关于事业单位全面实施预算绩效管理的思考

■徐利君

（广州市海珠区教育财务结算中心）

引 言

全面预算绩效管理，意为把绩效评价全方位融入预算管理之中，既关注投入，更重视产出效益，将绩效评价的一系列程序贯穿于单位年度预算的全过程，使得绩效目标的拟定、绩效的追踪以及绩效评价和结果应用与预算的编制、执行、考核程序交叉融合，树立绩效管理理念，健全绩效管理机制，藉此提高政府资金高效配置的一系列管理活动。2015 年实施的新《预算法》明确了各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。2017年党的十九大报告明确提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理“的要求。2018 年 9 月，中共中央、国务院下发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求加快建成全面预算绩效管理体系，这是实现国家治理体系现代化的内在要求，是预算管理的应有之义。这些法律和意见对事业单位建立全面预算绩效管理模式具有指导意义。此外，新的政府会计制度引入了权责发生制和收入费用配比的概念，为全面预算绩效管理提供了核算基础 ，是绩效管理的重要数据来源，同时反过来也对事业单位预算绩效管理提出了相应的要求：第一，要求建立事业单位预算管理体系，健全绩效指标体系；第二，要求加快事业单位信息化建设，提升绩效管理自动化水平；第三，要求加快预算项目库的完善，使得预算绩效管理在项目上落到实处。

1 事业单位全面预算绩效管理存在的问题及相应对策

目前，大部分事业单位管理层虽然开始逐步建立起预算管理意识，但仍然存在一些问题和实际操作中的难点，需要逐个解决。

1.1 全面预算绩效管理体系构建不科学

一些事业单位对预算管理片面理解，往往重投入、轻管理；重支出、轻绩效。前期未能完善全面预算绩效管理体系，没有设定通用和项目专属的绩效目标和评价指标；后期缺乏相应的预算绩效评价。或者评价仅仅大致关注了预算执行进度，没有对项目是否产生应有的社会效益，是否经济高效加以评价。另外，考核结果未与前期设定的绩效指标前后呼应，绩效评价反馈结果未加以充分利用。这一系列漏洞都导致事业单位所拥有的资源未能物尽其用，高效运行。

大多数事业单位采取简单的增量预算法来编制预算，也就是以历史期业务活动及预算为基础，结合相关影响因素变动情况进行调整的方式，形成新一期的收支预算。该方式传统简单，但它默认原有的业务活动都是合理的必须进行的，如果这一前提发生变化，则会导致预算不合理，因其依据历史期数据并未依据中长期发展规划和年度工作计划来编制预算项目和绩效目标，导致预算编制与实际不符，偏差较大，造成大量的预算调整，而预算的执行与考核也将缺乏具体标准。

事业单位应在全员范围内树立起全面预算绩效管理的科学理念，高层管理者应高度重视全面预算绩效管理，摒弃旧观念，以中长期发展规划为导向，从制度完善、机构设置和人员配备等方面建立全面预算绩效管理体系，有效提高资金使用效率，持续发展；组织各部门全员参与，充分贯彻预算绩效管理理念，加大宣传力度；明确责任主体，切实做到“花钱必问效，无效必问责”。具体做法如下:

（1）建立科学完善的预算绩效管理制度，建立项目库，并在事前对预算项目进行绩效评估，将评估结果作为年度预算编制与执行的重要参考依据；事中全程监控预算执行和绩效目标实现的进度，事后组织相关机构和人员进行绩效评价，并将评价结果适当与人员绩效挂钩，同时充分应用兄弟在单位全面预算绩效评价领域的宝贵管理经验。

（2）在组织结构上，设置专门的全面预算绩效管理机构，例如成立全面预算绩效评价管理委员会、下设各小组预算绩效管理支委，由总到分对预算绩效进行统筹规划。

（3）加强人员配置建设，打造专业高效的预算绩效管理人才库，对预算绩效管理人员进行必要的有效的业务培训，强化管理意识，学习管理知识，进而提高单位整体的管理水平。

（4）积极应用信息时代大数据和云平台，加快建立全面预算绩效管理信息化系统，采集大量基础信息，分析更多财务信息，让财务系统与各个职能部门的业务系统实现数据共享，融会贯通，瓦解“信息孤岛”，使得绩效管理向着信息化、科学化推进。

（5）让预算绩效评价结果做为预算调整的导向依据。事中的绩效评价有利于及时调整预算目标，对于预计完成后将导致高投入低产出的项目及时中止，转而将有限的资金投入到更具社会效益的项目中去。

（6）预算编制应按照新政府会计制度的要求，按权责发生制编制财务预算，按收付实现制编制收支预算，由此在一定时期内全面准确地反映事业单位为完成本单位法定任务所预计的事业支出和服务输出的效果及效益。

1.2 缺乏有效科学的双向绩效目标设定

目前事业单位在全面预算绩效管理中存在的重要问题之一就是预算绩效评价指标不够健全，虽然部分事业单位启动了绩效考核评价系统，但是绩效评价指标系统不健全，仅是简单统计预算执行进度，未能用定量和定性的方式设计出清晰反映资金产出和效果的绩效指标，导致预算绩效评价不够全方位立体，未能全面体现出预算绩效管理应有的工作价值。

因此事业单位应该根据本单位实际情况，建立全面预算绩效的评价指标体系，设计一套定性和定量方式相结合的、可分解的、切中要点的全面预算绩效评价指标。在财政部门现有的通用绩效评价指标体系之外，根据本单位自身特点设计开发出与事业发展贴合的特有的指标，针对本事业发展方向和科研课题等重点项目，设置专属指标，根据不同指标的重要程度，给指标赋予不同的权重，最终得出合理的绩效评价加权平均分数。

另外，事业单位应遵守由申请资金的部门在呈报预算项目时设定好绩效目标的原则，只有部门按要求设定好合适目标的项目，才能将其纳入项目库管理，从而申请到预算资金。以中小学校为例，设定的过程中，要全面考虑到该项目预期提供的教育服务情况；可能对经济、社会带来的影响情况；以及受教育学生群体对该项目的接受程度，学业或综合素质提高的程度，家长群体的满意程度；对城乡义务教育补助经费、特殊教育随班就读学生补助经费、强师工程、文体特色教育经费等重要专款使用过程中的规范性，例如所覆盖的学生和老师的人数；应实行政府采购程序的项目，是否按规定全部进行了政府采购等等。

1.3 缺乏有效的绩效监控

实施预算绩效监控是根据财政部相关要求开展的。推动事业单位全面预算绩效管理，建立完整的预算绩效管理体系，必不可少的程序就是对预算绩效进行全过程监督。有效的绩效监控是确保绩效目标保质保量如期实现的关键。

目前相当大一部分事业单位还未建立起有效的绩效监控体系，对预算的监控手段单单停留在统计预算执行进度层次，而大大忽略了绩效目标是否实现这一更深远意义上的层次，将预算编制与执行与其应实现的绩效目标生生分离开来，从而罔顾了财政资金使用效率和社会效益的根本要求，也容易导致预算目标在执行过程中的偏差。

针对绩效目标监控的具体流程如下：

（1）首先对绩效目标进行进一步的调整，补充，确定调整后的绩效目标值。

（2）收集监控信息。可以用实地监测、案头研究等方式对执行进度和绩效目标实现程度、监测实点的实际指标值进行信息收集。

（3）分析收集的信息数据。对收集的监控信息，用表单的形式呈现，用比较、预测、比例计算估计等方法进行分析。对预算执行的监控， 应以预算执行情况为基础，首先根据资料判断支出进度与预算分期是否一致；然后通过分析观测到的数据，考虑已经发生的经济行为是否促进了绩效目标的实现，对比绩效目标值和时点实际值，监测执行进度和绩效目标是否在实施当前时点达到预期。如果有偏差，则分析原因，并提出针对性的纠编方案。并对预算的持续执行情况作出预测，分析可能阻碍预算项目继续执行的因素，如财政资金拨付是否及时到位，人员配置是否依然合理，系统信息反馈是否及时。排查出影响因素后，事前做好预防措施，保证项目后续推进顺利。

（4）形成绩效监控报告，进行结果再应用。通过对监控信息的收集分析，初步得出绩效监控报告，并及时通报单位管理层。

监控的直接目的是发现预算执行与绩效目标之间的偏差，更为重要的工作，是认真分析偏差发生的原因，梳理出项目资金管理中所存在的问题，从而对症下药，及时制定出相应的整改纠偏措施，并在此后一段时间随时监督观测整改是否到位，对结果应用进行跟踪。对预计难以实现目标的项目，该如何提前做出调整改进。

在监控过程中，既要有“监督”，还要有“控制”。建立绩效目标监督反馈机制和纠偏结果反馈机制，既要对监督反馈结果进行再控制，也要对纠偏行为进行再监督。两者相辅相成，互为联动关系，从而良性促进绩效目标的顺利实现。

报告还应该作为以后年度同样或类似项目的预算依据，建立预算绩效评价结果与预算安排和政策调整的衔接机制，形成预算绩效的闭环。对于社会效益较好，绩效目标实现度较高的项目，下一年预算规模可以继续保持甚至加大投入；对于社会效益不好，投入大产出不佳的项目，下一年预算应削减，甚至取消该项目的预算。

建立与评价结果挂钩的绩效分配和奖罚问责机制。将绩效目标评价结果与人员考核结合起来，是大势所趋，也是人事激励政策的应有之义。按劳分配，按绩分配是社会主义的基本分配原则。以正向绩效为导向，以奖励为手段，充分调动全员的工作积极性，激发潜能，更大限度地实现最终的项目绩效目标。

借助现代信息化的手段，实现绩效管理目标的动态监控。从目前实践情况来看，目前的数字财政系统只是年初将预算金额进行导入，单位在年内只能按照支出金额进行进度控制，管理层和上级单位无法在系统中了解到支出内容和数量和支出的效益。

2 结 语

虽然当前事业单位都在数字财政系统中建立了项目库，以期对项目绩效进行管理。但是项目库和执行域相对分离，对于绩效目标的监控还是线下静态的，不能在项目库中形成系统化的及时反馈。建议将绩效指标体系和监控系统融入现有的数字财政系统中，把项目库和执行域有机关联起来，使得当前时点所实现的绩效指标也能即时在系统中反映。可以在项目库中对不同项目设定不同的个性化预警指标或预警范围，当发现专款未专用，支出范围改变等偏离预期目标的行为时，执行域系统能马上和项目库比对识别并提出警告，中止支付。实现动态监控，才是真正的实现对预算项目（政策）全过程、全方位的常态化监控。