质资源等[2]。高校国有资产是指保障学校正常运转以及履行各项职能和提供公共服务所需的物质资源基础。管好和用好高校国有资产，促进资产合理配置、使用充分、效益提升并创造价值，是高校实现内涵式发展不可或缺的途径，更是高校“双一流”建设的需要。所以以内涵式发展为导向成为加强高校国有资产管理的必然选择。随着高校内部治理改革的深化，高校国有资产管理只有通过优化内部治理结构、调整教育资源配置等，才能实现资产利用效率最大化，使有限的投入发挥更优的效益，从而为推进高校内涵式发展保驾护航[3]。

二、高校国有资产管理的现状及存在的问题

随着高校国有资产管理改革各项工作的深入推进，通过国有资产信息系统建设、2016年国有资产大清查、2017年“放管服”改革和2019年资产财务系统对接等工作的全面开展，大部分高校的国有资产管理基本做到了账账相对和账实相符，并建立了相关的管理制度体系，为加强国有资产管理和监督奠定了扎实的基础。然而，随着相关政策法规的不断完善以及高等教育事业由高速发展转为高质量发展，对高校国有资产管理的要求越来越高，高校国有资产管理也暴露出一些问题。

(一)存量资产“家底不清”

长期以来，各高校在快速发展中积累了规模较为庞大的国有存量资产。但是，受历史遗留问题的影响，加之资产清查盘点工作的不全面、不彻底，高校国有资产账账相对和账实相符的基础管理仍较混乱，存在固定资产账物不符、房屋或土地的权属不清晰、在建工程长期不转固定资产以及无形资产未纳入账内核算等突出问题。

(二)资产运行效率不高

高校国有资产运行效率不高主要体现在3个方面：一是国有资产配置缺乏统筹规划和相应标准。在现行财政经费投入模式下，高校往往根据各职能部门的规划或项目规划进行资产配置，这容易造成资产的重复配置以及配置标准的不一致。二是国有存量资产未能真正“盘活”。一些部门或相关人员为了避免因存量资产共享或调剂而产生的责任分担和手续办理等麻烦，将本可以共享调剂的资产束之高阁，从而造成国有资产的“无形流失”和浪费。三是部分国有资产的处置较为随意。例如，在处置国有资产时，因论证不充分，造成资产残值未能得到完全的挖掘。

(三)存在资产管理“信息孤岛”

由于高校国有资产的形态多元化且管理需求迥异，所以资产归口管理部门相对分散，相关的数据信息自成体系。同时，由于不同形态国有资产的数据传递大多经人工衔接，所以层层反馈容易造成信息“失真”以及数据的可用性不高。这难以支持对高校国有资产的运行效率和效益进行分析的需要。

高校国有资产管理存在的上述问题是由以下一些共性原因导致的。其中，高校外部原因主要包括：一是政府与高校在国有资产管理“控制”与“放权”关系的博弈中，距离“合作与自治”的理想状态仍有差距。政府作为公共教育服务的提供者，所构建的监管和服务机制仍不完善。二是上级主管部门制定的规章制度对解决高校国有资产管理存在的部分问题的指导性和可操作性不强。高校内部原因主要包括：一是在思想根源上，固有的“重预算，轻资产”的管理理念导致从领导层到资产的直接管理者和使用者对国有资产管理的重视程度不够、责任意识淡薄、绩效观念缺失。二是管理的责任主体缺位，“统一领导”的责任主体不明晰导致分散的“归口管理”责任不清，以及在实际工作中形成的“谁占有、谁使用”的部门割据模式等，都使高校的国有资产管理存在职能交叉或缺位[4-5]。三是管理制度不健全，缺乏相应的奖惩机制，再加上具体管理岗位的职责不明确等，都导致难以形成畅通有效的管理流程。四是管理人员和队伍有薄弱之处，“归口管理”方面的资产管理人员专业性不高、能力不足，“分级负责”方面的资产管理队伍的建设力度不够。

三、内涵式发展导向下高校国有资产管理的发展路向

(一)找准职能定位，由“以管为主”到“治理服务”

高等教育内涵式发展的实质在于回归高等教育本身，强调学术与教育规律得到充分的尊重和运用。这就需要以推进高校治理改革为保障，解决好两权分离情况下委托人和受托人的监督与激励问题，协调好高校与政府之间以及高校内部组织间的关系[6]。2017年教育部等五部门出台的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》正是政府通过“简政放权和优化服务”推动自身职能转变以激发学校教学科研活力的生动体现。通过上述相关政策的落实，高校国有资产的管理效率虽已有所提高，但仍需着力于在政府与高校之间形成深度、良性的互动关系，以实现国有资产的“治理服务”。

学校和院系2个主体作用的发挥是高校内部治理和高质量发展的保障。高校的资产归口管理部门作为中层职能部门，代表学校归口管理国有资产，具体负责与院系协调对接资产管理工作。但是，目前高校资产管理部门在处理与院系的关系中更多发挥的是“管”的作用，而服务于学校决策和院系师生发展的保障能力却显不足[7]。因此，为了顺应高校内涵式发展要求，在国有资产管理中的高校内部组织间的关系协调方面，资产管理部门应回归服务与协调的职能本位，推动资产管理由以审批为主向以监督和服务为主转变，逐步将主要精力投入到事中事后的监管以及提供优质公共服务上。

(二)转变管理理念，由“增加投入”到“有效经营”

伴随着国家对高等教育的教学和科研经费投入的持续增加以及高校办学规模的逐渐扩大，高校的办学条件不断优化，国有资产的数量和价值量也急剧扩增。但与此同时，规模与质量、结构与效益之间的矛盾在高等教育领域也日益凸显，仅仅从增加投入、扩大规模来谋求国有资产的发展已无法适应高校高质量发展的需求。高等教育内涵式发展的实质是以其内部诸要素有效开发为基础提升教育发展的质量和效益。因此，高校在国有资产管理中应摒弃盲目“贪大”的思想，学习和引进企业的“经营”理念，主动思考“什么是最佳办学规模”“什么是办学效益的盈亏点”[8]，更多地从衡量投入与产出比例是否合理出发，协调国有资产的结构类型以及发展规模与产出质量之间的关系；按照管好总量、优化增量、盘活存量、提高质量的原则，尽可能降低办学成本，争取在业内竞争中获得成本优势和资金优势。

(三)改变管理路径，由“粗放管理”到“精细化管理”

在高校国有资产规模数量明显增加的“繁华”背后，不同程度地存在着因资产配置不科学而导致的资产闲置与紧缺、富余与稀缺并存的现象。这使高校国有资产管理从整体上看存在低效粗放的情况。究其根源是因为在实际管理工作中预算管理与资产管理严重脱节。一方面，因缺乏对高校存量国有资产的数据分析，所以财政资金的准确分配难以获得数据支撑，也难以做到预算对资产配置的前瞻性管理；另一方面，由于高校国有资产具有公共属性以及财政预算拨款具有无偿性，所以资产管理的内在动力不足；再加上管理效果未与管理者利益挂钩，所以外部制约乏力[9]。因此，高校的国有资产管理可以引入资产管理绩效评价体系，为实现资产管理与财务管理有效结合建立桥梁和纽带。建立以提高资产效能为核心目标、以健全绩效评价体系为支撑、以完善评价机制和流程为保障的国有资产管理绩效评价体系，可以以外部约束激发内在动力，并逐渐形成实施资产精细化管理的内在需求，从而最终推动高校国有资产管理取得突破性进展。

(四)突破管理形态，由“相对封闭”到“开放透明”

内涵式发展虽然是以内部因素作为动能以激发高校科学发展的活力，但并不意味着要将高等教育与社会隔离。相对于传统的教育活动，现代高等教育与社会的关系更加直接、紧密，承载着经济社会发展和社会公众的诸多期望。因此，高校应突破相对封闭的办学格局，及时公布资产信息及其使用效益情况，接受社会公众的监督，满足公众对财政拨款投入产出效率的关切，逐步由单位利益最优向社会福利最大化拓展；同时，适当引入独立的第三方参与管理，在提高资产管理专业化水平的同时，加强国有资产使用效益的监督、评估、审计，确保资产管理的公平、公正、公开。此外，在履行公共受托责任的同时，面对日益激烈的市场竞争，高校应不断提升核心竞争力和社会影响力，在市场竞争中争取更多的办学资源，以多元化方式满足高校生存发展对教育资源的巨大需求[10]。

(五)优化管理配置，由“条块分割”到“统筹共享”

目前高校国有资产管理采取的按照资产形态进行归口管理的模式虽然在实践中发挥了重要作用，但也存在管理职能分散、管理信息闭塞、多头管理以及相互推诿扯皮等副作用。由于高校国有资产在基层院系的配置常取决于院系的主动性和领导的影响力，同时各部门的单位本位主义较严重，所以形成了各自为政或条块分割的资产管理局面，限制了资产的整合利用。这不利于充分发挥各类资产的效能。而内涵式发展在资源管理配置上的体现，更多的是追求“物尽其用”的充分性。因此，首先，高校应在统筹的基础上重塑资产管理组织体系，打破部门壁垒，促进职能结构趋于扁平化，建立职能横向沟通与协调的机制，提升资产管理部门的工作效率。其次，高校上级主管部门应带头创造条件推动资产跨主管部门共享共用和调剂，破除教育、科技、文化、医疗卫生与社会之间的阻隔；同时，要求高校自身切实担负起在内部实现资产共享共用的责任，建立资产共享共用和调剂的机制，通过信息公开和经济杠杆理论促进资产向着保障办学效益最大化的方向合理流动[11]。

四、内涵式发展导向下加强高校国有资产管理的建议

针对当前高校国有资产管理存在的普遍性问题，遵循高校国有资产管理的发展路向，以内涵式发展为导向，在“补短板”和“内革新”双方向同时发力，从意识先导、基础保障、绩效路径和信息手段等方面提出加强高校国有资产管理的几点建议。

(一)以强化资产管理服务意识为先导

提高思想认识，认清加强国有资产管理对推进高校内涵式发展的重要意义，是实现高校国有资产高质量发展的重要前提。因此，高校的国有资产使用和监管应着重强化“四个意识”，即产权意识、服务意识、成本意识和效率意识。首先，应进一步增强高校的国有资产产权“公有”意识，明确界定高校作为国有资产代理人依法享有的占用或使用资产的权利和担负的责任范围，并加强风险教育和管理。其次，突出高校资产管理部门的服务职能，以服务院系和师生为导向加强服务意识的培养；建立与基层院系的联系制度，真正做到“沉下去、多倾听”，以服务的专业性和师生的满意度作为评价资产管理岗位工作的重要依据。最后，促进资产管理者和使用者陈旧思维的更新与变革，提倡厉行节约，牢固树立“过紧日子”的思想；同时，更加关注经费投入与产出的比例以及资产使用效益，营造重视资产配置效率和使用效益的氛围。

(二)以夯实资产管理运行基础为保障

1.健全规章制度体系

制度是对内部管理组织关系的规制，最终目的是保障资产管理活动效率的提高。高校国有资产管理规章制度体系包括规范统一的国有资产管理办法以及与之相配套的具体的规章制度，旨在由点及面地指导资产管理各项工作的开展。因此，以内涵式发展为导向制定高校国有资产管理办法，首先应在明确学校共同目标和利益的基础上，切实加强“统一领导”的统筹治理和监督协调作用；其次应进一步明晰权责边界，合理定位各管理部门的职能，强化“归口管理”的相互制约和促进作用；最后应理顺管理流程，下移管理重心，彰显基层院系在资产配置中的主体地位，从而最终促进资产管理由行政范式向契约范式转变。

此外，健全高校国有资产管理系统化规章制度的重点应放在2个方面：一是制定强化资产配置环节的管理办法，明确资产配置标准；二是强化在建工程、对外投资和无形资产等资产类型的管理制度建设。

2.提高资产数据质量

大数据时代强调用数据“说话”，以高质量的数据分析服务科学决策。所以高校国有资产数据的真实性、准确性、完整性是资产管理科学决策部署以及促进国有资产良性可持续发展的根基。而提高资产数据质量的实质就是要做到账账、账表、账卡和账实相符。2017年行政事业单位资产年度报告制度的建立是提高国有资产信息质量和应用水平、夯实管理数据基础的重要手段。因此，高校应以资产年度报告制度的要求为指导，在做好财务管理和会计核算的基础上，切实落实好各类资产的盘点任务，着力解决账实不符等突出问题，据实调整资产账目，完善资产卡片数据，摸清学校资产底数；同时，在日常管理中，应加强资产卡片登记管理，维护好资产基础数据信息，建立资产管理与财务管理实时对账机制，确保数据动态匹配。

3.强化管理队伍建设

建立高素质资产管理队伍是充分发挥资产效能、推进高校内涵式发展的重要组织保障。因此，高校应对资产管理队伍建设予以高度重视，在各职能部门和院系配备相对稳定的责任心强的单位资产管理员，并明确资产管理岗位的工作要求；定期对资产管理队伍开展培训，聘请业内专家进行专业化指导，特别是要加强政策宣讲和技术培训；除了制定奖惩分明的资产管理员工作考核制度之外，对基层单位资产管理工作也应开展全面的绩效考评，建立与考评结果挂钩的单位奖惩机制[12]；适时引进具有物联网、大数据分析等相关经验的专业技术人才，培养兼具管理理念、专业知识和技术才能的复合型资产管理人才，打造一支政策理论扎实、服务意识强、专业水平高且技术精湛的结构合理的资产管理队伍，形成“人人管资产”的良好管理氛围。

(三)以建立资产绩效评价机制为路径

开展资产绩效评价是实现预算管理与资产管理相结合、及时发现并聚焦管理问题、促进高校形成自我约束和动态调整优化机制的重要路径。因此，高校应以合理设计绩效指标为突破口建立国有资产管理绩效评价机制。首先，应确保设计的绩效指标与高校推进内涵式发展的目标相一致，在强调体现国有资产管理共性的同时，突出高校占有、使用国有资产提供公共服务或公共产品的效率和质量的评价，重点关注资产对高等教育内涵式发展中人才培养、科学研究和社会服务等产生的效益和保障效果。其次，采用“层次分析法”设立三级绩效指标体系。其中，一级指标的设计应充分体现高校国有资产的绩效目标，通常包括管理机制、管理效率、管理效益和管理效果等4类核心内容；二级指标是构成一级指标的分项支撑；三级指标的设计是根据各单位和所管理资产的差异性进行的具体化和细化[13]。

此外，高校国有资产管理绩效评价实际上是国家财政支出绩效评价的有效延伸和补充，单就评价结果本身而言是没有实际意义的，所以必须与预算安排、财务管理、信息公开、监督问责以及政府治理改革等有机结合，才能真正发挥其引导和调整作用。即以评促改，分步骤、分层次、分类别逐步推进高校国有资产管理整合资源、优化结构、协调关系、激发活力，从而形成适应内涵式发展的国有资产良性运行机制。

(四)以构建信息互通共享渠道为手段

信息化建设是构建信息互通共享渠道的抓手，也是实现国有资产管理高效运行的手段。可以说，信息化建设的滞后和功能缺失必然会制约国有资产管理的整体发展。经过数年的建设，我国高校的资产管理信息化正由“网络版”阶段向“集成平台”阶段迈进。资产管理信息化“集成平台”建设，是指在资产全生命周期理论指导下，由上级主管部门、教师用户、管理者和供应商等角色共同参与，利用集成度和智慧化程度高的互联网平台，整合资产采购、管理、服务和监管等多项职能[14]。其核心内容是采取设立中间数据库等方式，对接采购、财务、人事、资产管理和监管等多个核心业务系统，实现上下连通、多方联动、数据互通共用。因此，为了确保资产管理集成平台的应用价值和持续迭代能力，使之更好地服务于高校高质量发展的目标，高校在资产管理信息化“集成平台”建设中，应遵循国家相关数据标准、畅通业务办理流程、强化部门协同效率、提高便捷服务水平，以信息流贯穿各类资产管理的业务流、实物流和资金流，推动资产管理由多头分散转向集中整合、由行政管理转向服务协同、由数据报表转向支持决策。

面对资产配置不合理、部分资产紧缺等问题，从全局最优出发促进资产共享共用和调剂显得尤为重要。因此，高校要根据自身发展需要，结合实际，以“专管共用、有偿使用；优先校内，服务社会”为总原则，创建和完善大型仪器设备或公用房共享共用平台，并实行校、院、实验室三级管理，兼顾学科建设、教学、科学研究和社会服务，从而解决资源盲目占用、效率不均、调控失效、管理碎片等问题；从大型精密仪器设备入手，充分论证大型仪器设备的性能和通用性，同时加强高校之间、高校与企业和科研院所之间以及高校内部各学科之间的横向联动，创设仪器设备专业化协会，从而实现大型仪器设备资源的有效集成整合和利用[15-16]。

总之，实现高等教育内涵式发展是新形势下党中央对高等教育发展方向和实践路径做出的顶层设计规划，在实现“中国梦”的进程中发挥着重要作用。在推进高校内涵式发展的过程中，国有资产作为教育资源中的基础物质资源，不仅面临着内涵式发展导向下转变发展路向的需求，而且长期以来面临着管理基础薄弱等问题，所以其发展迫在眉睫也任重道远。因此，高校需通过提升管理意识、夯实资产运行基础、开展资产管理绩效评价和信息互通共享，建立国有资产科学动态管理机制，不断优化资产配置、提高资产使用效益，为高校内涵式发展的稳步推进提供保障。