黑龙江省秸秆焚烧法律规制研究

孟 琦 衣乾宁

(东北林业大学文法学院，黑龙江 哈尔滨 150000)

1 黑龙江省秸秆焚烧现状

黑龙江省是我国的农业大省，其耕地面积大，因而秸秆资源非常丰富。但秸秆资源的利用方式尚处在初级阶段，处理能力也较为低下，严重影响了当地农业的可持续发展。通过计算，自2014年至今，黑龙江省秸秆资源总量年均超过1.1亿吨，占全国秸秆资源总量的12.7%，占东北三省秸秆资源量的50%左右。[1]数量如此巨大的秸秆资源，并没有很好地被综合利用，不少农民仍选择最原始的焚烧销毁手段，既浪费资源又造成污染，可能还会导致火灾的发生。据《2020年黑龙江省环境状况公报》数据显示，卫星遥感监测及省级督查实地考察发现，黑龙江省根茬及残余物露天焚烧火点259处：哈尔滨市214处，鸡西市14处，绥化市7处，大庆市5处，佳木斯市、七台河市各4处，双鸭山市3处，牡丹江市等地各2处，黑河市、北大荒农垦集团各1处。[2]

图1 2020年黑龙江省13个城市空气质量综合指数排名情况

针对秸秆焚烧这一现象，各级地方政府都制订了相关政策法规对其进行整治。但治理区域多为机场、交通要道，城镇人口密集处，并未对秸秆焚烧区域做到全面覆盖；且处罚方式也以行政罚款为主，处罚力度较小。由此看来，虽然黑龙江省存在一系列的禁烧制度，但规则并不细化，法律威慑力不足，秸秆焚烧问题依然存在，可见秸秆焚烧治理之路仍任重道远。

2 黑龙江省秸秆焚烧屡禁不止的原因分析

黑龙江省近几年对秸秆的治理方式和处理方法已经取得了一些成果，但是还没有从根本上解决问题。究其原因，在于我国现行法律法规的不完善与不健全，无法从根本上支持并保障其得到适当的解决。针对以上存在问题，笔者认为主要归因于以下几个原因：

2.1 秸秆禁烧法律位阶不高,立法工作持续性差

早在1999年，中国就颁布了《秸秆禁止焚烧及综合利用管理法》。并在2000年后，又陆续发布相关通知，强化秸秆禁烧和综合利用的工作。国务院及其所属的与环境有关的各部门也发布了一系列指导意见、规章。各地方制定的关于秸秆治理的部门法律文件更是繁多。乍看之下，有关焚烧秸秆的法律和条例似乎已经很完备，然而在每年的收割季节期间，依然存在秸秆不按照规定处理的现象。这些持续出台的法律和规章的作用力度为何仍然不足呢？

首先，我国秸秆禁烧相关法律文件的法律地位普遍不高。《大气污染防治法》第二次修订后，唯一一部有关秸秆禁烧和综合利用的法律(禁止焚烧和综合利用秸秆管理法)被正式废止。地方多是以办法、意见、通知的方法在某个地区进行试验，关于禁止焚烧秸秆的规定仅在原则上体现，没有颁布具体的强制性措施。

其次，一些地方性法律规章存在着季节性和暂时性。例如《黑龙江禁止秸秆露天焚烧工作奖惩暂行规定》规定，每年9月中旬至次年5月中旬为秸秆禁烧期，并未在禁烧期间外对焚烧农作物进行约束和限制。

最后，关于秸秆禁烧、综合利用的相关规定不够细化，制度建设也有诸多不尽人意之处，只提出秸秆焚烧的处罚措施，并不能有效地解决秸秆处理问题，这种法律和法规对农民日后处理秸秆没有任何的指导性。

2.2 秸秆综合利用成本高,缺乏补偿机制

当前关于秸秆禁烧的法律文件，大多强调的是法律的刚性制约和政府对禁烧工作的权力和领导地位，忽略或低估了农民在这方面的权利、利益和基础作用，在农民环境权益保障上不够突出。[3]上位法也并未体现用何种手段来激励农民，比如《大气污染防治法》仅规定了环保部门应该如何限制禁烧违法行为，以及怎么去处罚违法者，并未规定推动秸秆综合利用以及激励引导农民作出环保行为的配套政策。目前，黑龙江省虽已发布秸秆综合利用的补贴标准来激励农民通过环保的手段处理秸秆，但其处理技术都存在成本过高的问题。比如，农民若购买秸秆机械化还田的机具，单机补贴不超过60%且不得重复享受农机购置补贴。一方面，这种补贴对于农民来说，不仅没有经济效益，还会造成更多的经济支出；另一方面，遵纪守法的做法也没有得到稳定和预期的激励。简而言之，将这种保护环境利益的责任转嫁给农民，却给予之极少的回馈，从一定意义上来说，是不合理的。[4]

2.3 政府各部门的行政权力分配不均,执法效果不佳

依照我国秸秆禁烧的相关法律可以得知，对焚烧者拥有处罚权的不外乎是公安部门、城市管理执法局、环保局等一些行政主管部门。[5]在联合执法的过程中,只要农民的焚烧行为不造成重大后果，执法人员只对违法相对人进行批评和教育，并没有对秸秆禁烧进行长期宣传和监察工作，不能充分发挥相应的权威，大大减少了对农民焚烧秸秆的行为约束。面对点多面大的执法范围，多部门的联合执法也会伴随各部门之间权责不明确现象发生，从而给禁烧秸秆工作增大了管理难度，使禁烧秸秆的法律监管存在真空的情况。

2.4 管理机制单一,主要矛盾未解决

尽管黑龙江省在2009年已经作出治理秸秆作物要疏堵结合，高效利用的决定，但效果甚微。就目前来看，农户如果还田利用，政府就会按亩给出十几元的补贴，对于大规模的秸秆作物和需要高强度体力劳动的农户来说，十几元的补贴是微不足道的，面对成本大于回报的秸秆利用，许多农户依然会选择“冒险”。政府对农民焚烧秸秆的盲目限制加上政策上的疏堵不均，从某种意义上讲，就是把维护社会公益和保护环境的代价转嫁到了农民身上。看似出台了一系列政策，但实际并未有效解决问题，反而激化了矛盾。

3 秸秆治理的理论性分析

秸秆污染是最典型的外部性问题。农业生产者在处理秸秆时往往更倾向于选取使其经济效益最大化的方法，他们无视这种方法对大气环境造成的不良影响，将秸秆的处置成本转嫁到社会，造成大气污染。由此从以下三个角度对建立秸秆禁烧制度的理论性进行分析。

3.1 从合法性角度分析

我国法律规定，公民所享有的权利和义务是一致的，每个公民享有权利的同时必须承担相应的义务。农民焚烧秸秆，是权利行使的一种体现，但是这种行为会对社会公众的利益造成不可逆的负面影响。如果对这种行为不加以限制，便会损害广大群众在良好环境中生活的权利，更甚会引发火灾，威胁其他公民的人身权。在我国，人身法益优于财产法益，因此从保护社会公共利益的角度出发，禁止焚烧秸秆具有一定的合法性。

3.2 从公正性角度分析

罗尔斯认为，在正义的基础上，人人都具有不可被侵犯的权利。正义不容许为了他人的福祉而牺牲某些人的自由。[6]纵观我国的禁烧制度，对农民焚烧秸秆的处罚较多，对其享有补偿措施的规定较少，这样显然有失公平。仅依赖于地方政府的政策补助，缺乏相关的制度保障，违背了以个人权利为代价的农民正义。在此背景下，政府应当适当地减少对农民的限制，使之与农民的利益相一致，达成利益平衡原则，这样才符合罗尔斯正义观念的本质所在。

3.3 秸秆资源综合利用的合理性分析

大力发展秸秆综合利用，实现秸秆焚烧、治理环境污染，是国家、政府的终极目标。而对个体农户而言，在这个过程中并没有真正的收益。正如上面提到的，秸秆是农民的私人财产，秸秆的如何处置是农民的权利和自由。同样，农民有权决定是否采用全国推广的秸秆利用技术、采用何种技术和怎样采用。

我国部分省市出台了“秸秆放倒”的管理办法，农民在收获的时候，不能把玉米的秸秆放下，而是要把剩下的秸秆留在地里用来还田。这一制度一经提出，立刻在农民群体中引起了极大的不满，也引发了社会上的批判。其主要原因是该制度强迫农民采取秸秆还田的方法，从而对农民的个人权益构成了极大地损害。德国法学家耶林对这些权利背后的利益作了清晰的阐述，他认为“权利是建立在利益的基础上，权利的生成源自于对利益的需求，权利受法律的保护和认可。”[7]这项制度仅限缩了农民的权利，忽略了与之相对应的利益。

我国的最终目标是通过控制秸秆焚烧造成的环境污染，以达到治理环境的目的。在这个过程中，谁会最终获益？很清楚，环境是公共的，而环境保护也是一项社会福利，而最后的受益者当然是广大群众。政府对农民焚烧秸秆的盲目限制，实施一刀切政策，支持国家综合利用体系，从某种意义上讲，仅是把义务与风险强制转移到另一群体上面，并没有合理的解决问题。农民享有对秸秆的物权，如何处理是他们的权利和自由。现在，政府不仅来干涉农民处理“所有物”的方法，还强硬的要求他们自己负担一部分的费用，这种做法明显行不通。

4 黑龙江省秸秆污染防治法律规制的完善路径

我国关于秸秆治理的法律制度繁多，看似从中央到地方，从上位法到下位法，已经形成一定的法律体系。但仔细研究后可以发现，中央层面的法律规范过于笼统且仅具有指导性，地方性法律文件缺乏强制性。健全黑龙江省秸秆焚烧的法律规制，本文建议从以下几个方面作出突破，从而真正解决这个困扰国人已久的问题。

4.1 建立健全秸秆焚烧的法律法规

根据《黑龙江省大气污染防治条例》，黑龙江省可以制订一套专门的规范性文件，对秸秆的禁烧进行系统地整治，并对秸秆的综合利用进行规范。还可以参考其他省市的先进法律文件，例如江苏省颁布的《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进农作物秸秆综合利用的决定》，从中吸取一些有用的管理方法。在制定相关法律文件时，要明确秸秆禁烧的权利和义务，树立生态优先、生态一体化的理念，以引起政府和群众对秸秆焚烧的重视，彻底解决秸秆焚烧的污染问题。

在实践中，各地要结合当地的具体情况，按照国务院的行政法规和当地的地方性法规，制订关于秸秆焚烧和综合利用的具体实施办法，提高秸秆禁烧工作的可操作性和可行性，以实现秸秆的科学禁烧、合理利用。

4.2 改变管理机制,建立激励体制

纵观我国的环境立法体系，环保领域的立法在整体上表现出一种“指令式”的倾向，相关法规以政府为主导，以污染个体(团体)作为规制对象，表现出“政府监管污染个体(团体)”的单一化威权体制特征，有关秸秆治理的法律规范也不例外。这种“约束”的负面行为，使法律执行效率低下，与现代社会自我管制和协调发展的需求相悖。[8]波普金指出，农民是最理性的个体和家庭利益的最大受益者。只要实施好奖励措施，农民就会自觉地产生“进取精神”，从而实现秸秆资源的合理利用和高效利用，实现效益最大化。

因此，要实现对秸秆的有效治理，必须采取奖惩分明、疏堵相结合的办法。首先，政府要搞好财政预算，建立专项资金，对秸秆的综合利用进行补助，层层推进，加大对秸秆资源利用的支持力度和资金激励。其次，要强化配套服务系统的建设与完善。通过对农民或者村集体直接提供秸秆综合利用设施的实务补助，为农户修建沼气池、改造农户炉灶等。对采用新型秸秆综合利用技术的农户给予先进称号技术奖励，组织综合利用新技术专家到农村免费进行技术培训，并无偿为农民提供新技术和新产品。最后，应加大农民对秸秆资源的宣传和教育，以增强农民对秸秆污染的认知和法律意识，为未来秸秆综合利用和治理打下良好的思想基础。

4.3 强化监测和执法

取证难、执法难也是秸秆禁烧工作的一项大难题。在执法方面，相关部门要明确执法工作职责，建立统一的、职责明确的执法体系，防止各部门相互推诿、权力滥用的情况发生。在取证方面，可以借鉴其他省市的先进经验，比如辽宁省的“智能控制”秸秆禁烧试点。善于运用科技的优势，转变农民大众的思想，建立“不敢烧”到“不想烧”的工作机制，形成“不想烧”的社会氛围。一部好的法律如果没有合理、科学有效的落实和运用，便是废纸一张，毫无作用。执法人员要学会应变以改变执法手段单一的现状，不断提高法律在人们心中权威的位置。

4.4 强化公众参与监督机制

为了实现可持续发展，必须动员群众组织和社会团体的积极参与。就环境问题来说，光靠市场调控和政府干预是远远不够的。在当今的社会中，仅依靠行政手段进行行政干预，效果十分有限，而公共参与则可以起到一定的补充作用。因此，政府应认识到公众参与环境治理的重要意义，并以此为契机，积极引导公民和企业参与到环境治理中来。新《民事诉讼法》对环境民事公益诉讼作出了具体规定，自然人、法人、社会团体均可以为了公益目的，对环境污染、环境侵权等行为提起民事诉讼。黑龙江省的农村面积大，人口较少，秸秆焚烧具有一定隐蔽性，如果不是大规模的集中燃烧，很难被发现。为了防止个别农民焚烧秸秆，可以组织环保团体进行监督，如果发现有人在焚烧秸秆，就可以通过提起环境公益诉讼的方式来整治污染。[9]

结语

完善我国秸秆焚烧法律规制，不仅是对公民个人利益的一种保护，而且对公路运输安全，社会秩序的维持起到了重要作用。本文从黑龙江省秸秆焚烧的现状、必要性以及现行存在的问题及建议做了初步的分析。对于政府层面而言，需要完善法规、填补漏洞，强化各项制度的管理体制，平衡农民对于秸秆治理的权利与义务的矛盾，以激励的手段激发农民的积极性。对于农民而言，要积极参与决策和监督，更好地行使权利。要想真正解决这一问题，必须采取多种综合治理的方式来规制秸秆焚烧，为人民群众提供一个良好、舒适的生活环境。