乡镇国土空间规划在国土空间规划体系中的意义

陈天峰 徐东

1. 甘肃省城乡规划设计研究院有限公司 甘肃 兰州 730000；

2. 北京城建设计发展集团股份有限公司 北京 100032

引言

这些年，我国在国土空间规划体系建设上斥巨资进行了一系列的变革，促使我国在国土空间体系规划工作上也取得了一定的成绩。为妥善解决当前我国在国土空间规划工作践行上各自为营、国土空间规划体系性匮乏等问题，我国在国土空间规划工作践行上，引入“多规合一”理念，尽可能确保我国在国土空间规划体系建设上始终有出色的建设成绩和效益。可以说，在我国经济发展的进程中，强化空间规划体系改革，是当前我国在国家治理工作践行上，实现相应治理体系构建以及改善治理能力的有效手段。同时其对推动我国市场经济的健康、稳定发展也有不可替代的作用和价值。

1 当前乡镇国土空间规划的现状

一直以来，在我国发展进程中，国土空间规划扮演了十分关键的角色。乡镇国土空间规划作为我国国土空间规划体系十分关键的构成部分，对推动乡镇发展起到了积极推动作用。

从我国乡镇国土空间规划工作的历史来说，随着我国在经济发展上，从计划经济进入市场经济阶段，此时国土空间规划工作的价值也逐步凸显。当前，在我国各个省市和地区，国土空间规划工作在城市发展进程中也扮演了十分关键的角色。对于我国的乡镇空间规划工作践行来说，立足乡镇发展诉求出发，科学合理进行乡镇国土空间的规划，能够促使我国乡镇中在发展的过程中，实现对相应资源的科学、高效利用，进一步提速乡镇发展成绩和发展效益。乡镇国土空间规划，对推动乡镇经济发展有着不可替代的作用和价值。同时，乡镇国土空间规划也是我国国土空间规划十分关键的构成部分，为达成统一的国土空间规划起到了一定的支撑作用[1]。

2 我国土地资源不同用途之间的博弈

2.1 耕地资源与人均用地之间的博弈

在中国高速发展的背景下，耕地每年都在减少，人地矛盾愈演愈烈，耕地面积由1996年的1.30×108hm2降至2004年的1.22×108hm2，2020年间减少7.595×106 hm2，降幅为5.84%。FAO规定，20%以上的县人均耕地低于警戒线0.053hm2人-1。并且随着经济的快速发展也将导致建设用地需求也呈现着持续增长的现象，期间退耕还林以及农业结构调整等方面的原因，也使得我国总耕地面积减少趋势十分明显，其在短期内出现难以扭转的现象。农业人口问题是中国人地矛盾最为尖锐、最为突出的问题，在相当长的时间里，耕地问题一直是我国土地利用的首要和基础性问题。相对于过去七八十年代的耕地质量变化，目前的耕地更多地表现为营养流失、农田污染加剧等问题。同时，高强度的土地开发利用也对生态安全构成严重威胁。因此，当前耕地保护工作面临的主要挑战是如何建立保护意识与保护行动的关系，尽管政府和个人对保护耕地资源十分重视，但在落实具体行动方面仍存在不足。

2.2 工业与农业间的博弈

第一，工农土地资源博弈主要表现在各类工业开发区与农地之间的博弈，尤其是对开发程度较低的城郊偏远农业用地，为了加速地区发展，将农业用地转为工业用地后，粗放经营，存在供而未用土地和用而未尽的土地，使土地浪费严重。第二，土地资源的博弈。一是造成优质耕地资源面积不断减少，二是导致林地、草地、湿地等生态用地减少。土地资源工作中，以国土资源为主要服务对象，促进资源的开发利用，实现资源环境节约高效，保护环境，承担环境保护任务。要在国土资源管理开发过程中切实做好土地资源的配置，保护产业结构，实现资源的有效利用。确定资源更新周期和恢复周期，保证资源环境的可持续利用。

3 乡镇国土空间规划在我国国土空间规划体系中的价值和意义

当前，随着我国市场经济的不断发展，我国在现阶段发展过程中，面临的社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一矛盾具体体现为当前我国的有较为突出的城乡发展不均衡表现，尤其是我国的乡村地区发展相对滞后，发展不充分。事实上，在我国行政管理体系架构布局上，乡镇是我国最基础的行政组织单元，其不仅扮演者推动乡村经济飞速发展的角色，同时在实现乡村关系协调方面也有重要的作用发挥。所以，对于我国的国土空间规划体系布局来说，强化对当前乡镇国土空间规划工作，不仅有助于推动我国现阶段社会矛盾的拓展解决，同时对推动乡村地区实现高品质发展，达成乡村振兴目标也有不可替代的作用和价值。而且，践行我国乡镇地区的国土空间规划，也能够契合当前我国的新型城镇化发展的目标和要求。

随着我国在《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）的正式印发，当前我国的各个省市和地区纷纷开始关注的乡镇国土空间规划工作，也有一些省市和地区在乡镇国土空间规划工作践行上取得了一系列的成绩，并完成了乡镇国土空间规划编制工作。从我国的行政体系布局角度来说，乡镇是最基础的单位。考虑到我国国土空间规划传导和落实的功能要求，高层级地域的国土空间规划对“多规合一”内容在乡镇地域的传导与落实，以及生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界“三线”划定等，均要求我国在乡镇地区的自然以及空间资源的规划和利用上，都有更高的要求。而且从我国的乡镇发展的现状来说，其承担的是生态环保以及自然资源保护的责任，所以重视乡镇国土空间规划工作，有助于确保我国更高层级国土空间规划得以高效的落实[2]。

在乡镇国土空间规划工作的落地上，由于乡镇地区涉及镇以及村等不同要素，而且我国乡镇地区在行政结构规划上也有较为鲜明的城乡二元化特点。所以在推动乡镇国土空间规划工作过程中，要重点考虑的一个问题在于，如何实现总体规划以及详细规划的出色衔接。这就要求在乡镇国土空间规划工作践行上，针对过程中涉及的基础以及公共设施作出科学合理的规划，并有针对性进行产业发展的布局。基于此，确保我国乡镇国土空间规划工作在践行上，能够真正将城乡融合的目标落实到位，在具体的落实上要充分考虑到其和县市以及乡村之间的巧妙衔接，做好相应的融合工作，确保在进行乡镇国土空间规划工作落地上，能够做到对相应要素的刚性把控。所以这也就意味着我国在乡镇国土空间规划工作的践行上，相较于更高层级的国土空间规划工作开展而言，有同样大的工作难度和实现压力。

4 乡镇国土空间规划在国土空间规划体系构建路径

4.1 加强国土资源规划管理

综合主功能区、土地利用、林地、城市等规划，编制国土空间规划“一张图”，在国土空间规划的基础上，以统一用途管制为手段，形成生产空间、林地、城市等空间开发保护制度，基本形成生产空间、生活空间宜居、生态空间山清水秀的“一张图”。土地规划应始终坚持三大原则，即示范、建设、兼顾生态，其间需要以每一分土地资源为基础，结合实际确定住宅、商业、农业三大模块，使之能有效规划国土资源，提高国土资源的利用率。其次，要大力推进城市节能减排，要加强城乡居民节能环保意识的培养，充分发挥人民群众的监督作用，使土地资源利用效率得到提高。2007年以来，我国部分地区开始实施减税降费等措施，工业消费占国土资源的70%。对此，在规划国土资源管理工作中，要注重对节能减排的宣传，对于不严格执行的单位要予以处罚，并提醒企业要加强自律[3]。

4.2 科学合理的调整用地结构

一是要提高土地资源的利用率，必须充分利用闲置土地，科学合理地调整用地结构，降低工业用地的比重，扩大耕地面积，使我国土地结构达到平衡状态，也能使生态环境得到更好的保护，优化土地整治规划工作质量。二是在土地结构调整过程中，要根据当地的实际情况，特别是城市里有一部分闲置的土地，要加强利用，更有利于发展城市规模，同时也有利于减少对城郊其他土地造成的破坏。三是要加强不同类型土地的综合利用，比如在工厂建造区，种植除尘、防噪的植物，在小区绿化或小河建设等，都能让它在发挥经济效用的同时，提高其生态效益，使其综合利用。此外，各有关部门在实施土地资源利用规划过程中，也要加强对企业节能减排工作的跟踪与反馈，以确保土地规划利用的有效性。与此同时，为了更好地防止国土资源浪费，相关部门要结合自然资源部和省自然资源厅的规划，开展土地整治工作。特别是要加强对农村土地资源的治理和对污染和废弃土地资源的治理，从而更好地优化我国土地资源结构。

4.3 优化空间结构

我国国土空间开发过程中，优化空间结构是比较重要的环节，主要是为了平衡生态保护环境，在此基础上提高人民生活质量，最主要的是降低资源消耗，是实现国土空间规划可持续发展的重要举措。国家规划工作应关注城市发展动态和人口变化，尽可能把工作落到实处，缓解城市环境污染。在调整土地结构时，需区分工业、住宅等不同的功能区域，以实现土地利用空间结构的优化。因此，应根据国土区域的发展状况，对土地资源进行盘活和功能区域重建，使土地建设发挥对区域经济的促进作用。对不同环境下的城市规划要进行规划，对数据进行综合分析，为城市规划提供更加科学合理的参考数据，以实现经济与社会协调发展[4]。

5 结束语

总之，对于我国的国土空间规划工作践行来说，乡镇国土空间规划工作作为我国国土空间规划体系不可或缺的重要构成部分，能够为更好落实“五级三类”国土空间规划体系要求，推动我国国土空间规划工作的妥善落地起到积极推动。为此，随着我国在国土空间规划工作开展上的成绩取得，我们要尤其关注我国的乡镇的健康发展，科学合理开展乡镇国土空间规划工作，真正确保我国在乡镇国土空间改革工作践行上取得出色的规划成绩和效益。