浅谈长三角地区典型地市防震减灾工作成效、困难与解决对策＊

钟 伟

（嘉兴市地震测防中心，浙江嘉兴 314000）

引言

嘉兴市作为全国地震重点监视防御区之一，认真贯彻落实《中华人民共和国防震减灾法》《浙江省防震减灾条例》，深入践行习总书记关于防灾减灾救灾“两个坚持、三个转变”重要论述，努力探索适合嘉兴少震弱震但人口稠密、经济发达市情的防震减灾发展道路，并取得了一些阶段性的成果，基本形成了“规划先行、部门联动、社会参与、示范引领”的发展思路。近几年来，嘉兴市的防震减灾工作多次受到上级部门的肯定和表彰，其中2021年嘉兴市作为全省唯一集体荣获全国防震减灾工作优秀奖，并荣获浙江省防震减灾工作综合考评先进单位。与此同时，本文对在机构改革初步完成背景下，立足新发展阶段，防震减灾工作面临的诸多需要解决的短板和问题进行疏理和分析，并提出相应的解决对策。

1 嘉兴概况

1.1 区域人口及经济状况

嘉兴地处中国华东地区、浙江省东北部、长江三角洲杭嘉湖平原腹地，是浙江省地级市之一，是长三角城市群、上海大都市圈重要城市、浙江大湾区核心城市、杭州都市圈副中心城市。中共一大在嘉兴胜利闭幕，是中国共产党诞生地。嘉兴全市下辖2个区、2个县、代管3个县级市。陆地面积3915km2，海域面积4650km2。根据第七次人口普查数据，截至2020年11月1日零时，嘉兴市常住人口为540.0868万人。2021年全市生产总值（GDP）达6355.28亿元，居浙江省第5位。

1.2 区域地震活动背景

嘉兴市地处杭嘉湖平原，主要为第四系覆盖，海盐县南等地局部有基岩出露。地势总体南高北低，平原上池塘众多，人工河渠纵横交织，第四系地层厚度最大可达300余米。嘉兴存在北东向的马金—乌镇断裂和萧山—球川断裂，北西向的长兴—奉化断裂和嘉善—壹山断裂，以及近东西向的湖州—嘉善等断裂。据推测嘉兴历史上发生过4级以上地震10次，最大为1678年海盐4¾级和1867年海盐盐官4¾级地震，据当时县志记载造成“屋瓦倾覆”和“坏民居”等破坏。1970年有仪器记录以来，嘉兴区域记录到1级以上地震20次，最大为2014年平湖3.2级地震[1]。此外，嘉兴还受到郯庐地震带和长江下游—南黄海地震带强震的影响，特别是东北部的南黄海海域地震活动相对频繁且强度大，这些远场大震对嘉兴高层建筑容易产生较明显的振动效应。

综上所述，嘉兴市区位条件突出，人口稠密，随着经济社会不断发展，城市规模不断扩大，轨道交通和生命线管线纵横交错，城市空间高楼林立，嘉兴存在一定的地震灾害风险。第五代《中国地震动参数区划图》实施之后，嘉兴全市75%以上镇（街道）的抗震设防烈度为Ⅶ度[2]，是长江三角洲地区具有代表性的开展防震减灾工作的城市。

2 防震减灾工作主要成效

2.1 规划优先，发挥引领

防震减灾规划体现了嘉兴市防震减灾事业发展的方向，更是防震减灾各项工作目标任务得以落实的重要保障。嘉兴市坚持规划优先，至“十四五”开局，已出台6部防震减灾专项规划。防震减灾工作是一项社会系统工程，规划编制过程中与城市总规、国土利用规划等综合规划做好衔接审查，从而实现跨领域、跨部门的协调发展。涉及防震减灾工作的各相关部门能够积极参与规划编制，共商防震减灾事业发展大计，有效增进部门责任感与使命感，为部门联动，形成合力，创造了良好的环境。2021年10月《嘉兴市防震减灾“十四五”规划》由嘉兴市发改委、嘉兴市科技局联合印发。

2.2 机制健全、夯实基础

嘉兴市实施机构改革后，地震应急救援职能划转至应急管理部门，防震减灾的日常工作仍由科技部门承担。为进一步理顺地震工作职能和工作关系，嘉兴市科技局主动作为，积极与嘉兴编委办沟通，补齐了科技局涉及防震减灾工作的三定表述。主动适应“全灾种、大应急”的防灾减灾救灾新格局。嘉兴市安全生产委员会将防震减灾工作纳入县市区年度安全生产目标管理责任制考核内容。在嘉兴市减灾委员会牵头下，建立了市—县—镇（街道）—村（社区）4级综合灾害信息员队伍体系。目前，全市共有2400名灾害信息员，全部录入“全国应急信息员数据管理系统”。

2.3 保障监测、提升管理

嘉兴全市已建成9个地震监测台站，涉及17个测项，2021年全市5个地震预警台站建设完成。全市地震系统与中国铁塔股份有限公司嘉兴市分公司达成合作协议，建立了台站运维新模式。实施台站标准化提升工程，5个台站获评全省地震台站标准化改造优秀台站，在全省地震观测数据质量年度评比中，嘉兴市台站观测数据在全省地市中始终名列前茅。促成辖区秦山核电专用地震监测台网并入省台网运行。

地震、公安部门建立人工爆破作业报告制度，按要求在爆破前向省地震局报备。出台了《嘉兴市地震宏观异常调查落实和上报处置办法（试行）》，保障宏观异常及时落实、上报与跟踪。

2.4 抗震设防，全链落实

优化安评服务，探索项目联审机制。地震、发改、住建等部门建立重大建设工程抗震设防联审机制，对嘉兴全市重大建设项目进行部门联审。近年来，对嘉兴火车站区域提升改造工程、嘉兴市区快速路环线工程、海杭城际铁路工程等重大工程项目依法提出地震安全性评价要求，并开展跟踪服务[3]。

编制农居抗震图册，服务乡村振兴。结合嘉兴全市高水准推进新农村建设工作，以五代区划图的实施为背景，编制达到施工图程度的《农村住房抗震设计图册》，结合新农村最常见户型，以不同风格，编制设计图纸6套，引领农村居民建造既美观大方又抗震安全的农村民居[3]。

推进区域地震评价，优化营商环境。历时2年时间的全域推进，嘉兴经济技术开发区、嘉兴科技城等10个省级以上平台区域地震安全性评价工作全部完成，区评总面积超过130km2，500余家落地省级以上平台的在建企业，均可直接享用地震区评成果，为建筑工程提供更加精准的抗震设防依据。召集全市省级以上平台和设计、监理、审图单位举办地震区评成果应用培训班，深入推进地震区评成果在各环节的应用，降低地震灾害风险，节约企业投资成本，优化营商环境。

地震、住建等部门相互协作，常规性的对全市建设工程开展抗震设防要求落实情况抽查检查[4]。2020年以来，重点检查全市学校、医院，重大建设工程，新建、改建、扩建工程的抗震设防要求执行情况，累计向浙江省地震局上报检查工程项目数达3000余项，根据浙江省地震局的复核，嘉兴市抗震设防要求总体执行情况良好，明显高于全省平均水平。市、县、镇（街道）联动，2021年开始对全市新建、改建、扩建工程进行抗震设防信息采集，已累计采集2400余项建设工程的抗震设防信息。

2.5 强化意识，完善准备

震情就是命令，在2021年，嘉兴南湖区大桥镇发生2.0级地震，受江苏盐城海域5.0级地震波及，嘉兴局部有感。在处置上述等地震事件时，全市地震系统依照《嘉兴市震情处理工作流程》积极应对，通过加强震情值班，做好舆情引导、强化震情跟踪、及时上报等措施积极处置，及时维护社会稳定，地震事件均得到平稳解决。

机构改革后，及时修编《嘉兴市科学技术局地震应急预案》《嘉兴市地震应急预案》。加强应急救援队伍建设，成立了地震与地质灾害应急专家组。依托社会救援队伍，组建了地震和地质灾害应急救援队伍。同时将社会应急救援力量纳入全市应急管理统一培训范围，聘请专业教练团队，组织开展系列培训。全市应急物资和装备统一上传至浙江省应急物资综合管理平台，实现平台化管理，跨部门跨区域调度。

严格按照《浙江省避灾安置场所建设与管理规范》的要求。目前，已建成各级避灾安置场所1165个，规范化累计完成859个，覆盖至村（社区）[5]。

2.6 科技创新，融合发展

近几年来，嘉兴市开展了嘉兴市活断层探测可行性研究项目、嘉兴市地震应急指挥辅助决策系统、浙江省农村民居抗震安全知识挂图、中小学防震减灾读本、浙江省农村民居抗震安全示范工程、嘉兴科技城地震小区划、区域地震安全性评价、城市地震灾害风险评估省级试点、浙江省地震灾害风险普查评估区划房屋振动测试项目等多项防震减灾科技项目。上述防震减灾创新项目的实施为嘉兴市防震减灾工作深入开展提供了科技支撑，项目荣获数项省、市科技进步荣誉。

2.7 宣教平台，全面覆盖

横向到边、纵向到底开展防震减灾宣教平台建设。嘉兴全市已建成省级以上防震减灾科普基地11家（其中国家级3家，省级8家），实现市、县全覆盖，形成覆盖城乡的宣传网络，省级以上科普基地全部安装防震减灾数字科普E站。依托防震减灾科普基地组建科普讲师团队伍，其中9人被浙江省地震局聘为省级防震减灾科学传播师[2]。

主动合作，多灾种融合。防震减灾宣传工作得到了应急管理、教育、科协等10多个部门的支持，每年配合防震减灾宣传重点开展防震减灾系列宣教活动，全市中小学地震应急演习已常态化开展。宣教平台建设，继续向基层深入，地震、应急管理、科协、民政等部门共同参与防灾社区、防灾乡镇的创建工作。

3 存在的问题

嘉兴市防震减灾工作在取得成效和进步的同时，立足新发展阶段和贯彻新发展理念，对照高质量发展要求，防震减灾综合能力上仍存在差距。

（1）防震减灾体制机制仍不够完善。在机构改革初步完成背景下，嘉兴市防震减灾日常工作由科技部门承担，地震应急管理工作由应急管理部门承担。此外，市、县两级政府、部门与部门之间的防震减灾责任分工尚未理顺。地震应急状态下，政府分级响应，部门间的协作配合关系，尚未得到有效验证。镇（街道）最底层防震减灾工作机制尚不健全。防震减灾综合服务能力尚不能满足社会、经济发展的需要。

（2）地震监测基础还不够扎实。地震监测环境日益受到城市发展速度与规模的挑战。测震站网功能单一，尚未形成地震预警服务。核电、跨海大桥等重大工程仍未建立地震风险预警的安全屏障。嘉兴市有着4650km2的海域面积，海域地震监测领域尚未涉及。地震监测工作可视化程度较低。

（3）地震灾害风险还需进一步摸清，抗震设防监管尚存薄弱环节。城区90年代甚至更早年代的老旧建筑存量依旧较大，抗震性能存在诸多隐患，大量生命线工程和重要基础设施未开展全面的地震灾害风险隐患调查，农村民居抗震设防要求监管仍存空区。城镇规划未能有机融合地震灾害风险基础数据。抗震设计与抗震设防要求衔接不够，重大工程和医院、学校等人员密集场所的地震安全监管尚需进一步加强。此外，区域地震活动断层探测尚未全域开展。

（4）防震减灾数字化水平整体偏低，智慧服务能力不足[6]。大数据、人工智能等新一代信息技术在防震减灾基本业务中应用不足，没有构建起从业务到服务的数字化应用场景。防震减灾信息服务与智慧社区、城市大脑、美丽乡村建设融合不够，地震信息服务的时效性、精准性和智能化有待提高，尚不能满足新发展阶段社会治理现代化的新要求。

4 解决对策

要着力解决防震减灾工作中的短板问题，围绕“基层扎实、地下清楚、地上结实、公众明白”的工作目标，奋力打造长三角地区地震安全城市，应持续加强以下4方面的工作。

4.1 持续做到基层扎实

坚持防震减灾与经济社会融合式发展的理念，推进管理体制和工作机制的创新，切实增强防震减灾基层管理能力[3,6]。根据《中华人民共和国防震减灾法》《浙江省防震减灾条例》的要求，科技、应急管理部门出台职责划分清单，厘清各自职能分工。进一步突出县（市、区）防震减灾工作的主体地位，强化属地管理，依托省地震局的技术优势，充分发挥基层在社会治理上的经验优势，部门联动、多灾种结合，促进市、县（市、区）防震减灾在工作机构、工作队伍、投入机制等基础配备上与经济社会发展水平相适应。健全完善应急协调机制，完善地震应急预案体系，常态化开展地震应急演习，优化响应机制，理顺部门协作关系，整合嘉兴蓝天、海宁潮乡、嘉兴无线电等社会救援力量，形成专业特色互补、应急救援装备共享的社会应急救援队伍体系，常态化开展日常管理和培训，不断提升队伍应急联动能力[7]。

4.2 持续强化地震监测预警

优化全市地震监测台网布局，推进观测设施更新换代，持续保护地震台站周围监测环境，提升地震监测站网智能化水平。依托覆盖城乡、安全可靠、高速畅通、服务便捷的数字网络基础设施，利用大数据、云计算、物联网技术，提升地震监测站网设备管理、运行监控、维修维护、运行质量评价等的自动化和智能化水平。增强近海海域地震监测能力，提升地震烈度速报和地球物理参数获取能力，提升地震监测可视化水平。完善核电站、跨海大桥等重特大基础设施的专用地震台网建设。依托国家预警信息发布系统，建立嘉兴市级预警信息转发平台，精准发布地震预警信息。构建地面震动监测、地球物理场参数获取、重特大工程结构震动监测、地震预警一体化综合地震监测预警体系。

4.3 持续做到地下清楚，地上结实

全面完成第一次地震灾害风险普查，查清全市地震灾害危险源与风险源，掌握地震灾害风险底数，编制地震灾害风险区划图、地震断层分布图，将地震灾害风险基础数据应用于国土利用规划和重大工程建设，有效管控嘉兴市地震灾害风险，建立抗震风险监督平台及城市防灾能力档案和信息管理制度[4]。结合长三角地区城市群地震断层活动性探测研究成果，逐步开展全域地震活动断层探测工作。完善建设工程抗震设防要求监管机制，构建权责清晰、科学有效的地震安全性评价管理体系，落实建设单位、地震安评从业单位、行业部门抗震设防责任，加强对建筑工程抗震设防强制性标准执行情况的监督检查。

推广应用区域性地震安全性评价成果，建立完善建设工程抗震设防数据库，推进地震易发区房屋设施加固工程，结合城市有机更新工程开展，加强城乡老旧房屋、学校、医院及重要基础设施等建筑物抗震能力普查、加固与消化。

4.4 持续强化数字赋能

强化地震数字化转型和信息化支撑作用，提升现代化治理效能。利用信息化新基建的社会服务能力，充分融入“数字浙江”建设，实现与地震行业信息化云平台、政府电子政务云平台和互联网平台无缝对接，增强嘉兴防震减灾数据服务与震灾风险防控能力，为政府部门和社会公众提供快捷、精准、普惠的地震安全服务。实施台站观测日志数字化项目，推进台站现代化管理。完善地震监测设施和地震观测环境保护、建筑工程抗震设防、人工爆破等防震减灾监管事项的“互联网+监管”模式，实现事中事后“掌上”监管。实施“互联网+地震应急服务”，推进地震应急预案数字化建设，实现预案电子化全覆盖，将地震应急响应辅助决策和应急处置流程可视化呈现。加强地震应急指挥、灾情速报评估、辅助决策等技术系统基础数据库建设，保障应急数据实时更新，提升现场烈度调查与灾害评估能力[5]。实施“互联网+防震减灾科普”，利用新媒体、数字防灾减灾教育资源公共服务平台、网上应急科普平台等提升宣传覆盖面，增强防震减灾科普效能。

5 结论

嘉兴市作为东部长江三角地区典型的地级市城市，虽然地处少震弱震区，然而，随着区域经济的不断发展，人口、财富等高度集聚，面临的地震灾害风险也逐步在加大。政府、部门及社会各层面，更加应从思想和行动上做到居安思危，未雨绸缪，把握好高质量发展和高水平安全的关系，共同富裕的社会必将是以和谐安全为基础。经过实践，嘉兴市以“规划先行、部门联动、社会参与、示范引领”为思路，在政府、部门、社会间形成防震减灾工作上的有效合力，通过项目推进、试点带动、以点带面、分步实施的工作方法，有效降低地震灾害风险，提高防震减灾综合能力。