乡村振兴战略背景下农村人力资本开发困境和对策——基于苏北农村的调研

林 栋

(常州大学，江苏常州 213164)

随着脱贫攻坚任务的完成，全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，成为全党工作的重中之重。人才振兴是乡村振兴战略中的重要环节之一，也是推动农村现代化的关键因素[1]。2018 年中央一号文件指出：“实施乡村振兴战略，必须破解人才瓶颈制约。要把人力资本开发放在首要位置，畅通智力、技术、管理下乡通道，造就更多乡土人才，聚天下人才而用之[2]。”面对新形势和新任务，农村的人力资本开发仍然面临诸多困难和挑战。笔者通过对盐城市滨海县、盐城市响水县、淮安市涟水县、连云港市赣榆县等经济相对薄弱地区的调研，探索了苏北农村人力资本开发的困境及原因，并提出相应的对策，以期为乡村振兴政策制定及相关部门决策提供有益参考。

1 农村人力资本开发的困境及成因分析

1.1 现实困境：农村人才的缺口较大由于城乡二元体制的存在和城市优先发展战略，造成了资金、土地、人才等生产要素的快速非农化[3]，农村的青壮年大多选择去经济发展较好的城市工作，造成当地的高素质人群逐步流失。一是部分村的“空心”现象依然严重，尤其是远离县城的村(居)。调研中发现很多村常住人口不到户籍人口的30%，且以老人、妇女、儿童为主。特别值得注意的，常住人口中患有高血压、静脉曲张、糖尿病等慢性疾病的比例普遍超过25%，患有癌症等重大疾病的比例约3%，残疾人口占比在4%～5%，这直接导致农村地区劳动力的损失较大。并且由于需要照顾家人，被家务和看护束缚的家庭成员(大多为女性)没有时间和精力接受再教育或者直接开展劳动。二是乡土人才数量不足，结构不合理，对地区农业发展带动能力不强。四县乡土人才年龄层较大比例分布在40～55岁，所占比例为72%，35岁以下的青年乡土人才虽然占比达到13%，但主要是经营管理方面的，在专业生产、特殊技能等领域出现了后继乏人、人才断层的现象。加上乡土人才中大专及以下学历所占比例超过85%，文化水平普遍较低，本科及以上文化程度人才资源相对缺乏，创新能力、综合素质不高。三是对外来人才吸引力不足。与城市相比，农村的生活环境不佳、发展机会不足、文化吸引力匮乏，再加上对农民职业的偏见，导致农村对人才的引力不足[4]。近些年苏北地区加大人才引进力度，吸纳了不少较高层次人才前来就业创业，但绝大部分是通过公务员选拔考试进入政府机关工作，鲜有外地人来苏北地区从事农业生产经营。四是懂农业的复合型人才较少。滨海县现代农业产业园区2012年升级为省级农产品加工集中区，是周边地区的农业发展龙头，但园区内除了挂职干部、专家外只有少数几名具有农学背景的技术人员，真正的高层次、复合型、农业技术综合开发型人才凤毛麟角。由于现有的土地制度、金融制度等也是在城乡二元分割的体制上开展的，逐步造成城乡土地发展权、流转权和物权的不平等，以及城乡土地抵押权、金融服务等方面的不平等[5]，这也导致农村缺乏对优秀人才的吸引力。例如土地作为农村最宝贵的资源，农民仅具有使用权和房屋资格权，不得进行买卖或抵押，难以在市场的资本化运作中形成吸引力，限制了农村吸引优质人才的可能性。

1.2 内生困境：农村人力资本开发缺乏内生动力农民毋庸置疑是乡村振兴的主力军，然而在调研过程中发现，农民对人才培养普遍表示不感兴趣，参与度不高，积极性难以激发，究其原因主要包括4点：一是职业的异质性增强。随着城市经济的发展，吸引了大批农村的青壮年劳动力，目前农户结构已然分化为兼业农户、退出型农户和纯农业户3类[6]。前2类的农户相当一部分收入由外出务工组成，纯农业收入的占比日益降低，加上经常在城市工作，与本村的认同感、社会黏性也逐渐降低，缺乏参与农村事务的积极性。就留守在农村的纯农业户而言，大部分都是年龄较大且文化水平不高的农民，对个人能力提升缺少正确认知和直观感受，因此调动全部农户的积极性较难。二是农村的原子化蔓延。随着社会转型带来的人口外流与价值观冲击，农村从过去的由血缘纽带和地缘人情维系的熟人社会逐步转变为个人利益为先的“半熟人社会”。同村的农民虽然彼此之间认识，但缺少统一的价值观和相互合作的理念，在推进人力资本开发过程中，难以形成统一思想和意见，如果村集体经济资源欠缺或村委权威弱化，则更加难以实现组织化动员或调动大家积极性。三是贫困心理的非理性选择。美国经济学家阿比吉特·班纳吉等[7]研究发现，过度的贫困会诱发特定的心理结果，往往会导致贫困者缺乏改变自身境况的动力，进而倾向于只依靠外部力量来维持生活。同时，因为贫困心理的影响，在不确定的条件下，个人对预期损失赋予更大的心理价值，因此为了规避风险和损失，人们往往倾向于安于现状不愿改变[8]。例如，响水县某政府部门向全县农民提供3～6个月的多种免费技能培训课程，农户考虑到培训后再就业的困难或培训中无法打工获取收入，因此尽管培训免费，但出于对风险的极端敏感和厌恶，农民仍然选择维持现状，直接导致政府提供的培训名额被浪费。四是外来人才缺乏长期坚守的内在动力。外来人才虽然有技术、资金及设备等方面优势，但缺乏与农村地区稳定的合作共赢的利益分配与共享机制，地方干部对外部人才融入当地发展建设方面缺乏引导，导致外来人才缺乏长期的坚守动力，无法形成内外互动、相辅相成的发展共同体。

1.3 认知困境：农村人力资本开发存在认知偏差尽管农村人力资本开发已经成为助推乡村振兴的共识，但培训的实施者和参与者对农村人力资本开发的认知仍然存在不足或错误定位，究其原因主要包括两点：一是实施者对农村人才培养认知的偏差。实施者包括本地行政管理人员或外来的挂职干部，都具备丰富的行政管理经验，在人才培养过程中，也大多通过行政手段来推动或进行。事实上人本能地朝着能使其发展的领域和区域聚集，而农村缺乏培养人才的土壤和吸引人才的要素，因此人力资本开发往往倾向于依赖上级政府以及社会的资源与扶持力量，更多是一种政治权力的分派逻辑和社会建设逻辑[9]。这种通过行政手段单方面、一厢情愿式的方式缺乏人才培训敏感性和针对性，对农村人力资本开发的概念不够明确、范围较为狭窄，容易忽略当地潜在的人力资本，人才培养的效果远未达到预期。例如部分培训只针对种养殖大户，未将厨师、手工艺人、建筑工人、小商贩、基层管理者等诸多农村广大人员视为培训对象。二是参与者自身对培养认知的缺失。参与者包括广大的普通农民，美国行为经济学家塞德希尔·穆来纳森等[10]提出穷困导致的金钱的稀缺会降低其认知的带宽，也就意味着收入不高的农民的注意力和认知资源大量集中于日常生活中，没有额外精力来思考和处理大量的信息，不会进行深入思考分析，认知能力也会受到限制，对自身的能力提升和培养压根就不会考虑，就算有想法也不知道提升什么内容或方向，只会随波逐流。同时，在政府一贯主导的模式下，农民习惯被动接受政府提供的资助或培训，逐渐形成单向的“自上而下”接受型培训，也弱化了农村自身的社会力量。这就造成了农民在培训中都是被动的、非主动参与的，更不会提出有益想法，很多宝贵资源也难以被开发和利用。

1.4 衔接困境：农村人力资本开发与实际需求之间的错位由于农村的“空心化”造成社会组织化程度低下，容易形成上级政府与农村间脱节的现象，形成了政策与执行之间衔接载体缺失问题，进而导致农村地区在承接国家相关政策的过程中显得极为吃力[11]。在调研中发现，尽管当地政府提供了大量的培训机会，但和培训预期有很大差距，部分村镇为了迎合培训或完成培训指标，甚至出钱聘用农民去凑人数，这种培训的内容和形式与农村人力资本开发无法精准对接的局面已经成为普遍现象。究其原因主要包括3点：一是人力资本开发中的“光环效应”导致的错位。光环效应是指某个人或某件事物的良好印象而产生对其整体的好感，从而不去理会这种感觉带来的以点概面、以偏概全的偏误，是为了躲避认知的复杂性而产生的心理[12]。各村镇之间初始禀赋差异很大，人才缺失的原因也各有不同，但培训工作大多是从上而下的行政手段推动，忽略了农村人才培训的问题导向性，成效评估体系仅盯住脱贫摘帽完成上级任务，所制定的粗线条的数量化指标统一管理模式造成了农村人力资本开发中的“光环效应”，在该作为处缺乏作为、不该作为处过度作为，没有针对各个村镇自身短板和弱项科学开展工作，根本无法满足农村人才实际培养需求，最终形成农村人才培养中的“帮扶错位”。调研中发现大部分培训采用单纯的课堂授课形式，尽管培训PPT内容详实精美，但文化水平相对偏低的农民无法理解内容导致培训效果甚微；培训课程没有和农民田间实际需求有机结合，如涟水县有关部门针对全县农民开设了果林防虫课程，但该县只有个别乡镇有较多农民种植果树，培训资源被白白浪费；培训时间和地点安排不够合理，部分培训时间在农忙时节或培训地点在远离农村的县城，农民参加培训的成本太高，显然不愿意参加这类培训。二是外部嵌入人才培养机制的错位。针对农民的职业教育专业设置过于贪大求全，缺乏根据当地经济发展特征对人力资本开发的精准定位。加上农村地区资源集聚力相对较弱，自身培养人才流失严重，不能形成长期稳定的人才骨干队伍梯队建设机制。例如，滨海县唯一的中等职业技术学院专业有38个之多，但缺少针对本地区特色的技能培训，且学生毕业后只有不到30%留在当地发展，去苏南等发达地区深造或就业的比例高达70%以上。因此，存在优质人才毕业即流失的问题，陷入“人才培养—人才流失—人才短缺”的恶性循环。三是人力资本开发成效评估的时变性与成效的“边际钝化”导致的错位。从以往经验来看，地方政府进行成效评估时，往往是按照扶贫攻坚时定下的评估体系进行评估的，而在进入乡村振兴新阶段，部分状况往往会发生很大改善，同时也会产生一些新问题，部分指标理应进行动态调整，要把短板弱项的改善放到主要位置上来。但调研中发现各级行政单位对以往指标没有任何进行动态调整。一成不变或有严重时滞的评估体系会造成相关措施的“边际钝化”，即在优势处不断政策加码并着重宣扬，但实际这些已不构成限制因素，投入的资金对于改善现状已益处不多，围绕固定指标“光环”让资金或政策使用效率趋于下降[13]。

1.5 管理困境：农村人力资本开发的管理和引进机制亟待完善各级政府对农村人力资本开发的重要地位缺乏准确定位，没有将其置于乡村振兴重要位置，对农村人才队伍的培养工作重视不足，各级部门也缺少系统化的组管理和引进体系，相应的工作人员对农村人力资本开发的紧迫性认识也不足。究其原因主要包括3点：一是基层行政人员工作负担过重且缺乏正向激励机制。以村书记为例，不光要负责村里农户的生老病死、衣食住行，还需要参加各种大小会议，完成各项上级任务考核，事务繁杂琐碎，“上面千条线，下面一根针”，几乎所有事情都需要村书记一一落实，责任压力过于繁重。同时，村委干部一直未纳入公务员或事业单位编制体系中，受到上升天花板的限制，无法享受与工作量相匹配的待遇薪资和发展空间。因此村委干部对农村人力资本开发更多是简单应付上级的指示，不但缺乏时间精力去思考，也缺乏动力去完成。不可忽视的是很多镇级单位负责乡村振兴的部门也仅1～2个正式有编制的员工，一旦出现工作饱和不得不外借其他行政人员，而且没有系统的职级晋升机制和途径，不利于形成稳定专业的干部队伍，短期应付心理普遍。二是行政管理部门服务能力偏弱且人员专业化不足。在调研中发现，多数乡镇未设置专门的农村人才管理或服务机构，缺少专职或兼职的工作人员，也没有和人才工作相关的专项经费。与农业培训相关的工作暂时主要归口在农业服务中心，但中心的服务功能有限，不但在编人数少，而且往往是一人多责，要负责工作范围内的各项琐碎事务，无法专岗专责，造成基层农业科技服务供给不足；加上大部分行政人员没有农科专业等知识背景，其成员大多来自退伍转业人员，除了缺乏专业的农业科学技术知识外，也缺乏利用农业新技术或高科技的能力，这也直接影响了基层单位承担农村人才培养的重任。三是缺乏科学有效的人才培养和引进制度。县级层面缺少长远的农村人才培养规划，培训机制僵化，培训资源分散；也缺乏人才培养的组织体系，很难推动拔尖带头型技能人才和乡土人才技能的转型升级；人才培养的规章制度也有待进一步完善，人才流失预警制约机制不够健全，没有设置专门的农村人力资本发展资金，对自主创业型、传统技能型的乡土人才缺少资金及物质支持，一定程度上限制了乡土人才的自我发展的主观能动性。同时，地方政府引进与发掘农村管理人才方式单一且匹配程度低。通过公务员考试选拔的行政管理人员尽管分数达到要求，但大多没有农村工作经验，工作后难以承担农村人才培养的重担；通过上级部门直接委派的行政管理人员也并不了解农村实际，需要一段时间去了解和调研，也缺乏“下得去、蹲得住、帮得实”的驱动机制，加上委派干部的时间年限有规定，尚未全面开始就要面临结束，难以形成农村人力资本开发的长效化，这也使优秀的行政管理人员无法充分发挥作用。

2 农村人力资本开发的对策

2.1 夯实基础：把提升教育质量和卫生医疗作为起点受历史、自然、地理等方面因素影响，农村地区发展落后，基础设施差，人才流失大，缺乏人力资本开发的“活水”，而教育和卫生是农村人才振兴的坚实的地基，也是形成农村人力资本的起点和保障。就如一个身体虚弱的人，如果给他天天吃大补的食品往往导致消化不良，反而会有相反效果，只有先调理内在，逐渐恢复消化系统功能，才能更好地吸收外界的养分最终恢复健康。在现实中教育和卫生正是农村提升消化能力的良方，尽管见效缓慢，但是成为健康良性发展的起点和主要途径。具体而言有两点：一是加快培养农村教育和医疗人才。在脱贫攻坚阶段相关政策的驱动下，教育和医疗的基础设施及各种配套已渐趋完善，进入乡村振兴阶段后，农村仍然面临缺乏合格的教师和医生的短板。因此在教育层面要落实城乡统一的中小学教职工编制标准，加大乡村骨干教师培养力度，精准培养本土化优秀教师，落实职称晋升和倾斜政策。在卫生层面推进乡村基层医疗卫生机构改革，逐步提升待遇水平，根据实际情况增加人员编制，并适当放宽学历、年龄、地域等招聘条件，聘请部分退休医生到乡村基层医疗卫生机构开办乡村诊所改善乡村卫生服务和治理水平。二是把教育和卫生事业与人力资本培养深入结合。在脱贫攻坚阶段，教育和医疗得到大幅改善，但没有与人力资本培养相结合，例如在教育方面尽管没有辍学现象，但对农村学生心理健康、综合素质、就业能力、职业规划等缺乏指导与关心；在健康方面尽管有大病医疗补助，但对农民的慢性疾病预防、健康知识普及、心理疾病应对等方面依旧关注较少。导致农村学龄儿童逐渐陷入一种不会辍学但也难以成才，农民大病可报但小病不断的怪圈，很大程度上损耗了农村宝贵的人力资源，拖累了农村人才振兴的步伐。因此，提升教育与医疗必须与加深对人力资本这种深层次指标的关注度，对教育和卫生的考核要摒弃简单的数字量化，需要对教育质量和卫生医疗采取连续性长期观察评估，并及时对出现的问题进行修正，只有做到与农村人力资本相结合，才能真正实现乡村人才振兴。

2.2 方法革新：通过政策引导激发农民的内生动力乡村振兴要重点解决农民内生能力不足和组织化问题，农民是乡村振兴的主体和载体，提高农民的内生动力是实现乡村振兴的根本之策[6]。进入乡村振兴的新阶段，科学有效的政策引导直接关系到农村人才培养的效果。具体而言有3点：一是充分认识农村人才培育的复杂性和长期性。乡村振兴任重道远，农村所面临的人才匮乏情况与实施乡村振兴战略的要求相比，还存在不小的差距，因此需要充分认识到农村人力资本开发工作的复杂性和长期性，避免僵化的、走过场式的人才培训，要依据农村不同行业人员的实际需求，研究制定针对不同群体的人才培养方针。二是夯实村集体经济建设。面对农村原子化程度的加深，村集体经济的薄弱是农民内生动力不足的原因之一，由于缺少经济的激励和带头作用，导致村集体的威信不足，村组织能力和凝聚力不强。因此在乡村振兴过程中，加强村集体经济建设或组建新型合作社，不但可以提高农民的积极性和参与性，加强村集体的组织和凝聚力，也为村本土人才提供发挥作用的平台。三是人力资本开发政策实施的科学性。考虑到农民认知特点和心理困境，人力资本开发在具体运作中要尽可能简化流程以减少农户认知资源的消耗，在培训过程中用通俗易懂的语言、简明扼要地表达，以“接地气”的方式开展，帮助农民解决实际问题。针对农民风险厌恶心理，不仅要针对不同职业背景的农民开展特色培训，更要为他们选择有保障、获益高的培训项目，尽量减少农民的学习成本，而且要尽量确保相关培训政策制度的稳定性和延续性，与农户沟通联络的工作人员也要尽量保持稳定，以增强他们的确定性感知，从而敢于采取行动，为他们提供方便进而提升其政策参与度[13]。此外，帮助农民设定长远目标，激发农民的自我学习意识，对农民主动学习等积极行为进行及时奖励，引导农民逐步改进短视和自制力差的问题。

2.3 引育结合：立足于农村人才资源需求的路径调适乡村人才的相关政策是否具有适切性，在于农村的人力资本开发和引入能否与农村实际需求精准对接，不但要注重外部人才的针对性引进，也不能忽略农村内部人才的培养。具体而言有2点：一是建立以农村实际需求为导向的乡土人才或职业农民的培养机制。在培训对象上，坚持多层次、分类别开展培养。在培训内容上，要拓宽乡村人才的内涵，要按照农民从事职业的技能特点，开展分类培训，不能把乡村人才简单定义为种植大户或养殖大户，要根据农民所从事的不同职业，细分成养殖、种植、手工、厨师、建筑、小商贩等不同领域，避免为了完成培训指标而“大水漫灌”，开展有针对性的 “菜单式”式培训。在培训方式上，要以符合农民文化水平的、通俗易懂的方式教授课程，注重理论、实操、示范、体验等多种形式相结合，坚持“自力更生式”“请进来教式”“走出去学式”分类递进培养模式，鼓励“民间互学”，倡导县域交流[14]。在培训载体上，要将传统的线下培训和线上培训相结合，支持新型职业农民通过弹性学制参加中高等农业职业教育，利用远程授课或网络平台直播的形式开展新媒体教学，并加强送教上门的频率，充分运用“田间课堂”“乡村课堂”等载体，切实提高农民专业素质。二是优化外来人才的流入机制，打通外来人才向农村流动的通道。为切实解决乡村人才资源匮乏的现状，需要地方政府创新外来人才使用机制和涵育机制，真正让外来人才“回得来”“干得好”“留得住”。具体而言，地方政府需要在人才引进、人才安居、创新创业、服务保障4个方面进行，应出台相应的外来人才激励政策，通过物质和精神奖励，同时还要探索和外来人才合作共赢的利益分配与共享机制，使外来人才得到自豪感和收获感。人才安居方面，地方政府可以创新农村土地使用政策，在不违反国家现行农村土地管理法律的大原则下，保障外来人才在农村安居乐业。创新创业方面，地方政府应该优化创业环境，在产业扶持、税费金融、贷款保险等方面给外来人才予以支持，从而吸引他们回乡创业。服务保障方面，应结合地方实际，协同当地民政、教育、医疗卫生、财政等部门，制定出台礼遇人才的相关政策，为回乡服务的人才提供相应的健康体检、医疗、交通出行等方面社会公共服务优惠[15]。

2.4 及时纠偏：选择短板的边际突破作为评估重点受科层制和行政发包制的影响，地方政府按照统一标准制定成效评估体系，导致一线单位仅仅针对该评估体系按部就班采取措施，特别是对数量指标考虑得多，而对质量指标考虑较少，忽略了不同农村地区的禀赋差异和农村人才培训的问题导向性，忽略了自身实际短板建设，造成了农村人才培训工作中 “光环效应”，其结果就是对农村发展中人力资本的提升和“造血能力”的培养不足[12]。因此为克服地方政府在农村人才培训的偏差需要从成效评估体系着手，对评估中的质量指标赋予更高权重，使之更利于其人力资本的提升。具体而言有2点：一是动态调整农村地区人才评估体系。在脱贫攻坚已经取得胜利的情况下，农村的基本民生问题基本得到解决，随着乡村振兴工作的推进，要以科学的眼光应对当地农村人力资本的评估，适时动态调整人才成效评估体系，逐渐调整人才成效评估的内容和权重，重视不同地区的差异，给予一定的弹性指标，并利用高科技手段进行动态监督和评估。二是评估指标体系从数量向质量的转变。地方政府往往在达到数字指标要求后没有动力再进行深层次的质量评估，其问题可以归结为当前评估体系缺乏对于边际突破的激励，例如人才培养不光统计引进专业学者和开设讲座的数量，而是要对培训后农民的满意度、实践率、反馈度等进行效果评估统计；教育领域不仅需要统计辍学率、失学率，还要加强对后期进入高中、社会阶段的连续性观察。随着乡村振兴的不断推进，有些以前难以达到的指标和难以克服的困难将不再成为问题。应当重视人力资本开发过程中的质量结果，切实介入乡村人才开发问题的根本所在，实现边际突破，才可能从本质上提升农村人力资本，助力乡村振兴。

2.5 机制重构：建立和完善农村人才资本的管理体系建立制度化、规范化、科学化的农村人力资本开发管理运营体系，是发挥一线党政机关的综合效应，保障人才振兴目标高质量完成，推动乡村振兴良性运作的核心要素。具体而言有3点：一是完善农村基层干部的正向激励和晋升渠道。地方政府需要根据所在地现实情况，出台相关激励机制，对于在基层工作表现优异、群众认可度高的农村基层干部，在提拔晋级、工资福利等方面给予优先考虑及配套，打破职业天花板，农村地区优秀村干部通过选拔可以进入乡镇公务员编制；要采取人力资本开发工作的定岗、定责、定编和定员，实现工作人员数量与素质的合理配置，注意减少重复性无实际意义的工作考核，切实减轻一线工作人员的压力负担。同时要开通基层专业技术职称“绿色通道”，建立科学的基层农业科技推广人才队伍人员准入机制，到基层服务一定年限并且考核合格的专业技术人才，给予一定的优先权。二是构建满足管理需求的人力资本开发机制。人才振兴工作的重要性、持久性和复杂性决定了农村人力资本开发的艰巨性。因此地方政府选拔激励优秀干部向基层流动，在选拔上可以放宽年龄、职务、部门、任期的限制，将在机关事业单位中富有社会治理经验和理想的人员充实基层一线。以长期和短期培训、学历和非学历教育、线上和线下、专题和实训相结合方式，创新完善乡村周期培训制度。同时要注意管理人员的储备工作，例如在“第一书记”或大学生村官选拔阶段，应设置一定时间的实习期，到农村中学习实践，具备一定工作能力后，进入第二阶段，开始正式担任工作。同时，应注重与农业高校的主动沟通，不断吸引优秀应届毕业生驻村开展科技推广工作。三是构建和完善农村人才服务机制。在镇、村2级党政机关设立专门的人才服务机构，配备专职或兼职人才工作干部，并将人才工作经费列入年度计划[14]。设立专项开发基金，建立政府投入与社会投入相结合的多元化乡土人才资源开发投入体系，调动社会力量参与农村人力资本开发的积极性。研发人才服务平台，开通跨城乡、跨区域的实时信息网络，通过信息共享，推进人力资本利用的高效化，通过信息动态跟踪的农村人才培养监督反馈机制，及时发现人才培养盲区、工作难点及流失原因。培育社会中介组织，完善人力资本中介服务的相关产业链，在用人单位与就业者、人才流动与职业转换之间建立劳动力市场的供需平衡。