民营“僵尸企业”分类处置运行体系及保障措施

张岩竹 杨倩倩

（宁波工程学院， 浙江 宁波 315211）

“僵尸企业”是中国经济健康高速发展过程中的“隐疾”和“绊脚石”。 “僵尸企业”减少了经济活力， 耗尽了原来能够支持新兴公司和机构的税收、资金和劳动力，不可避免地导致了各类纠纷。 目前，“僵尸企业”除了钢铁煤炭等大型国有企业外，还存在着大量中小型民营“僵尸企业”。 民营“僵尸企业”的经营状况会直接影响地方经济，它和国有“僵尸企业”虽同属于“僵尸企业”的范畴，但是两者形成的原因并不相同。 对于民营“僵尸企业”的处理，需进行“专家会诊”，区别对待和分类处置，既不盲目救助，又不一味清除。 借助社会主义市场经济的力量和行政干预，双方同时适当协调，形成巨大合力，主动带动社会经济运行的转变升级， 削减过剩产能，使民营“僵尸企业”入土为安，并腾出可贵的实物资本、信用资源和市场空间。

1 民营“僵尸企业”分类处置现状分析

1.1 推进结构性改革，走出眼前发展困境

浙江采取分类处置“僵尸企业”的措施，利用淘汰落后技术和过剩产能所腾出的稀缺资源空间，将社会资源重新配置到最需要的平台、 项目和公司，促进新兴产业集聚创新发展， 大力培育信息经济、时尚、环保、医疗等高附加值产业和高端装备制造业，积极促进生产要素流动，从而提高经济社会发展的质量和效率。

1.2 各级法院助力，推进“僵尸企业”处置工作

目前，浙江省高等法院着眼于社会法治，查处了一批“僵尸企业”，切断了市场经济运行中的“毒瘤”，明确提出、 规定各地最高人民法院对陷入破产清算和重整的“僵尸企业”，都要采取适当措施，着重审判。 对处于破产清算状态的企业要依法快审速结，促进企业盘活存量资本，减少资金无效供给；对处于破产重整的部分企业，要精简审查方式，努力推动企业重整获得成功，激活中小企业新的投资活力。 做好中央与各地的经济运行维稳联动机制、 中小企业风险应对联动机制、 与银行业协会的中小企业资金扶持联动机制等工作机制的衔接工作，形成合力，提高资金效率。

1.3 推进各类重组，提高市场效率

浙江省通过“四企一项目”（即“僵尸企业”、上市企业、国有公司、“低、小、散”企业、跨国投资项目）建设，开展企业并购重组工作，加快产业结构调整，促进产业优化升级。 政府积极指导中小企业“走出去”开展产品整合采购，积极组织开展海外投资项目考察工作，探讨“僵尸企业”的整体盘活途径。重点并购仍具有较高行业价值和巨大发展前景或资产价值较低的国有“僵尸企业”，以实现增强企业核心竞争力的目标。 引导特色优势产业的龙头企业整合部分“低、小、散”企业，引导一批“低、小、散”企业积极对接优势企业， 进一步优化升级产业链，推动产业集群发展。

2 民营“僵尸企业”分类处置的运行体系构建

2.1 政府部门：行政清障

2.1.1 营造适当的宏观经济环境。在宏观经济不确定性较高时，针对那些资不抵债、没有自生力的公司， 商业银行通常会以债务展期的方法为其不断输送资本，其结果是使“僵尸企业”大量增加。 为避免出现这种局面， 就应努力使宏观经济环境处于相对稳定的状态。 良好的宏观环境（如充足就业、物价平稳、经济增长、国际收支平衡）以及外部财务支持（如欠款减免、资本缩减等），都有利于将“僵尸企业”逐步恢复为非“僵尸企业”。 宏观经济不确定性（如政策变动）的增加也会增强商业银行为“僵尸企业”进行巨额债务展期的“潜在”利益，这使得商业银行有动机去为“僵尸企业”进行债务展期。 为达到将僵尸企业市场化出清的目标， 除了减少地方人民政府对已经丧失了自身实力的国有企业的隐性担保之外， 还需要一个相对稳定的宏观经济环境， 以减少银行对为“僵尸企业”进行债务展期的内在动机。

2.1.2 调整政府职能。 政府应该减少“消极”干预，降低GDP 评估，弱化短期激励，增强长期激励，更加公平、公正、客观地对待国有与非国有企业，这将有助于减少“僵尸企业”的出现。 同时要加大对僵尸企业的“积极”干预。 在处理僵尸企业时，政府必须一次性或短期向员工支付大量昂贵甚至可能超出当地财政的控制能力的安置费， 由金融组织负担一定成本费用。 所以， 应该加大有关处置方面的资金支持，并为各地人民政府处理“僵尸企业”创造资金支持机制。另外还应审慎运用补贴政策。财政的过分补助虽然在一定程度上减轻了中小企业的财务压力，也增加了企业规模，但刺激所产生的过量投入、盲目扩大投资却并不能切实带来合理的生产供给， 反倒为市场上提供了相对落后的生产力。 因此要建立合理的补贴政策评审甄选机制。 也就是说政府部门应通过甄别企业资质， 甄选出一些确实具备发展前景的中小企业，对其予以适当的财税扶持，同时坚决处理一些明确属于落后生产能力的中小企业。

2.1.3 善用市场机制解决问题。 对部分完全扭亏无望，或者出现寻租行为和严重腐败情况的“僵尸企业”，要适时实施清盘破产。 市场化破产这种手段有利于改变政府财政投入的经费一直处在低效状态的局面。 同时，要健全社会保险体系，进一步完善失业保险，以做好“僵尸企业”破产后的就业安排。 通过把政府经营绩效引入考评系统中，逐步降低GDP 在政府官员考评中的权重，这样可形成可持续发展的市场机制，逐步完成由片面注重国民经济增长目标，到注重经济发展质量目标的过渡。 而在中小型民企经营相对活跃、民间投资相对广泛的地区，地方政府部门则要加大对民营企业之间联保互保的监督，以防止“僵尸企业”产生传染效应，同时也要拓展中小型民企的投资途径，以给予民营经济更宽广的发展空间。

2.2 司法系统：法律清道

2.2.1 提高破产审判实务规范标准。 要推进最高人民法院内部专业破产案件审理庭的建立，以储备更高层次、专业的破产案件审理人才。 形成科学合理的绩效考核评定标准，并单独设立对专业破产案件审理庭的法官考评制度。 设立破产案件简易程序，针对部分债权债务关系清楚、标的额不大的破产重组案件，可以适当压缩审理时间，推动诉讼进程，实行简案速审，以最大程度地节约司法成本，提升效率。 另外，要设定对相关错案的责任追究机制和赔偿标准，并设立惩戒机制，以保障司法审判工作人员的履职责任[1]。

2.2.2 建立强制退出机制。应健全并实施企业破产法，以完善破产制度，让公司通过破产方法退市。同时要健全劳动合同法、担保法等，以确立与企业当前经济转型发展要求相适应的劳动关系， 从根源上防治企业的金融扭曲。 也应按照规范出台以外部性要求为首的各种行业和公司规范，包括科技、环境、安全、效率、质量标准等，其中的环境、效率、安全等三种外部性效应突出的规范应作为依规消除落后和“僵尸企业”的主要手段。 进行公开执法，使每个公司都公平地执行这些规范，不达标者坚决退市。

2.2.3 引入强制清算请求权人。企业有重大解散事项，逾期或者未成立清算组进行清算，或者已经成立清算组，拟延期清算，或者非法清算，可能严重侵害企业债权人和股东权益的，企业董事会、利害关系人和债权人可以请求人民法院指定清算组进行清算。 人民检察院受理强制清算申请，依法指定清算组成员进行清算后， 清算组成员可以根据人民法院指定的清算组的决定和终止强制清算程序的民事裁定，申请注销公司登记。 如果公司的其他股东疏忽了清算义务，并且由于失去全部或部分内部联系，公司无法清算，则有必要引入“其他清算请求权人”[2]。

2.3 金融机构：市场清淤

2.3.1 银行建立公平的贷款机制。 商业银行要构建符合中小民营企业特征的信用等级评估方法和科学的风险指标评估系统，以客观评估中小民营企业的信贷情况和风险等级，以避免规模偏离标准和所有制歧视。 同时也要严格控制资金借贷，尤其注重对风险的防范与管控，以加强对商业银行成本约束；严格防止隐性不良贷款，尤其是在商业的投资银行中，企业和银行可能会以形成利益共同体的形式来掩饰产生坏账的不良动机。 另外，可采取集约型信贷经营的管理模式，将信贷资本的质量和收入放在首位。

2.3.2 推进金融改革。 通过推进金融市场改革，可以增加银行体系的稳定性， 使其结构更加健全，逐步降低“僵尸企业”的比例。 由于实行有限责任制，濒临破产的商业银行有动机向濒临破产的公司贷款，以弥补坏账损失，从而“押注”公司的复兴。 与监管机构相比，商业银行在了解自身中小银行不良贷款方面具有信息优势。 因此，必须加强监管，督促商业银行积极披露和处理不良贷款。 监管机构可以采取补偿抵押品止赎、调整信贷和资产回购、提高银行偿债能力和加强监管等方式，防止银行继续向“僵尸企业”提供贷款。

2.3.3 加强债务人信息披露制度。 为了保证利害关系人的信息知情权，债务人对企业重整计划的主要内容及其财产评估信息知情权和监督权，以及进一步提高企业重整规划的有效实施质量，就必须健全《企业破产法》等有关重整过程中相关信息披露的法律规范，如在企业信息披露体系中明确规定资产重整过程中的信息披露义务人、企业信息披露的具体规定与标准、债务人等利害关系人获得的相应权限、企业信息披露纠纷的具体处理途径、企业信息披露人的法律责任等。 关于怎样进行对债权人在实施重整计划过程中的有效监管工作，特别是维护债务人利益方面，还应有更具体的规范，但目前已立法规定将全部监督权赋予管理人承担和执行，未规范债务人方面对债权人的有效监督，也不利于保障债务人的利益，需逐步健全机制，把有效监督作为保障重整计划高效实施的重要方面加以规制。

3 民营“僵尸企业”分类处置的保障措施

3.1 政府层面

3.1.1 减少干预+政策支持+创新扶持。 第一，要放长眼光，避免干扰。 政府的干扰能维持短期的社会经济繁荣稳定，但从长远来看，由于宝贵的资源被“僵尸企业”侵占而降低了其使用效率，不利于当地的长远发展， 并且还会留下许多重大潜在隐患。因此，当地政府要尽量减削对“僵尸企业”的政策优惠和各项补偿。 第二，当地政府应对有并购意向的公司予以准入、优惠政策等方面的扶持，为其清除一些阻碍，有助于推动“僵尸企业”的处理进度。 第三，要创新扶持再提升一批。 针对具备一定科技积累、市场前景、经营规模和发展前景，却又因为市场竞争环境激烈、管理决策失误、生产效益不足等因素而经营一度困难的中小企业， 通过引进战略资本、强化创新与政策支持，推动中小企业在管理、激励、科技、产业等多方面进行多重革新，以增强企业实力，拓展新市场，促进转型升级。

3.1.2 妥善解决“僵尸企业”安置问题。 首先可以以市、县为单元，通过政企联动的方法制定具体的员工安置实施方案，积极稳妥地推动各项员工分流安置政策与措施的有效落地，全力确保每名被安置员工的合法权益，让被市场出清“僵尸企业”中的每一位员工都能得到合理安置。 同时，可建议由人保厅会同国资委、财政厅等政府相关部门出台“僵尸企业”职工的安置政策指导，并做好转岗员工专业技能培养工作， 给予下岗人员必要的创业扶持，让失业员工可以成功再就业或创业。 其次要加大资金投入，通过多方筹集企业安置资金，并主动向中央争取国家工业企业结构调整的专项奖补资金，以缓解企业员工转移、技术培训的资金困难问题。 采取扩大政府财政债务，出资划拨国有企业股份等方法，进一步完善国家社会保障基金，完善社会保障政府责任兜底，将保障企业破产、重整的公司财产处理收益，优先用于企业下岗职工安置。 最后要根据公司人员的年龄、技术力量、个人身份、身体健康等情况，通过竞争上岗、提前退休、解除劳动合同、内部调整等多种方法， 分类分批地进行妥善安置。对提前退休、无法再就业人员、工伤和职业困难病人等，由地方政府部门进行资金扶持；对具有相应工作能力并希望进一步工作的下岗人员，有针对性地进行免费转岗培训，为其再就业创造机会。

3.1.3 政府不大包大揽“僵尸企业”出清。可探索着设置临时处置机构，该机构根据政府的政策意图，按照市场化、专业化的运行方式和手段，帮助有救助价值的“僵尸企业”重生或重组。 并建立“僵尸企业”救助价值的甄别机制，保证“僵尸企业”救助的精准性；同时要建立完善劳动力再就业体系。 人社部门、产业部门、培训机构和企业等要共建对接平台，为失业者挖掘并提供与其能力、 优势相匹配的再就业岗位。 另外，更要充分发挥行业协会在处置“僵尸企业”中协作、专业、谈判等重要服务功能，帮助处理“僵尸企业”出清中的债务处置、人员安置等问题。

3.2 司法层面

3.2.1 确保处理流程公正、公平、公开。 第一，要在法律规范的框架内推进“僵尸企业”出清。 利用现代法律体系和司法程序规范“僵尸企业”的破产重整或破产清算，合法解决债务、人员等各类复杂的历史遗留问题，维护各方权益[4]。 第二，要强化对企业重整、和解计划和清算预案的司法审核，以避免关闭公司或利用重新设立企业、债转股、债务重整等手段转让优良资产，甚至非法逃、废债务。 第三，探索建立全省企业破产、重组案件信息网，接受社会监督。 第四，在“僵尸企业”较多或审理“僵尸企业”破产案任务较重的地区，研究建立专业化的破产法院，以保证破产案审判的专业化。

3.2.2 健全、完善破产机制。 要设立“僵尸企业”法案专业化处理制度，以完善专业化、规范化的处置过程，有效提升审判效能，合理化解过剩产能，进一步完善信息披露的透明化。 由于破产清算制度一般牵涉多个利益主体， 为更好地平衡多种利益诉求， 降低因信息不对称而造成的巨大经济损失，破产清算案件必须透明化处理，便于政府各机关之间进行有效信息沟通、相互合作，提高效率。

3.3 金融层面

3.3.1 金融机构严把放贷关。第一，设定僵尸信贷控制指标以及相对应的资本监管指标，以此完善银行资本监管体系，进而降低商业银行开展僵尸贷款的动机。另外，银保监会和证监会还要共同构建“僵尸企业”的监察系统，对“僵尸企业”进行动态监测，避免新上市“僵尸企业”通过采取定向增发等措施续命[3]。 第二，细化工资的构成规范，合理、动态地调节工资延付制度，并严格地执行工资追索和扣回规定，减少企业高管追逐利润的行为，同时促进银行管理层更加关注企业中长期利润的实现和对中长期经营风险的管理，在信贷决策的源头消除其为“僵尸企业”续命的动力。第三，硬化对公司、银行和地方财政的预算约束。 在进一步健全政府立法执法体系和相应的配套机制基础上，积极推动地方政府部门构建为“僵尸企业”破产清除障碍的长效机制， 通过逐步完善政府部门的考核制度，继续推动银行进一步完善公司治理，并考虑引入国家赋予企业独立监管权的存款保险机制，逐步实现问题商业银行与“僵尸企业”健康有序的市场清算[5]。

3.3.2 严格资本信贷机制。 削减无效供应、增加合理供应，是中国供应侧结构化变革的主攻战略方向。 在此过程中，金融机构发挥着资金引导的重要作用。 虽然向“僵尸企业”提供贷款能给银行自身带来短期利润，但很难使“僵尸企业”获得根本性的改变。 当中小银行的不良放贷达到一定规模数量，大批“僵尸企业”面临破产风险之时，极易产生多米诺骨牌效应，引发市场经济危机。 商业银行需抛舍蝇头小利，加大对信用等级评估力度，严把“僵尸企业”信贷关、严控流动性等风险，合理合法开展业务，及时处理不良贷款。

3.3.3 优化金融服务政策， 增强金融机构独立性。 应尽快制定有关“僵尸企业”融资优惠政策工作指导，为处理“僵尸企业”提供规范化指导。 并进一步提高投资者的自主权和积极作用，让毫无市场发展发展前景和违反行业优惠政策的 “僵尸企业”获得不了任何“输血”时机，进而被完全清退。 而金融机构也可以采取降低利率、延长还款时限、贷款减免等手段，给存在着挽救希望的“僵尸企业”创造一个良性的经济政策环境， 让其重新转变为正规公司。 同时，金融组织也要防止形成重大的不良债权，维护商业银行资金链健康，减少金融组织的系统性经营风险。

综上所述，虽然对“僵尸企业”的分类处置已取得阶段性成果，但处理任务仍然繁重，剩下的多是处理进程较为困难、繁琐的企业。 其中的最主要障碍来自于国家、政府、金融机构、企业以及员工等各方的利益矛盾。只有对症下药，才可药到病除。处置“僵尸企业”需要从各方利益出发，提升政府、金融机构、企业的三方共容利益，促进地方社会稳定和谐，构建良好的法治化营商环境。