对自然资源统一确权登记有关问题的思考——以广西为例

封 羽，覃 婕，李 毅

自然资源统一确权登记作为构建自然资源资产产权制度的一项基础性工作，是自然资源主管部门履行“两统一”核心职责的重要支撑。2013 年以来，自然资源部在12 个省（区）、32 个试点区域开展相关工作，共划定自然资源登记单元1 191 个，确权登记总面积186 727平方千米，重点探索了国家公园、湿地、水流、探明储量的矿产资源等确权登记试点。从2019年12 月开始，广西先后开展了125 个各种类型自然资源的统一确权登记工作。研究小组以广西开展自治区级自然资源统一确权登记工作的实践为例，对今后如何推进相关工作进行初探。

一、广西自然资源确权登记工作开展情况

2019 年，广西印发了《广西壮族自治区自然资源统一确权登记总体工作方案》（以下简称《方案》）。《方案》要求：广西应利用5 年时间，全面铺开、分阶段推进全区自然资源统一确权登记工作和自然资源统一确权登记信息数据库建设；到2022 年底，基本完成全区重点区域自然资源统一确权登记；2023 年以后，通过补充完善的方式逐步实现对全区水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域以及探明储量的矿产资源等全部国土空间内的自然资源登记全覆盖。

广西先后开展了125 个各种类型自然资源的确权登记工作（自治区级28 个、市县级97个），完成28 个自治区级登记单元的确权登记主体工作（自治区级森林公园5 个、国家级自然保护区5 个、河流12 条、区直国有林场6 个），涉及面积35.96 万公顷；完成共计56 个市县级登记单元的确权登记主体工作（市县级湿地公园6 个、自然保护区18 个、森林公园5 个、国有林场21 个、水库6 个）。大桂山国家森林公园等首批7 个自治区级自然资源确权登记单元顺利通过自治区级验收。

二、广西自然资源统一确权登记存在的问题

（一）预算编制缺乏标准

《自然资源统一确权登记暂行办法（试行）》及《方案》都提出“利用5 年时间，基本完成重点区域自然资源统一确权登记”的要求，广西各地也据此制订了分年度、分阶段的工作计划，但是，资金需求量大、管理需求与工作部署不协调等问题依然存在，影响了工作进度。

目前，国家层面尚未印发统一的经费预算编制标准，如确权登记和系统维护费用等。因此，广西各级只能参考第三次全国国土调查或农村不动产权籍调查测绘定额标准来编制预算，这在一定程度上也影响了地方财政的预算编制。

（二）各部门之间的改革不同步

自然资源统一确权登记的内容包含自然状况、权属状况和公共管制状况。这些信息来源于多个部门、多项改革工作。目前，自然资源权利清单和委托代理机制还在试点摸索阶段，权利主体尚未明确。

广西自然资源统一确权登记按照总登记模式开展，即由登记机构自行组织开展调查和登记。但是，生态保护红线、基本农田保护红线以及自然保护地界线都在进行优化调整，尚未形成最终成果；全民所有自然资源资产中央和地方分级代理行使的清单也尚未明确，地方自然资源主管部门无法明晰国家和地方自然资源确权登记工作范围和职责，全面推进工作仍存在一定困难。

（三）操作规范和技术标准有待细化

广西在开展山口国家级红树林生态自然保护区、邕江、大桂山国家森林公园等自然资源统一确权登记时，发现现行的政策和指导文件存在指导性、操作性不强等问题。《自然资源统一确权登记暂行办法（试行）》《自然资源确权登记操作指南（试行）》明确，自然保护地划定要以管理或保护审批部门提供的管理或保护审批范围界线为划定登记单元依据，但是生态保护红线、基本农田保护红线以及自然保护地界线目前仍在进行优化调整，尚未形成最终成果。自然保护地的划定还要根据这些最终成果重新进行数据变更，自然资源统一确权登记工作进度因而受到影响。

以邕江的自然资源统一确权登记为例。邕江登记单元界线应以水利部门的河流管理范围线为基础划定，但是邕江江河流域情况复杂，部分河道范围线缺失，或是只有文字描述，并没有明确界线。而且，邕江上江心洲、江心岛类型多样，水面有很多闸、坝、水电厂房、扬水站等水工设施，这些均不在河流管理范围线内。目前，国家相关政策规范也还没有明确具体的划分方法。针对这一问题，广西自然资源主管部门、水利部门还在进一步沟通协调。

（四）基础资料收集困难，质量良莠不齐

基础资料收集是自然资源统一确权登记的重要环节。目前，广西的自然资源统一确权登记基础资料归属自治区、市、县不同层级不同部门管辖，协调数据的难度较大，特别是在市、县层面。主要体现为：一是资料缺乏科学有效的管理，数据零散、格式不统一；二是基础资料涉及林业、水利、环保、海洋等众多部门，协调时间周期长；三是不同部门的数据质量良莠不齐，行业间技术标准不一致，数据整合难度大。

（五）社会各方认识不足，配合度有待加强

据研究小组调研发现，部分地区工作人员对自然资源统一确权工作的认识不够清晰、全面，他们担忧完成自然资源统一确权登记会直接或间接地影响地方自然资源管理，包括审批权限发生转移等。有的地方错误地认为自然资源统一确权登记单元界线是一种管制边界，将会对当地开发利用建设、经济发展造成影响。

据研究小组调研发现，自然资源统一确权登记的相关通告发布后，相关的政策解读内容较少，有的群众认为其权利受损，并对集体土地所有权的发证范围提出质疑；有的群众担忧在自然资源统一确权登记后，原有的耕种土地、居住房屋不能继续使用等。这些现象都说明了社会各方对自然资源统一确权登记工作认识不到位。

三、建 议

（一）完善政策体系建设，强化工作组织保障

自治区层面应尽快制定各类自然资源确权登记的实施细则、政策文件、工作问答，分层级确定资料收集清单，明确登记单元调整的原则，指导地方开展资料收集、登记单元划分等工作。广西应按照“统一谋划，协同创新，共同推进”的工作理念，优先开展自治区级自然资源确权登记，理清确权技术流程、工作组织方式和数据成果管理方式。此外，应尽快制订自然资源统一确权登记预算定额标准，指导地方开展确权登记工作经费测算。

（二）协同发展，有序推进工作开展

按照工作节奏，分阶段有序推进自然资源统一确权登记工作。应充分考量自然资源统一确权登记工作与国家自然资源资产所有权分级行使等所有者权益管理改革的协同衔接，深度绑定国土、森林、草原、湿地年度调查监测成果，及时更新确权登记单元界线、权属界线、自然分类界线以及各类自然资源边界、质量、数量、结构等变化信息。

积极与林业部门对接，探索保护与开发的化解路径，尽快印发《广西自然保护地登记单元划分规则（试行）》，共同申请《广西自然保护地勘界立标技术规范》地方标准，明确自然保护地登记单元自然资源统一确权登记与保护地优化调整及勘界立标改革协调问题。

（三）着力做好顶层设计，细化规范技术规则

结合实际，尽快制定《广西自然资源统一确权登记技术规程》《广西自然资源统一确权登记地籍调查成果检查验收办法》《广西自然资源统一确权登记办法》《广西自然资源统一确权登记成果管理办法》等顶层设计文件，从基础资料申领、技术规程、单元划分规则、成果检查验收、成果登记、成果管理等方面明确广西自然资源统一确权登记工作业务全过程的系列办法和标准，构建广西自然资源统一确权登记制度体系的初步形态。

（四）强化资料收集汇总，建立数据共享机制

采取“自治区层面主要收集，市县补充收集，厅局共享汇聚”的工作思路，会同林业、海洋、生态环境、农业、水利等相关部门，建立数据领用共享协调机制；会同空间规划、权益、耕保、矿产、监测、林业、海洋、生态环境、农业、水利等相关部门，合力推动重点区域自然资源统一确权登记。纵向推动数据资源向市、县延伸，印发基础数据领用管理办法，由自治区向各市、县提供高质量的基础数据，为各地开展相关工作提供保障。

（五）加强技术培训指导，做好政策解读与宣传

自治区层面应及时组织开展自然资源统一确权登记培训工作，采取线上线下相结合的方式开展工作指导，加强自然资源统一确权登记理论、制度和技术的学习，宣传政策方针和技术要求，适时开展地籍调查成果数据核查、登记成果审核工作培训，确保确权登记规范化。

应通过主流媒体宣传统一确权登记工作成效，并联合市、县不动产登记机构共同开展宣传活动，通过悬挂横幅，设置宣传台，发放宣传彩页、小册子，现场解答等形式大力向社会和群众宣传自然资源统一确权登记政策，为工作的顺利开展营造良好氛围。