法律制度视角下的湿地生态补偿问题研究

陈秋菊 华国栋 刘新科 郑洁玮

(广东省林业调查规划院，广东 广州 510520)

2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》明确提出，生态保护补偿制度是生态文明制度的重要组成部分，是推进生态文明建设的重要手段。2021年12月发布的《中华人民共和国湿地保护法》，作为我国湿地保护的第一部法律，明确提出了“国家建立湿地生态保护补偿制度”。湿地作为地球上最重要的生态系统之一，其独特的生物多样性和生态景观特征，为人类提供了丰富的生态服务功能。但由于湿地的公共物品属性和生态效益的正外部性特征，湿地保护和因湿地保护受损群体间的利益矛盾客观存在，因此推进湿地生态补偿将成为协调湿地保护与发展的关系、维护社会公平的重要手段。湿地生态补偿是一项涉及法律法规、财政制度、资源配置、资产价值评估等方面的复杂系统工程，我国在该方面的理论研究和实践都处于探索阶段。本文从法律、法规等制度层面出发，通过分析湿地的土地权利、湿地生态补偿类型和补偿标准，提出了湿地生态补偿的对象、范围和标准界定的思路，旨在为今后建立和实施湿地生态补偿机制提供参考。

1 湿地的土地权利界定

土地权利是法律制度的核心内容，是指权利人按照法律的规定直接支配土地的权利(葛东梅, 2009)。湿地的土地权利主要包括湿地的所有权、用益物权和管理权。实施湿地生态补偿，首先要明确湿地的相关权属问题，才能确定合法的补偿对象和补偿范围。

1.1 湿地所有权

在我国现行的法律中，并没有关于湿地所有权的专门表述，但《宪法》《物权法》和《土地管理法》等对自然资源所有权的总体规定中对湿地涉及的土地进行了规定。《宪法》第9条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”(陈亚菁等, 2020)。《物权法》第46条和第48条也进行了类似表述。根据《土地管理法》第9条的规定，城市市区土地归国家所有，农村和城市郊区土地除由法律规定为国家所有的，均属农民集体所有。按照《湿地保护法》和《湿地保护管理规定》，湿地既包括沼泽、湖泊、河流和滨海等自然湿地，也包括野生动植物的栖息地和原生地等人工湿地。分析上述法律和规定可以得知，自然湿地的所有权包括国家所有和集体所有，并以国家所有为主要表现形式；位于城市市区的人工湿地，其所有权归国家所有；位于农村和城市郊区的人工湿地，其所有权主要表现为农民集体所有。湿地的所有权主体是湿地生态补偿的主要对象，其中，农民集体所有的人工湿地则是开展湿地生态补偿的重点研究区域。

1.2 湿地用益物权

用益物权是指在他人之物上设立的，以使用和收益为目的的他物权(杨立新, 2004)。根据《物权法》，用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权等(丁军胜, 2009)。与湿地生态补偿相关的用益物权主要体现为土地承包经营权、建设用地使用权和地役权3个方面。湿地的土地承包经营权，常见情形为利用湿地进行种植、养殖和开展科研、旅游等承包经营活动。建设用地使用权主要指在湿地内建设房屋和设施等，常见于自然保护区和湿地公园的配套管理设施、科研科普设施等。地役权是指在湿地上、下空间设立的通行权，如修建下穿式隧道、桥梁、架空式高速公路等工程就会涉及使用地役权。

我国实行自然资源有偿使用制度，在不损害湿地生态系统和功能的前提下，单位和个人可以依法取得一定期限的国有湿地资源的用益物权进行支配使用，实现生态效益和经济效益的统一；集体所有的湿地资源也可以通过承包经营、租赁等形式获取收益或进行使用。在法律规定的范围内，用益物权还可以进行转让、抵押、变更或转移，如承包经营权或建筑房屋的转让、抵押，桥梁、公路等通行权的变更或转移等。因此，在开展湿地生态补偿时，用益物权的所有人也属于湿地生态补偿的对象，其权益应依据承包经营合同、租赁协议、转让或抵押合同等具有法律效力的文件进行确定。

1.3 湿地管理权

我国物权法在制定过程中对于环境保护予以了高度重视，《物权法》第120条规定：“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定”(蒲俊丞等, 2014)。根据上述法条，湿地的管理主体有权从生态环境保护的公共利益出发，运用行政管理手段对湿地资源的利用采取“允许”“限制”和“禁止”等规定。《湿地保护法》第28条、30条、34条等条款对湿地范围内的禁止和限制开展的活动进行了规定。湿地管理以保护公共利益为理由对湿地所有权附加了资源保护义务，导致用益物权和所有权的私人支配属性与湿地资源保护的公共性之间产生矛盾(贾登勋等, 2013; 徐以祥等, 2020)。因此，需要实施生态补偿弥补相关权益人因湿地保护而付出的机会成本和利益损失。

根据《湿地保护法》，国务院林业草原主管部门负责湿地资源的监督管理，县级以上地方人民政府有关部门负责本行政区域的湿地保护管理。2018年成立自然资源部后，湿地资源的调查和相关管理工作由自然资源部门统一负责。事实上，湿地的管理权主体除了地方自然资源主管部门和林业主管部门外，还包括自然保护区管理机构、重要湿地管理机构和湿地公园管理机构等。同时，湿地范围包含红树林、水域、滩涂、水生野生动物等资源要素，其管理权主体还涉及自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等有关部门。由于湿地管理主体主导着湿地保护政策的制定和执行(王健, 2007)，因此在生态补偿机制中扮演着重要角色。作为政策制定者，管理权主体有推进补偿机制建立和实施的责任；作为政策执行者，也可以成为生态补偿的对象。如江苏省的一些地区对落实湿地保护政策有效的地方湿地管理机构进行资金奖励(张鹏莉, 2017; 屈帅, 2020)，以奖代补等补偿形式也对推进湿地科学保护发挥了良好的示范作用。

2 湿地生态补偿类型的界定

根据湿地的土地权利类型，结合湿地保护和管理中遇到的现实问题，湿地生态补偿类型可划分为土地征收补偿、建构筑物拆迁补偿、权利限制补偿和其它损失补偿4种类型。

2.1 土地征收补偿、建构筑物拆迁补偿

土地征收补偿和建构筑物拆迁补偿都属于财产剥夺类补偿。湿地被征收用于生态保护和其它建设项目时，需要对湿地承包经营权人等利益主体的损失进行补偿。对于湿地的土地补偿方面，根据《土地管理法》第2条和《物权法》第42条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地、房屋及其它不动产进行征收、征用，并给予补偿。《森林法》第21条也规定，为了生态保护等公共利益需要，确需征收、征用林地、林木的，应当给予补偿。上述法条明确了各类土地资源可以依法进行征收、征用，并依法给予补偿。但对于补偿金的出资主体，尚未进行明确。

2.2 权利限制补偿

湿地一经划入保护范围，如划定为自然保护区、湿地公园或重要湿地后，湿地保护管理机构会对当地及其周边居民的生产生活方式进行一定的限制，以避免生态系统的破坏。这些保护管理行为可能对湿地的相关权利人带来相应的损失，如对范围内湿地利用方式的限制，包括禁止捕捞、禁止开展高强度的生态旅游等活动，其它禁止的活动还可能包括禁止使用农药，以防止鸟类误食和污染水源等，从而造成农作物减产等经济损失。《湿地保护法》第17条提出“因生态保护等公共利益需要，造成湿地所有者或者使用者合法权益受到损害的，县级以上人民政府应当给予补偿”，该法条明确了补偿主体是县级以上人民政府。随着湿地保护法的正式实施，该类型的湿地补偿方法有望进一步得到细化和落实。

2.3 其它损失补偿

主要指因湿地保护给周边居民及其财产造成损失的补偿，如鸟类及其它野生动物对农作物的破坏引起的损失等。《湿地保护法》和2015年颁布实施的《环保法》，对因生态保护造成的损失尚未进行明确要求，而是采用鼓励、指导等方式由地方人民政府和受益地区通过协商或运用市场机制方式进行补偿，该类型补偿的相关规定主要见于野生动物保护的相关法律法规中。我国《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》和《水生野生动物保护实施条例》均规定，因保护野生动物而造成的人员伤亡、农作物或其它财产损失应给予补偿，补偿主体为地方人民政府、当地人民政府的野生动物行政主管部门或渔业行政主管部门，或由地方人民政府与相关利益主体协商确定。2016年，财政部、国家林业局联合印发的《林业改革发展资金管理办法》，明确湿地生态效益补偿用于对因保护珍稀鸟类等野生动物而给湿地自然保护区及其周边范围内耕地承包经营权人造成的损失给予补偿(谷振宾等, 2015)。2019年，江西省试点对鄱阳湖周边因保护湿地和鸟类等野生动物而遭受损失的基本农田及土地承包范围内的耕地承包经营权人和受影响的社区进行补偿(庞洁等, 2021)，破解了“人鸟争食”问题，该尝试对于推进湿地周边区域财产损失补偿具有重要意义。

3 补偿标准的界定

湿地补偿标准界定的难点在于权利限制类补偿和其它损失补偿的标准。对于土地征收和建构筑物的补偿，按照《土地管理法》规定，征地补偿费按照土地被征用前平均年产值的若干倍来计算。而权利限制类补偿和其它损失补偿的标准方面，目前仅有生态公益林补偿和水库蓄滞洪区补偿等相关标准可供参照。2004年，中央财政正式建立了森林生态效益补偿基金(张展等, 2020)，近年来，国家生态公益林补偿标准从每5元/(667 m2·a)涨到15元(667 m2·a)，尽管标准在不断提高，但该标准与同期商品林的平均收益的差值仍在10倍到数10倍以上。《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》中对于相关损失补偿的规定，其补偿标准在受损财务价值的40%～70%之间，该标准与农民的实际损失同样存在较大差距。

分析上述领域的生态补偿标准，其实质是生态效益的补助或补贴属于“部分补偿”或“适当补偿”，而非完全补偿。其原因，一方面是由于生态补偿标准的核算体系尚未建立，另一方面，国家作为补偿主体，其财政的支付能力也需要一个循序渐进的过程。湿地补偿标准的界定同样将面临上述问题，因此需要将现金补偿、实物补偿和优惠政策等多种补偿形式进行整合和平衡，这是现阶段实施湿地生态补偿必须深入研究和面对的现实问题。

4 结论与建议

4.1 结论

实施生态补偿必须厘清湿地的相关权利主体、补偿类型的界定和相关利益损失评估等方面的问题，才能在明确补偿对象、补偿范围和补偿标准的情况下开展有效的生态补偿措施。根据对相关法律法规和规章制度的分析，本文得出以下结论：(1)湿地生态补偿对象主要包括湿地的所有权主体和用益物权所有人，为激励湿地保护和管理成效，管理权主体也可以成为补偿对象。(2)湿地生态补偿的范围主要包括土地和地上附属物损失、因权力受限而产生的直接和间接损失、因湿地保护而造成的周边居民财产损失等几个方面。(3)湿地生态补偿标准的界定，目前既缺乏相关法律法规和价值核算体系，财政支付能力也无法完全兑付损失，需要探索现金补偿、实物补偿和优惠政策补偿等多种补偿形式。

4.2 建议

(1)尽快出台湿地法相关实施细则，使湿地生态补偿有法可依。2021年出台的《中华人民共和国湿地保护法》首次提出“建立湿地生态保护补偿制度”，为实施湿地生态补偿提供了法律依据。但湿地补偿涉及补偿范围和对象的界定、补偿标准的核算和补偿资金的筹措等是一项复杂的系统工程，仍需出台相关实施细则，为湿地保护和管理提供制度保障。(2)加快开展湿地生态补偿制度的研究。截止2021年，在已出台的28个省级湿地保护法规中，有20个省级行政区将建立湿地生态补偿机制列入地方湿地保护条例，江苏、浙江、广东、黑龙江等12个省明确了由省人民政府或县级以上人民政府制定湿地补偿办法，但具体的湿地生态补偿制度各地均未正式出台。随着国家对湿地保护工作的重视，亟需尽快研究和建立湿地生态补偿制度，以解决重要湿地区域的生态保护修复与利益相关者的权益矛盾。(3)积极拓展湿地生态补偿资金筹集渠道。充分发挥市场机制在调节各种利益行为中的作用，通过增加生态建设融资渠道，促进生态保护补偿的产业化发展，使各类资源得到有效的配置，提高湿地生态补偿效率，实现湿地生态价值。