河流湖泊确权登记存在的问题及应对措施

张连友，任泽俭，孙 翀

（1.郯城县水利局，山东 郯城276100；2.山东润鲁工程咨询集团有限公司，山东 济南250109；3.山东省调水工程运行维护中心，山东 济南250100）

我国近年来特别是党的十八大以后，把生态文明建设列为国家战略，自然资源确权登记作为生态文明建设“四梁八柱”中的基础性制度至关重要，被定为生态文明建设一项重要内容。2016年12月20日，国土资源部及水利部等七部委联合印发了《自然资源统一确权登记办法（试行）》的通知，要求充分利用第三次国土调查及河流湖泊划界成果等自然资源专项调查成果，进行各类自然资源的地籍调查，建设自然资源统一确权登记数据库，开展自然资源确权登记，能有效解决土地、房产权属问题。通过自然资源统一确权登记，也为落实水利工程管理范围及促进河长制、湖长制工作奠定良好的基础，因此，自然资源确权登记对水利行业“补短板，强监管”具有重要意义。

根据《自然资源统一确权登记暂行办法（试行）》要求，山东省各市县自2019年开始，利用5年时间开展自然资源统一确权登记工作，完成辖区内主要水系湖泊及湿地确权登记和数据库建设。但虽然开展了水利工程管理用地及保护用地范围划界，大力推进了河长制、湖长制工作，但在河流湖泊用地确权登记工作中仍然存在很多需要讨论及解决的问题。

1 存在问题与解决措施

1.1 测区资料搜集存在困难

根据规范政策要求，实施确权登记调查测绘工作之前需搜集基础资料，资料搜集是影响确权登记工作开展的重要制约因素。基础地图的获取及其精度指标，影响或决定确权登记的精度，搜集资料的完整性，是确权登记项目的重点工作之一，项目实施单位常常会在资料搜集中遇到困难。充分利用已有自然资源调查、土地权属、河道管理范围划界资料，并保持资料的延续性，能有效提高确权登记工作效率和成果质量。做好基础资料的获取工作，关键要得到项目区市（县）政府主管部门的支持及配合，项目实施单位到自然资源部门搜集第三次国土调查成果及林地、湿地、草地划界等资料，到水利主管部门搜集水利工程用地确权、河流湖泊管理范围划界及河长制、湖长制相关资料。

1.2 河流湖泊水域确权界限模糊不清

在实际的不动产登记受理中，河流水域确权是国有性质的用地，由于滩涂给人们的印象是不管之地，常常有人随意占用建房、建厂、种植或养殖，同时滩涂在洪水之后也常常发生变化；加之，在历次多部门主导的确权划界工作存在政策不够衔接、成果验收把关不严等原因，直接导致了登记工作环节中不动产权界址不明、界限模糊不清，也容易造成登记错误。

解决河流湖泊水域确权界限模糊不清的问题，一是引入数字化，结合现场调查，以坐标为准绳，解决界线不清楚的问题；二是可以效仿或参照商品房、安置房的登记模式，将所有不动产权利人记录于同一不动产登记簿和不动产权证书上，让登记结果更直观地呈现出来；三是加强以政府主持多方参与的方式对河流水域确权测绘验收力度，政府主管部门加强宅基地使用审批及建设监管验收工作，也有利于这一问题的解决。

1.3 权属来源依据缺失

由于历史久远，部分登记申请材料仅以土地使用证及说明书作为权属来源依据，例如1992年开始的水利工程用地确权，对水利工程管理范围、兴建水库及整理河道新增加土地均列为国有用地，对土地边界仅用文字进行了描述，而缺少土地边界坐标，对登记信息的准确性产生不同程度的影响，给土地使用权、宅基地使用权、公共建筑及农房所有权历史数据的登记确权带来了极大的困难。

对权属来源依据缺失问题，以现状地籍调查测绘结果为基础，充分利用原有成果，并与已有成果逐一比对，切实保证不动产登记的精准性，确保每一类型的自然资源登记准确。

1.4 确权登记工作有理解偏差

河流水域确权调查测绘人员需要对水利工程用地、宅基地、集体建设用地以及相关土地确权政策了解，熟悉工作流程、工作标准，具有一定的专业知识和技术水平。由于确权登记工作需要多方协作才能完成，沟通与协调是工作的重点难点，所以需要加大沟通协调力度。但在项目实施中往往存在对确权登记工作政策、标准理解上的偏差，也存在工作内部协作及对外沟通协调上的问题，导致工作被动及质量失控。

为此，实施单位应随时关注确权登记工作实施状态，并识别实施中的重点及难点，采取有效措施及时研究解决。

1）统一技术标准。为使项目实施作业井然有序，实施过程中将严格遵守相关国家、行业标准，确保确权登记实施过程和数据成果的科学规范。

2）技术人员保障。实施单位应选拔在地籍调查、集体土地确权、河道划界、软件开发、数据库建设方面具有丰富工作经验和专业知识的技术人员，组成项目组技术骨干，保障项目数据库建设、成果资料汇总及后续支持服务质量。

3）加强技术交流及业务指导。确权登记启动前和实施过程中，应不定期组织技术交流及业务指导，一方面统一确权登记工作的精度标准、操作程序、技术方法和要求，保证确权登记成果质量；另一方面实施单位项目组应配备或聘请技术顾问，对确权登记实施过程中出现的相关技术问题，能及时提供有效的解决方案，提高实施人员的技术水平，保证确权登记进度。

4）及时技术总结。在确权登记开展过程中，有重点的进行阶段性技术总结，总结确权登记进行过程中的经验和存在的问题，不断完善作业技术方法和手段，质量检查人员与调查测绘人员密切结合，充分发挥技术优势，不断提高工作效率和成果质量。

1.5 确权登记关键过程存在问题

建立自然资源确权登记数据库包括数据检查、数据编辑、数据入库、数据维护、成果输出等工作，每一项工作均需要专业的GIS技术人员进行处理，以确保建立的数据库成果符合国家规范要求，这也是确权登记数容易出现质量问题的关键环节，实施单位往往会面临困难和挑战。

1）利用和整合好现有资料。要充分利用己有权属资料及成果数据，维持资料数据的连续性，能有效提高工作效率和成果质量。

2）编制好实施方案。项目实施前要组织技术人员编写实施方案，为顺利开展工作提供技术依据，项目实施中定期召开工作例会，对实施方案进行优化调整，对权属调查、测绘及数据库建设过程中遇到的问题进行及时解决。

3）加强业务技术培训。在确权登记调查工作前，对项目组工作人员有针对性的进行培训，熟悉国家和省、市有关确权登记调查的政策法规，熟悉确权登记调查的工作任务、基本原则及流程，统一作业要求及标准，规范工作程序，掌握工作技术要领，确保确权登记工作质量。在培训的基础上，开展河流水域确权测绘宅基地和集体建设用地不动产登记确权工作，各项工作可交叉进行，从而降低成本、缩短工期、提高质量。

4）充分利用GPS RTK技术及CORS系统。利用GPS RTK技术在图根控制测量及地块边界测绘中准确、快速定位的优越性，能大幅度提高工作效率；有CORS系统服务覆盖的地区，申请CORS系统服务代替传统控制测量，以便节省控制测量的时间及费用。

2 数据整合及补充利用措施

2.1 对现有成果数据整合

充分利用第三次国土调查成果、已有土地调查成果、不动产登记成果、全国第二次湿地调查成果、自然保护地审批资料、河湖划界、各类空间规划等成果，运用地理信息系统技术，以全球卫星定位、遥感信息技术为补充，采用内业数据处理和外业调查核实相结合的调查方法，划定登记单元界线，获取自然资源的类型、面积、权属和分布信息，形成登记成果、图件成果和数据成果。

2.2 利用现有资料定位落宗

在分析现有资料的基础上，利用已有登记资料和地籍调查成果，采用最新高分辨率正射影像图，编制地籍图，对第三次国土调查信息和已登记宗地进行现场调查核对、定位落宗。现状与登记信息吻合的，直接定位落宗；对房屋、土地现状变更或权利人状况变更的，在台账中予以标注。

2.3 实现房地信息一体

在第三次国土调查信息和宗地地籍调查成果基础上，在项目区乡镇、村组必须抽专人配合，实施单位调查测绘人员到实地补充调查房屋信息，形成房地一体的地籍调查成果。在调查测绘中发现原有资料存在错误或遗漏重要要素的，需要进行重新测绘，调查。

3 结语

自然资源确权登记工作需要完成的任务内容、面临的困难、解决的对策以及实践经验，需要理论界、相关主管部门和技术服务单位等各方群策群力、不断总结、协同解决。鉴于自然资源确权登记工作的复杂性，实施单位应注重关键过程控制，以达到控制质量和减少返工的目的。同时有助于高水平的完成确权登记工作，为自然资源产权管理和自然生态监管奠定坚实的基础，也为水利河湖管理提供有力的技术支撑。