新时代党领导污染防治攻坚战的基本策略及其经验启示

广西大学 李梦

良好生态环境是检验是否全面建成小康社会的重要标准。大气、水、土壤三大领域的污染是生态文明建设的突出短板。保护生态，治理环境污染刻不容缓，在诸多影响人民身体健康的环境问题面前，党中央以极大的政治勇气和极强的行动决心，着眼于党和国家发展全局，对污染防治攻坚战做出了战略部署。2021年，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上庄严宣告，经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会。

污染防治攻坚战在全面建成小康社会的蓝图中占据关键地位，自2018年紧急启动以来就取得了卓越成效，为全面建成小康社会构筑了良好的生态环境屏障。

一、打好污染防治攻坚战的历史机遇与现实挑战

（一）开展污染防治攻坚战的历史机遇

1.党中央的高度重视

环境污染是重要的民生问题，要想全面建成小康社会，就必须集中力量解决这一突出问题。保护生态环境，功在当代，利在千秋。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视污染防治工作，并以前所未有的责任心和行动力，对污染防治攻坚战做出了一系列决策部署。

自2013年以来，《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》相继出台，铁腕治污进入新常态。在党的十八届五中全会上，习近平总书记指出：“生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的突出短板。”[1]新时代以来，我国的社会主要矛盾已经转化，人民群众在相对充裕的物质生活基础上，对优美生态环境需要也日益增长。党的十九大集中民智民意，首次把污染防治列入全面建成小康社会的三大攻坚战之一。随后，习近平总书记在2018年的全国“两会”上，对打好污染防治攻坚战提出明确要求，同年，相继在中央财经委员会第一次会议、全国生态环境保护大会对全面加强生态环境保护、坚决打好污染防治攻坚战做出部署，吹响了打好污染防治攻坚战的冲锋号。2018年6月27日，国务院印发实施《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，标志着打好污染防治攻坚战正式启动。

2.科学的习近平生态文明思想指导

2018年5月，全国生态环境保护大会在北京召开，大会首次总结并阐述了习近平生态文明思想，标志着习近平生态文明思想的正式确立。习近平生态文明思想是对党的十八大以来生态文明建设实践的正确经验总结，和对生态文明建设规律的科学把握，其内涵丰富，具有强烈的时代性和实践性，为打好污染防治攻坚战提供了科学的理论指导。在环境政绩观上，坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉的民生观和“两山理论”的政绩观，破除了功利短视的唯GDP政绩观，同时注重协调经济发展与环境保护的关系；在实践理念上，前期生态文明体制改革的积极成效有力证明，“生态兴则文明兴”的观念深入人心，在党的坚强领导和全国各族人民的共同努力下，人与自然和谐共生的建设示范基地日益增加，人居环境和自然生态环境更为优美；在治理制度上，提出严密法治理念，用最严格制度和最严密法治保护生态环境，为打好污染防治攻坚战织密法治网；在环境治理策略上，提出山水林田湖草沙是生命共同体、建设美丽中国全社会共同行动、共谋全球生态文明建设的共同体等思想理论。

3.新常态高质量发展的宏观经济基础

习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，生态文明建设到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。[2]新常态高质量发展的宏观经济基础是打好污染防治攻坚战的第一窗口。污染攻坚战不仅要打，还要打赢，达到高质量的标本兼治，这就需要大量的资金投入，因此需要以高质量发展的宏观经济环境基础提供物质保障。改革开放四十余年，随着社会主义市场经济制度的确立，我国社会生产力得到极大的发展，综合国力位居世界前列，已跃升为世界第二大经济体，并向着更高的发展目标迈进，中国完全有能力为打好污染防治攻坚战提供坚实的资金、技术、人才保障。进入新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济发展模式不再是简单粗放，这意味着我国宏观经济环境上总体进入一个良性循环。党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，协调了经济发展与生态环境保护之间的良性关系。我国经济发展模式由粗放到绿色高质量的转换，一方面，为深入开展污染防治攻坚战提供了可持续的经济保障；另一方面，也从源头上减少了环境污染源，进而减轻了污染防治攻坚的压力和阻力。

（二）打好污染防治攻坚战的现实挑战

1.发展与保护的矛盾依然十分突出

进入新时代以来，我国的绿色产业经济虽然在持续建设，但是对于处于世界第二的庞大体量经济体来说，由简单粗放发展方式向高质量经济发展模式的转型必定是要历经一段相当长的阵痛期。在生态环境保护和经济可持续发展还未形成良好循环之前，种种落后淘汰产能产业的发展与生态环境保护之间的矛盾势必会极其尖锐。新常态的经济发展，会引起新一轮的产业转移，由此带来的区域污染转移将会形成更大的城乡环境区域差距，其造成的生态环境风险也会加剧社会风险的发生。同时，新业态的发展也需要通过良好生态环境做保障，而这两者之间的相互成就还存在一定的时空交错期。在经济发展的各方压力叠加、负重前行的关键期，如何保持经济稳中求进还兼顾发展模式的顺利转型，同时深入开展污染防治攻坚战，这是一场严峻考验。

2.解决突出污染环境问题进入攻坚期

前期的生态环境保护工作基本解决了易于治理的污染问题，留下一直在啃还未啃下的硬骨头，使得污染治理工作陷入了“天花板”瓶颈。大气污染、水污染、土壤污染对人民群众的生活环境影响最为直接且深远。首当其冲的是大气污染问题，《2017中国生态环境状况公报》显示，2017年，“若不扣除沙尘影响，338个城市中，环境空气质量达标城市比例为27.2%，超标城市比例为72.8%”[3]，全 国338个城市在2017年的PM2.5年均浓度整体仍然处于超标状态。其次是水污染问题，全国主要河流和湖泊中，仍有相当一部分流域或水域属于严重污染程度，主要污染指标为总磷、化学需氧量和高锰酸盐指数，导致居民饮用水安全没有得到全面保障、地下水污染防治攻坚难以落实，城市黑臭水体还存在一定的治理难度，城镇污水直排现象大量存在。最后是土壤污染问题，农村面源污染不断扩大，固体废物污染加重，部分耕地和工业用地重金属污染严重，可持续耕种的耕地比例在下降，城乡居民垃圾分类系统网点建设力度有待提高。开展污染防治攻坚战，不仅要剔除表面污染源，还要从源头防治，彻底消除污染存量，防止污染增量，而啃下这些硬骨头，突破污染防治瓶颈，进一步改善环境质量的任务十分艰巨。

3.生态文明建设成效不稳固

党的十八大以来，我国环境治理和生态建设虽然取得了不小的成绩，但是也要正视“先污染后治理”“边污染边治理”的错误发展模式对我国生态系统造成的严重破坏。我国生态环境基础仍很薄弱，环境恶化趋势还未得到有效扭转，生态文明建设工作在短期内取得的些许成就还不足以有效管控生态环境风险。近些年，我们可以看到部分脆弱的生态区的修复和保护成果并没有得到可持续维护，一些环境保护工作存在做表面文章和急功近利的现象。甚有之，为治理而治理，为数据达标而一刀切，在部分北方地区，“煤改电”作为一项防治大气污染和减少碳排放的民生工程，并没有像预期一样得到群众的欢迎，在政策执行的过程中，出现政策不适配、工作方式方法不到位的情况。低质量的治理成果得不到人民的认可，经不起历史的检验。因此，生态系统即使常年久治，极端天气、重大自然灾害、水土流失、土地荒漠化、大气、水、土壤污染等生态顽疾仍交织渗透，频繁发生，对群众的生产生活和生命财产安全构成极大的威胁。生态环境保护是一个系统工程，污染防治攻坚战作为其中一个子系统的先锋工程，不仅要完成本领域当下阶段的污染防治任务，还要兼顾巩固生态环境各方面建设成效，防止已有的治理成果出现污染反弹、二次伤害，为全面建成小康社会和建设美丽中国守住生态底线。

二、开展污染防治攻坚战的基本策略

（一）党委齐抓总管，落实“一岗双责”要求

我国幅员辽阔，污染区域和程度差别不一，难以统一标准、集中管理，要想打赢污染防治攻坚战就需要坚强有力的组织领导，充分发挥中国共产党的领导在生态文明建设中的这一最大优势。2018年印发的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》强调，要加强党对生态环境保护工作的全面领导，落实党政主体责任，严格实行党政同责、一岗双责，同督察、同考核，同问责。“一岗双责”要求压实各级责任，地方各级党委和政府的一把手负总责，对重大问题和工作案件亲自处理，各地要制定责任清单，理清权责关系、杜绝相互推诿扯皮，把任务分解落实到有关部门。相关探索已有成果，我国在2016年就开始贯彻落实《关于全面推行河长制的意见》，在全国江河湖泊污染防治区全面推行河长制，致力于构建权责明确、长效监管的河湖管理保护机制，进而从根本上解决河湖管理的难题。“一岗双责”要求层层抓落实，从中央到地方，各地各部门要求种好自己的污染防治攻坚责任田，并把每年落实情况向上级党委报告，对生态环境保护责任没有落实到位、工作任务没有完成的情况，依法依纪，实行问责追责条例。

（二）注重统筹协调经济发展与环境保护

2013年，习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学演讲时论述了“两山理论”，深刻阐述了经济发展与环境保护深刻的辩证关系。“我们既要绿水青山，也要金山银山；宁要绿水青山，不要金山银山；而且绿水青山就是金山银山。”[4]由此可以领会出，不能为了发展就竭泽而渔，生态环境保护也不是经济发展的绊脚石，发展与保护的良性关系就是相互依存、相互成就的，在真枪实践中，应该要努力实现二者的双赢。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不仅是这么说的，而且也是这么做的。在绿色生活方式方面，培育全民低碳生活理念，倡导绿色低碳、节约环保的生活方式，推广绿色出行和光盘行动，通过绿色生活革命，倒逼绿色生产，以绿色生产塑就绿色习惯。在绿色发展方式方面，经济发展进入新常态以来，国家以经济高质量发展为污染防治攻坚战提供强大动力，在产业结构上深化改革，在产业布局进行优化调整，在生产和消费上进行供给侧结构性改革。近年来，绿色经济的转型体现在不断培育形成壮大高新技术产业、清洁能源产业、节能环保产业的绿色产业链，发展高效农业和绿色环保型的第三产业，从而实现从产业发展的源头上降低污染物排放，做到既发展了经济也保护了环境。

（三）边打边防，攻坚战与持久战双重开展

污染防治进入攻坚期，意味着党中央已经深刻认识到这场战役的艰巨性、长期性和紧迫性，为此，做了打好攻坚战与持久战的双重准备。2019年，中央经济工作会议提出，坚持2020年污染防治方向不变、力度不减，推动生态环境质量持续好转。打好攻坚战即是坚持对现存的污染顽疾和治理死角持续提高攻坚力度和效度，坚决不放松治理力度、不放宽环保标准，突破治理的“天花板”瓶颈。打好持久战则在巩固已有的治理成效前提下，有效管控生态环境风险，推动经济发展稳中有进，实现污染防治常态化，做到既算清旧账，又不欠新账，从而有序促进我国生态环境质量同全面建成小康社会目标相适应。党中央在2021年11月2日印发实施了《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，此文件为“十四五”时期和将来很长一段时间指明了污染防治攻坚战的任务、方向和依据，同时也提出了更高的要求，实现碳达峰、碳中和的目标也要求污染防治攻坚战深入推进、久久为功。

（四）问题导向，重点突破

污染防治攻坚战是一场抓重点、补短板的攻坚战，坚持聚焦问题，根据不同污染源的特点抓重点。在重点领域上，集中力量攻坚大气、水、土壤污染。确保打赢蓝天保卫战，重点治理冬季严重雾霾，包括燃煤散烧、农田秸秆燃烧、机动车尾气排放、施工扬尘等领域。打好碧水保卫战，重点治理污染严重水体，消灭城市黑臭水体，保障饮用水安全。推进净土保卫战，强化固体废物污染防治，加快推进垃圾分类处理，突出重金属污染物治理。在重点区域上，大气污染治理主战场集中在京津冀及周边、汾渭平原、珠三角、长三角及PM2.5浓度相对较高的区域，应加强联防联控。在水污染治理方面，重点关注水源地保护区、长江黄河流域排污口、渤海海区入海排污口、农村郊区等区域。土壤污染治理集中在工业用地与农业耕地区域。在重点行业上，整体管控钢铁、焦化、建材、铸造、电解铝、化工等行业的生产和运输，集中整治“散乱污”企业。总的来说，在污染防治攻坚战的顶层设计和治理实践中，都集中表现了抓“牛鼻子”、严禁一刀切的智慧。

（五）底线、红线、高压线三线防守

污染防治攻坚战只能打赢，没有输的选择。因此，要明晰各种标准临界点并严加防守，这样才能确保污染防治攻坚战如期推进。第一，确定环境质量底线，动态制定最低环评标准和生态环境准入清单，为污染防治攻坚战巩固现有的防治战果，提高底线意识，严防放松喘口气。第二，划定并严守生态保护红线，按照“应保尽保、应划尽划”的原则，把生态保护区和环境脆弱区纳入生态红线保护区，为污染防治攻坚战圈出重点范围，实现污染防治的精准攻坚。第三，用严格的执法监督法律构筑一条不可触碰的高压线，污染防治不仅要求环境不能有污染，而且要求人也不能有“污染”。2015年，史上最严的新环保法开始实施，《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等相关法律法规也相继完善出台，构成了相对严密的生态文明法治制度，以史上最为严格的执法力度打击破坏环境的违法行为。

（六）共同体防治策略

污染防治攻坚战坚持了系统思维和共同体防治策略。污染防治攻坚战的核心目标是改善生态环境质量，而生态环境是一个复杂系统，如果“头痛医头，脚痛医脚”，其成效是无法可持续的。从防治思路来看，坚持山水林田湖草（沙）①的系统治理理念，大气、水、土壤是生态系统中最为基础的三大要素，其污染势必会影响到生态系统中的各个部分，因此，污染防治攻坚战坚持从整体出发，系统地开展治理。从防治力量来看，打赢污染防治攻坚战是建设“美丽中国”的必要一环，通过开展“全民绿色行动”等共同治理、共抓保护措施，在最大程度上凝聚起中华民族共同体的集体力量，相当一部分群众把追求优美环境、消灭环境污染的愿望转化为自觉自愿行动。从全球战略视野来看，世界各国是同舟共济的共同体，海水污染、气候变暖等环境问题引起的蝴蝶效应证明了，每个国家与地区在环境保护面前都不能独善其身。污染防治攻坚成果属于构建人类命运共同体的重要部分，中国的环境污染区正在减少，中国特色的污染防治经验和创新技术也向世界有需要的污染治理区推广，为推动全球生态环境治理，建设清洁美丽世界助力。

三、打好污染防治攻坚战的经验启示

（一）必须加强党对污染防治攻坚战的全面领导

坚持党的领导是中国共产党百年奋斗的第一条历史经验。党的十八大以来取得的污染防治成效充分证明，唯有坚持中国共产党对污染防治攻坚战的全面领导，污染防治攻坚战才能够取得更大的胜利，生态文明建设才可以实现可持续发展。相反，脱离党的全面领导，污染防治攻坚战则将会缺乏领导核心和领导力量，使得生态文明建设陷入僵局。2018年5月18日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上的讲话中也强调：“打好污染防治攻坚战时间紧、任务重、难度大，是一场大仗、硬仗、苦仗，必须加强党的领导。”[5]以习近平为核心的党中央在污染防治攻坚过程中有效发挥了领导核心作用，对污染防治做出科学的顶层设计，对各项工作齐抓共管、统筹施策，压实各层各地党委责任，同时要求各职能部门分工明确，形成工作合力，提出具体的数字化目标，坚持求真务实的工作作风，确保污染防治攻坚战各项措施得以扎扎实实地落地生效。

（二）必须始终坚持以人民为中心开展污染防治攻坚战

习近平总书记提出“要坚持生态惠民、生态利民、生态为民……不断满足人民日益增长的优美生态环境需要”[2]。向污染宣战，是党和政府为满足人民群众对优美生态环境需要做出的积极回应。不以人民群众的人居环境利益作为出发点，解决好群众反映强烈的急难愁盼的环境问题，污染防治的攻坚成效就经不起人民群众的检验；不凝聚全国人民的智慧，发挥人民群众的首创精神和主体地位，污染防治攻坚就不能深入推进，取得高质量治理成就。“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”[4]做好污染防治这一民生工程，就要发挥人民群众推动污染防治攻坚战的积极性、主动性和创造性，以“老百姓满不满意，答不答应”为检验标准，真正为人民群众建设出蓝天绿水白云的宜居环境。

（三）必须坚持贯彻绿色发展理念引领污染防治攻坚战

发展理念是战略性的思想，党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，打好污染防治攻坚战是绿色发展理念的应有之义。绿色发展理念为打好污染防治攻坚战树立了人与自然和谐共生的价值取向，确保攻坚过程中保持住绿色的底色。近年频发的环境污染事件，除了在工业生产方式上引起反思，在社会层面上，绿色低碳也逐渐成为居民们不断思考践行的新兴生活方式。国家积极倡导简单有度、循环利用、绿色消费的新理念，并在全社会上进行培育传播。同时，绿色发展理念推动建立绿色低碳循环经济发展体系，改变了传统的过量生产、高消耗、乱排放生产和消费模式，为污染防治攻坚战的源头治污做好产业结构、能源结构的环保优化，形成减污降碳、绿色生产的生产方式，有效缓解污染防治攻坚战面临的经济发展和环境保护的矛盾问题。污染防治攻坚战的开展要形成长期性的常态化治理，短平快的方式方法只是浮于表面，掩盖住更深层次的污染隐患，因此，必须要坚持贯彻新发展理念，稳步渡过经济发展转型阵痛期，真正建立起可持续的环境治污机制，迎来环境质量根本好转的拐点。

（四）必须聚焦重点提升污染防治攻坚力度

我国环境污染问题突出，要做到深入攻坚，不减力度，就必须集中优势兵力治污重点领域、重点区域及行业、重点责任人。首先，聚焦大气、水、土壤环境污染重点，才能蓄力待发，对症下药，精准防治污染源，加快实现蓝天、碧水、净土的高质量环境目标。其次，聚焦重点区域和行业的突出环境问题进行整改，才能够发现更深层次的污染问题，切实对防治污染源工作抓好抓细抓落实，实现环境治污新突破。最后，聚焦污染防治攻坚战线上的一把手、主要责任人监督，才能守住治污成效，落实好治污责任，保质保量地完成好治污目标。习近平总书记在中共中央政治局第二十九次集体学习时强调：“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。[6]在新起点上继续深入打好污染防治攻坚战，还要聚焦新形势、新要求，发扬有效经验，创新防治方式，重点处理好降碳和减污的关系，以减污促降碳，以降碳治减污，两者相促相成，共同扎实巩固污染防治攻坚战的战果，助推经济社会发展全面绿色转型。

（五）必须依法监管污染防治攻坚全过程

依法治污是污染防治攻坚战的一条宝贵经验。在全面建设社会主义现代化国家的新起点上，持续深入推进污染防治攻坚战，就必须严密法治，把污染防治和全面依法治国结合起来，加大环境保护法宣传力度，强化守法意识，严格执法。在具体实践中，国家对生态环境监管体制的各项深化改革必定会触犯某些违法利益集团的既得利益，但是不得罪那些生态环境违法乱纪的犯罪分子，就会得罪十四亿中国人民，损害利在千秋的生态环境保护事业。因此，一方面，要加快完善生态环保法治网，包括各项制度创新供给和配套，扫除法律盲区，防止不法分子钻空子，确保污染防治攻坚在各个重点领域和重点行业的监管布下“天罗地网”。另一方面，有法可依还需执法有力，在具体落实上，需要强化环保法的执行力，做好司法队伍、执法队伍与行政队伍的监督与自我监督，依法严惩生态环境违法犯罪行为，在攻坚工作全过程构筑一条不敢碰的环保“高压线”，增强威慑力，提升污染防治攻坚工作的战斗力。

四、结语

党的十八大以来，污染防治攻坚战取得了可喜的阶段性成果，人与自然和谐共处程度越来越深切。2021年，云南大象“逛吃团”一路北迁的新闻牵动着全国人民的心，霎时间，“人象平安”成了关注的焦点，这条新闻牵出的相关问题还有许多，比如大象为什么要北迁，需要采取什么措施可以保证人象平安、未来如何勾勒人与野生动物之间的生活区域，这些问题都涉及“美丽中国”的建设。污染防治攻坚战是建设“美丽中国”必不可少的一环，现在距离2035年基本实现“美丽中国”建设的奋斗目标还有不到十五年的时间，在此期间，需要同时兼顾生态环境保护与恢复两项工作，但是现有的污染治理是刻不容缓的，“美丽中国”的“美丽”第一表现在消除常态化、深层次污染。现在，我们已经进入了污染防治攻坚战的新阶段，此阶段的问题更复杂、防治力度更艰难、降碳任务的重点更为突出，同时对治理能力的要求也更高。祖国的大好河山需要从支离破碎的生态破坏中抢回来，不能够把子孙后代的生存根基挥霍干净。美丽的生态环境是人类存在的必须生存空间，人人都是保护生态环境、污染防治的第一责任人，我们每个人都应该带着这样的责任和使命，为建设美丽家园做出自己的一份贡献。

注释

①2021年全国两会期间，习近平总书记在内蒙古代表团参加审议时强调，“统筹山水林田湖草沙系统治理，要加一个‘沙’字。