连云港市近岸海域海洋环境保护思考

□文/朱 峰 颜金 陈美琼 杨 杰

（江苏海洋大学 江苏·连云港）

［提要］为推进连云港市近岸海域生态环境综合治理，确保当地海洋生态环境质量逐步提升，最终实现“美丽海湾”目标，2021年3月，连云港市出台《连云港市近岸海域污染物削减和水质提升三年行动方案》。本文结合三年行动方案与连云港市沿海实际情况，分析政策实践前景，进而提出对策建议。

2021年3月出台的《连云港市近岸海域污染物削减和水质提升三年行动方案》（以下简称“三年行动方案”），旨在加强和改善连云港市海洋环境治理水平，严格控制近岸海域污染排放，切实做到持续改善近岸海域的生态环境。这一政策敲定了未来三年连云港市对本土沿海生态环境保护的基调，对推进近岸海域生态环境治理和加快连云港市污染防治工程建设具有重要意义。

一、连云港市海洋生态环境现状分析

（一）海洋生态环境现状。连云港市地处江苏省最北端。近海海域环境本身对外界干扰抵御力不强，属于脆弱型生态环境。虽然目前连云港市海洋生态环境维持着一种良好态势，但是其本身对各类海洋环境破坏行为的抵抗力较弱，随着全市向东发展、拥抱大海的步伐逐渐加快，经济发展不可避免地会对沿海生态环境带来更大的影响，这也是全球沿海区域发展的一个普遍规律和现象。因此，沿海区域经济快速发展也就意味着需要采取更为严格的海洋环境配套保护措施，由此方可促进沿海生态系统的持续、健康发展。近几年，连云港市建立了多个自然保护区，如海洋特别保护区红线区、特别保护海岛红线区等，自然保护区的建设对滨海湿地、沿海水域、海岛等的环境修复具有很大益处，使得当地海洋生态环境保护压力得到一定程度缓解。

（二）近岸海域污染情况。近岸海域污染治理问题是沿海工业化进程加快的附随物。江苏省沿海城市中，连云港市、盐城市地处苏北地区，经济发展相对全省滞后，为带动本土经济发展，工业化进程不可避免，由此带来的包括填海造陆、化工污水排放等对当地海洋生态环境的破坏都是存续已久的问题。虽然中央层面和江苏省各级地方政府在海洋环境治理方面一直重视海域污染防治工作，但就目前而言，连云港市局部海域污染情况仍然不容乐观。随着海洋强国战略的深入实施，在沿海地区生态文明可持续发展的道路上，海洋环境污染将会成为一个较为严峻的制约因素。为此，在法治的理念下推动近岸海域污染防治，应当有序规范海洋经济的可持续性发展，以科学、全面、系统的方法对近岸海洋污染进行治理，用多角度、多部门协同治理的方式打破污染防治的现实困境。

（三）污染物所带来的影响。海域污染所带来的最直接的影响便是海洋生物物种及数量逐年减少。其中，陆源污染物是主要污染来源，此外还包括一些突发性海洋污染事件。以海岛生态环境系统被破坏为例，整个江苏省拥有26座基岩质海岛，而连云港市就拥有20座，本身得天独厚的海岛条件是其一项优势，但由于受航道开发所影响，人为的开采修建造成海岛及附近海域中栖息的各类海岛生物日益锐减，其根本原因在于，这些生物所依赖的生存环境遭受破坏，使得本就脆弱的海岛生态系统变得更加脆弱。举例说明，连云港市牛山岛是多种海鸟如火烈鸟、白尾海雕的栖息地，近年来由于航道开发与环境污染，海岛地质与沙滩植被受到严重破坏，造成岛上鸟类数量迅速减少。

（四）三年行动方案政策。连云港市政府以建设“美丽海湾”为目标，严格控制陆上污染物排海总量，推进近岸海域生态环境综合治理和污染防治工程建设，确保本市海洋生态环境质量稳中向好，制定了符合本土实际情况的三年行动方案。后续连云港市将引导建设一批生态环境治理和污染防治工程项目，通过严格控制陆源污染物、削减控制近岸海域污染物，推进沿海地区实施近岸海域综合治理，确保沿海生物资源得到有效保护，从根本上改善连云港市海洋生态环境状况，让美丽港城在沿海地区得到充分展现。

二、过往海洋生态环境治理问题原因分析

（一）海洋环境保护立法仍需完善。由于环保部门与海洋部门之间关注点和治理点存在差异，所以往往难以将工作重心完全达成一致，这在地方性法规的立法内容上有所呈现。当前我国海洋环境保护法律法规缺乏对执法程序的法律规定，特别是有关海洋生态权利方面的规定。为弥补这一重要方面的缺失，江苏省先后出台《江苏省海域使用管理条例》《江苏省海洋经济促进条例》，旨在合理开发和科学利用海域资源，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益。但目前存在两方面的问题：一是目前已制定的相关法律法规主要倾向于解决海洋渔业资源的分配和交易秩序，预防过度捕捞问题。如果对这类情况不加以管控，可能会产生“公地悲剧”的现象。二是当前相关法律法规多从全局性和整体性出发，而我国沿海地区差异较大，难以用一部法律涵盖所有情形。以江苏省为例，盐城海岸线最长，但大多为滩涂湿地，缺乏优良港口；南通更注重内河运输，沿海运输业发展相对滞后；连云港是最早开发的港口城市，虽有优良港口却受制于经济发展。

（二）海洋环境保护执法力量薄弱。以连云港市海洋渔业局为例，机构改革之后，其海洋环境保护职能和林业局原来的滨海湿地保护职能划转到市环境保护局，其中渔政所划归到了市农业农村局，这就容易造成海上执法力量的缺失。连云港市海洋与渔业局机关的行政编制较少，主要执法任务为海洋渔业方面的执法工作，同时还要肩负海洋环境执法的任务。由于执法经费的缺乏与执法人员的不足，使得在连云港近7，000平方公里的海域上，连海上环境执法巡逻都难以做到每周一次。近些年，国家对于海洋执法程序要求越来越严格，这契合了我国依法治国的要求，但对于本地海洋环保执法人员而言，其所要付出的努力和艰辛则成倍增长。

（三）沿海化工污染仍需持续监管。当前连云港沿海工业区已聚集几百家各类工业企业，如赣榆区柘汪工业园、徐圩新区石化产业基地、灌南县堆沟港化工园区、灌云县临港化工园区等。近年来，从中央到地方一直在加强对沿海工业园区环保的监察，“3.21”响水爆炸事故对江苏省化工产业发展造成重大影响，省委及省政府办公厅印发相关文件，要求加快推动化工产业转型升级，尤其注重对化工产业安全环保的整治提升。随后，全省范围内开展了对化工园区的集中整治，对于达标企业进行重新检查，对于不达标的企业进行关停整治。事故发生当年，连云港市计划关闭退出50家，主要集中在四个化工园区，占连云港2019年化工生产企业总数的25.91%。2019～2021年，连云港市加大了对园区化工企业的排查整顿，确保不再发生类似响水爆炸那样令人沉痛的损失，此举亦改善了当地沿海环境，许多沿海居民表示，原先空气中常常闻到的刺鼻气味已经消失，可见化工企业的整顿对于环境的改善具有较为明显的作用。

（四）海洋环境治理缺乏精准协同。我国的法律体系规定海洋主权归于国家，这不可避免地会造成海洋生态环境治理主体单一问题。现阶段我国海洋环境保护的主体仍为政府部门，然而海洋治理归根结底属于一个系统性的问题，并非单一主体可以解决。总体而言，需要政府、社会、个人的多方参与，方能达成一种有效的解决机制。从目前国情来看，社会及个人在海洋环境治理与保护中尚缺乏一定的主动性与能动性，同时社会及个人习惯性地服从于政府出台的沿海规划、生态红线等用海举措，因为本身海洋环境的治理与保护需要大量的资金支持，单凭社会组织或者个人难以筹措如此大量的资金。这也是在综合治理海洋环境中社会及个人难以发挥主导作用的关键。但如果仅仅依靠政府的力量，无法完全解决海洋环境治理问题，社会及个人的力量依然必不可少，协同治理才是兼顾各方效能、发挥各方所长的有效途径。

三、连云港市近岸海域环境保护优化路径

（一）加强涉海环保法律法规建设。环境治理，立法先行。从国内外海洋环境治理的经验来看，完善的法律体系是海洋环境治理的金字塔基石。从纵向配套立法、横向协同立法两个角度出发，以达到统分结合的效果，进而完善近岸海域污染防治立法体系；强化近岸海域防治多部门的协调，采取多种方式实现跨区域协同，实现海陆联动，形成快速有效的执法机制。虽然《海洋环境保护法》中早已规定对污染海洋环境的行为可以进行环境公益诉讼赔偿，但真正提起公益诉讼的案件少之又少。直至2018年3月，两高新增行政公益诉讼的规定，这一项规定加强了海洋环境保护的司法制度保障，给负有监管职责的行政机关以一定的压力，确保能够有效促进行政机关依法履行职责，将绿色发展的理念落实于实际执行之中。

（二）改革执法部门，加大执法力度。针对当前海洋环境保护执法相关部门存在的力量薄弱与执法缺乏规范化的两个问题，可见改革执法部门，加大执法力度已迫在眉睫。我国现有的海洋环境管理体制缺乏统一的调度机制，各部门之间缺乏配合，或存在权力重叠，或存在权力真空，以致存在相互推诿的情况。这些问题的存在，一方面是各部门缺乏统一协调机制；另一方面反映出各部门相互间缺乏交流和信息共享。原因主要在于各部门测定的标准与指标不统一，各部门之间信息渠道不畅通，在实际执法当中便会导致政府部门间信息共享力度较差。为此，在海洋环境治理中不妨采用整体性治理的思想，同时结合我国海洋环境治理的实际情况，在整合协调现有管理部门的基础上，建立高层次、跨部门的统一机制，形成更高级别的海洋环境治理机构，统一发挥调度海事、渔政、边防、环保等部门的作用，统一制定涉海治理政策，在问题浮现时可以追根溯源寻找问题所在，问题产生后上下联动协力解决。

（三）建立沿海化工治理长效机制。化工污染一直是海洋环境污染的重要因素，随着近几年全省范围内对化工园区的集中整治，沿海三市环境的改善较为明显。以连云港灌河口为例，当前灌河口的水质正在不断改善，河流水体已可以和周边水体相融。根据这一实效，下一步连云港市应继续严格排查、定期检查化工园区产业项目的污染排放情况，原有项目以及新建项目需要严格执行行业达标标准。值得注意的是，连云港市目前正在实施严格的入海污染物总量控制机制，同时禁止在沿海陆域内新建不具备有效治理措施的工业生产项目。但是，环境治理是一项需要长期坚持、精准治理的活动，所以要做到对沿海环境的有效防治，建立长效治理机制必不可少。连云港市应逐步加快沿海化工园区污水处理厂建设，同时要求所有化工企业必须在污水排放口安装水质监测系统，相关废水需经监测达标后方可排放。此外，连云港市应就沿海地区生活污染治理、农业污染治理、养殖污染治理以及港口污染物治理采取多措并举的方式，严格控制污染物的范围，加快污染物的治理速度，持续推动美丽海湾建设。

（四）深化多主体协同治理能力。多主体协同治理在学界已不陌生，多元主体协同治理是当今社会治理的新趋势。协同治理适用于多个研究领域，引导多主体共同参与，可以营造海洋环境治理新格局。目前我国海洋环境治理仍是以政府为主导的单一治理模式，多主体协同治理可以解决单一治理模式所固有的各种弊端。除了政府以外，其他主体包括企业、非盈利组织、个人等，可以发挥其应有之效用，逐渐形成以政府治理为主导，企业、非盈利组织以及个人协同的治理模式，以便集中所有力量，营造良好的防治海洋污染的氛围。再者，海洋环境治理的受益者是整个社会，而非某一个体，因此以多主体协同方式集中力量进行治理，还之以所有共同体在海洋环境治理中获益，是对等且平衡的，是长效且良好的治理之策。

综上，连云港市依山傍海，风景优美，近年来环境污染所带来的负面效应影响着当地沿海居民的生活。为此，连云港市的生态文明建设和海洋生态环境保护工作刻不容缓。可喜的是，我们已经看到当地政府对控制近岸海域污染排放、持续改善近岸海域水质和海洋生态环境所做出的努力。希望通过三年行动方案，可以建立完善的入海污染物削减机制，因地制宜采取近岸海域综合治理等措施，早日实现建成“美丽海湾”的目标。