我国人才表彰奖励制度的优化发展

□ 徐 维

表彰奖励是一种重要的激励方式。人才表彰奖励是我国人才引进、培养、使用、保障等一系列人才工作中的重要一环。人才表彰奖励制度是做好人才工作的重要保障。2021年中央人才工作会议提出了优化人才表彰奖励制度的新要求。

厘清我国人才表彰奖励制度的现状是优化人才表彰奖励制度的前提和基础。一方面，厘清制度的现状是科研工作者的自觉意识。如何引导全党全社会的认识，如何让更多的人拥有制度自信，如何为解决中国的实际问题贡献制度研究成果，这些都是新时代科研工作者面临的重要任务。另一方面，厘清制度的现状是制度完善的内在需要。在功勋荣誉制度的架构下，如何形成以人才为对象的表彰奖励制度是亟待解决的问题。然而，厘清制度的现状并非一件容易的事。“今天的学人很难首先察觉已融入日常生活的那些规矩和制度，更难经此想象性重构当初催生这些制度的、那些曾令这片土地上的人们生离死别刻骨铭心的难题。”[1]正因为如此，对制度现状的研究显得更加重要和必要。

基于此，本文拟从我国人才表彰奖励制度的概况入手，总结我国人才表彰奖励制度运行的成效，为优化人才表彰奖励制度提供路径参考。

一、我国人才表彰奖励制度的概况

目前，我国还未形成基于统一认识的“人才表彰奖励制度”概念界定，且“人才表彰奖励制度”与“功勋荣誉表彰制度”在理论探讨和实际操作中存在被混用的情况。因此，有必要在区分功勋荣誉表彰制度与人才表彰制度的基础上，阐述人才表彰奖励制度的具体范围、制度体系和相关规范。

（一）人才表彰奖励制度的具体范围

《关于建立健全党和国家功勋荣誉表彰制度的意见》已明确功勋荣誉表彰制度的具体内容，但实践中人才表彰奖励制度没有明确的制度范围，与功勋荣誉表彰制度存在一定的交叉。

功勋荣誉表彰制度包括“勋章”“荣誉称号”“表彰奖励”“纪念章”四个类别的制度。“勋章”是最高荣誉，包括国家勋章（“共和国勋章”“友谊勋章”）、党内勋章（“七一勋章”）、军队勋章（“八一勋章”）等。“荣誉称号”是对个人和集体突出功绩的褒奖形式，如国家荣誉称号（“人民英雄”“人民卫士”“人民科学家”“人民艺术家”“人民教育家”）、党中央荣誉称号、国务院荣誉称号、中央军委荣誉称号等。“表彰奖励”按照层级可以分为国家级表彰奖励、部门表彰奖励、地方表彰奖励等。“纪念章”的授予对象是参与特定时期、特定领域重大工作的个人。

广义的人才表彰奖励制度包括功勋荣誉表彰制度当中所有以人才为对象的相关制度。狭义的人才表彰制度则是功勋荣誉表彰制度当中除“勋章”“荣誉称号”“纪念章”之外的“表彰奖励”，且表彰奖励的对象为人才。本文所探讨的人才表彰奖励制度是狭义的理解，与功勋荣誉表彰制度中“勋章”“荣誉称号”“纪念章”的功能有明显差异，且是与功勋荣誉表彰制度中“表彰奖励”的对象范围不同。

（二）人才表彰奖励制度的制度体系

人才表彰奖励制度的制度体系由“1+1+3”的顶层架构与具体操作规范构成。

功勋荣誉表彰制度的“1+1+3”顶层架构同样也是人才表彰奖励制度的顶层架构，具体指的是“1 个意见、1 部法律、3 个条例”。“1个意见”指的是中共中央印发的《关于建立健全党和国家功勋荣誉表彰制度的意见》。“1 部法律”指的是《中华人民共和国国家勋章和国家荣誉称号法》。“3 个条例”指的是党内、国家和军队3 个荣誉表彰条例。

人才表彰奖励制度的具体操作规范包括《评比达标表彰活动管理办法》《社会组织评比达标表彰活动管理办法》《全国评比达标表彰保留项目目录》以及全国评比达标表彰工作协调小组制定的评选评奖工作负面清单等。其中，《评比达标表彰活动管理办法》规范了党的机关等各类主体举办的面向各地区各部门或者本系统本行业的各类评比达标表彰活动。《社会组织评比达标表彰活动管理办法》规范了在社会组织登记管理机关依法登记的社会团体、基金会、民办非企业单位（社会服务机构）主办的各类评比达标表彰活动。《全国评比达标表彰保留项目目录》与评选评奖工作负面清单从正反两方面规范评比达标表彰活动的范围。

（三）不同类别、不同领域等人才表彰奖励制度的具体规范

除顶层架构与具体操作规范之外，不同人才类别、专项工作，地方政府都有各自相对完备的人才表彰奖励制度的具体规范。此外，以《国家科学技术奖励条例》为主的科技领域表彰奖励制度已基本完善。

首先，《公务员奖励规定》《事业单位工作人员奖励规定》《中国人民解放军专业技术人才奖励规定》等构成了不同类别人才的表彰奖励制度规范。如2020年修订的《公务员奖励规定》（以下简称《奖励规定》），与之前历次的奖励规范相比，呈现出鲜明的亮点，相关制度规范更加明确具体。第一，奖励条件突出政治素质要求。《奖励规定》修改了“公务员奖励”的定义，突出了“政治素质过硬”的要求，并将其置于工作表现突出之前。第二，奖励权限进一步细化且清晰。《奖励规定》明确了副省级城市党委和政府的奖励权限，还细化了垂直管理或双重领导等机关的奖励权限。第三，细化了及时奖励。《奖励规定》细化了及时奖励的主要情形、程序要求以及结果运用等，首次明确了及时奖励可以适当简化程序。第四，突出向基层和工作一线倾斜。《奖励规定》明确要求，公务员奖励应当严格标准、控制数量，注重向基层和工作一线倾斜。第五，奖励工作情况实行备案制度。第六，奖励事迹注重公开宣传。

其次，《关于建立和完善慈善表彰奖励制度的指导意见》《人力资源社会保障部办公厅关于在“三区三州”事业单位开展脱贫攻坚专项奖励的通知》[2]等规范了慈善、扶贫等不同专项工作的表彰奖励。如为贯彻落实《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》[3]中关于“完善慈善表彰奖励制度”的明确要求，2015年，民政部、人力资源和社会保障部联合发文对各级政府开展的慈善表彰奖励工作进行规范和指导。[4]又如2019年，人力资源社会保障部办公厅印发通知开展脱贫攻坚工作专项奖励。

最后，地方政府在人才引进过程中制定了包括人才贡献奖励、创业奖励、引才荐才奖励等奖励办法。如2012年《海南省人才奖励办法》对海南省人才奖的评选条件、评选组织、表彰管理等进行了具体规范。有些地方直接在人才相关立法中明确人才表彰奖励，如2013年《珠海经济特区人才开发促进条例》，2017年《深圳经济特区人才工作条例》，2018年《石家庄市人才发展促进条例》、江苏《南通市人才发展促进条例》，2019年《广东省人才发展条例》、吉林《通化市人才发展促进条例》，2020年《山东省人才发展促进条例》等都对人才表彰奖励进行了专门规定，包括建立人才荣誉制度、完善人才奖励制度、设立人才奖项、设立人才日等。

二、我国人才表彰奖励制度的运行成效

在较为完善的顶层架构与具体操作规范制度体系指导下，在不同类别及领域等人才表彰奖励制度的具体规范下，我国的人才表彰奖励工作积累了丰富的实践经验。

（一）表彰奖励项目实现数量上做减法、效果上做加法的目标

具体操作规范促进表彰奖励项目在数量上做减法，在效果上做加法。自2006年国务院发布《国务院办公厅转发监察部等部门关于清理评比达标表彰活动意见的通知》以及随后监察部等九部门发布《关于落实〈国务院办公厅转发监察部等部门关于清理评比达标表彰活动意见的通知〉的实施方案》开始，各地区、各部门按照“全面清理、逐级负责、严格审核、大幅减少、统一规范”的原则，全面清理各类评比达标表彰活动，评比达标表彰活动总量大幅减少。2006—2009年期间，中央纪委牵头，人力资源社会保障部等部门参与的清查评比达标表彰项目工作共清查出各种评比达标表彰项目148 405 个，保留了4 218 个项目，总撤销率为97.16%。2010年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《评比达标表彰活动管理办法（试行）》，同年底成立了全国评比达标表彰工作协调小组（以下简称“国评组”），负责全国评比达标表彰工作的政策指导、统筹协调、审核备案、监督检查。2018年12月，在全面清理的成果基础上，《评比达标表彰活动管理办法》进一步规范了评比达标表彰活动，强调“严格审批、总量控制、合理设置、注重实效”的原则。2021年6月，国评组发布评选评奖工作负面清单。这些举措有力推动了表彰奖励项目的大幅缩减和实效提升。

（二）不同类别的人才表彰奖励工作有序开展

不同类别的人才表彰奖励工作有序开展。如1995年7月人事部印发了《国家公务员奖励暂行规定》，1996年第一届全国“人民满意的公务员”评选表彰活动以此为依据开展，从1996年起至今，已开展了九次“人民满意的公务员”评选表彰活动。公务员表彰奖励成为深入开展做人民满意的公务员活动的重要举措，不仅对获奖公务员具有激励作用，还从治国理政的高度引导所有公务员的行为。事业单位工作人员奖励以贯彻落实《事业单位工作人员奖励规定》为重点，人力资源社会保障部指导各地各部门制定相关实施细则，规范开展事业单位奖励工作。高技能人才的表彰奖励以参加和筹办世界技能大赛为契机，以高技能人才评选表彰活动为抓手，表彰中华技能大奖获得者、全国技术能手、世界技能大赛金牌选手等优秀技能人才，发挥表彰奖励制度功能，营造劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的氛围。

（三）人才表彰奖励成为推动工作的重要动力来源

专项工作的人才表彰奖励成为推动工作的重要动力来源。以脱贫攻坚工作为例，2019年“三区三州”事业单位脱贫攻坚专项奖励工作聚焦脱贫攻坚任务要求，突出工作实绩表现，体现向基层一线倾斜的原则。经过逐级推荐、严格筛选和审议研究，四川、云南、西藏、甘肃、青海、新疆6 省（自治区）及新疆生产建设兵团共评选嘉奖3 万余人、记功3 000 余个、记大功百余个，并在全国扶贫日前后开展集中宣传。这一专项工作的人才表彰奖励激励广大事业单位工作人员见贤思齐、奋发有为、锐意进取，凝聚打赢脱贫攻坚战的强大合力。

三、我国人才表彰奖励制度运行需要优化的问题

我国已形成较为完善的人才表彰奖励制度体系，在实践中积累了丰富的人才表彰奖励工作经验。由于“各类关系与制度本身之间形成的‘张力’，决定着制度运行的实际曲线”，[5]本文试图以关系的视角分析人才表彰奖励制度运行中需要优化的问题。

（一）表彰奖励制度与功勋荣誉制度的层次需要区分

人才表彰奖励制度规范是我国功勋荣誉制度规范的重要组成部分，且必须遵循功勋荣誉制度规范的要求。但从表彰奖励的层级和对象来看，人才表彰奖励制度规范仅包括“表彰奖励”部分，且只针对“人才”开展。

人才表彰奖励制度与功勋荣誉制度的主要差异在于层级以及公权力的介入强度。功勋荣誉制度的层级更高，公权力介入的强度更大。作为高层级的功勋荣誉项目应该是少而精，授予主体、授予对象都应严格限制，且更加强调国家意志的体现。人才表彰奖励制度的覆盖范围则可以适当扩大，更加强调社会意志的体现。

实践中，人才表彰奖励制度呈现出两个问题。一是有向更高层级的功勋荣誉制度覆盖的趋势，人才表彰奖励制度倾向于附着荣誉属性，如强调提高奖励层级、突出荣誉属性等。二是表彰奖励项目过多过滥，但清理规范之后总量控制又无法满足现实需要。针对过多过滥的表彰奖励项目进行清理规范十分必要，但清理规范之后的总量控制又带来社会对表彰奖励项目的实际需要与严格的总量控制管理之间的矛盾，[6]以及作为工作抓手的表彰奖励与减轻基层负担的实际要求之间的矛盾等问题。

（二）表彰奖励制度与薪酬分配制度的功能需要明确

表彰奖励制度与薪酬分配制度的关系在不同的人才类别当中呈现出不同的关联度。

公务员、事业单位工作人员的表彰奖励制度与薪酬分配制度关联度较小，这主要是因为两种制度的功能作用在制度设计和制度实施中都比较明确。如公务员表彰奖励是防止因公务员晋升资源匮乏而产生激励困境的有效举措，旨在建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍。公务员奖励制度对获得奖励的公务员的标准和条件，奖金的发放主体、数量、来源、标准以及奖金标准调整等都有具体的规定。同时，各地区各部门均无权自行设立《公务员奖励规定》以外的其他种类的奖励。违反规定标准发放奖金、重复发放奖金等都是明确禁止的行为。因此，可以看出，物质奖励的标准不可能承担起薪酬分配的制度功能。

《事业单位工作人员奖励规定》对给予一次性奖金的对象范围也有明确规定。尽管获奖人员所在地区或者单位经批准可以追加其他物质奖励，不计入工作人员所在单位绩效工资总额，但所需经费通过相关单位现有经费渠道解决。因此，事业单位在有限的经费渠道范围内不会将物质奖励的比重设置过高，更不会与薪酬分配制度产生功能上的交叉或替代。当然，尽管相关制度已强调以精神奖励为主，但在制度运行与实施中，精神奖励与物质奖励逐步呈现出界限模糊的趋势，精神奖励物质化、物质奖励荣誉化的现象时有出现。

表彰奖励制度与薪酬分配制度的制度功能交叉主要体现在作为人才工作抓手的人才奖励上。一方面，人才引进过程中的奖励不同于设立某一奖项，而是以人才住房补贴、安家补贴、工作经费等方式直接发放，所以并没有被纳入评比达标表彰活动的规范之中。这意味着这些奖励项目的设置也不受评比达标表彰活动具体操作规范的约束。另一方面，各地政府的人才奖励管理办法中没有对人才奖励的标准进行限制，大部分都依据地方财政力量和相关方重视程度设置金额标准。因此，就出现了对人才进行高额奖补、奖补的金额远超过其薪酬待遇的现象，在某种程度上已不再是激励精神升华、激励工作创造性的奖励制度功能，而承担了薪酬分配制度的功能。

（三）不同表彰奖励制度相互之间的关系需要统筹

国家表彰奖励制度和地方表彰奖励制度之间应该呈现出一种有序衔接、功能互补的关系。目前，部分表彰奖励项目未严格区分国家表彰奖励与地方表彰奖励，缺乏有地方特色和地方创新的表彰奖励项目，国家表彰奖励与地方表彰奖励互补特征不明显。

不同表彰奖励制度之间应当呈现出一种统筹协调、互补互促的关系。目前，不同管理部门的人才表彰奖励制度适用不同的管理规定。《全国评比达标表彰保留项目目录》同样是按照管理主体区分不同的评比达标表彰项目。如科学技术奖励活动包括社会力量设立的科学技术奖励，按照《国家科学技术奖励条例》有关规定办理。全国性文艺评奖和新闻媒体评奖由中共中央宣传部按照有关规定办理。基于此，实践中人才表彰奖励制度呈现出管理部门化明显、综合管理不足的问题。《全国评比达标表彰保留项目目录》以管理主体区分评比达标表彰项目，势必难以从不同人才类型、不同地区、不同行业部门等多视角来统筹协调各项目，实践中难免会出现表彰奖励获得者对象集中的问题。

除此以外，按照《国家功勋荣誉表彰条例》规定，市级党委和政府表彰奖励项目每年不超过2 个，县级党委和政府表彰奖励项目每年不超过1 个，省级工作部门表彰奖励项目每年累计不超过20 个。由于表彰奖励项目按照“总量控制”进行规范，迫切需要社会力量设奖进行有效补充。我国社会力量设奖虽有所发展，但规范性、权威性不足，尚不足以成为政府表彰奖励的有力补充。“民间非政府奖励的不足，使政府荣誉奖励具有典型的稀缺资源属性，承载了一定的市场效率功能。源于国家属性，满足公民效率属性的物质奖励需求在本质上不应是国家的主要职责，满足社会的荣誉奖励需求，国家（政府）也只是各类主体之一，其功能定位在强化社会核心价值和引导非政府奖励，是最高层次的荣誉奖励。”[7]

四、优化我国人才表彰奖励制度的思考

任何一项制度，都是针对具体时空中的具体问题创造、发展出来的解决办法。研究和思考某一制度，自然无法脱离制度衍生的时空环境以及其意在解决的问题。基于上述人才表彰奖励制度运行的成效和需要优化的问题分析，优化人才表彰奖励制度，应当朝着构建层次分明的人才表彰奖励制度体系和形成功能明确的人才表彰奖励制度体系两个方向努力，最终完善统筹协调的人才表彰奖励制度体系。

（一）构建层次分明的人才表彰奖励制度体系

构建层次分明的人才表彰奖励制度体系关键在于厘清人才表彰奖励制度与功勋荣誉制度的层次。从主体来看，党和国家功勋荣誉表彰工作委员会对党和国家功勋荣誉表彰工作进行统筹协调、政策制定和督促落实。全国评比达标表彰工作协调小组在党和国家功勋荣誉表彰工作委员会统一领导下，对全国评比达标表彰工作进行政策指导、统筹协调、审核备案、监督检查。

具体而言，以清理规范评选达标表彰活动为契机，扩大清理规范的范围，对各级各类的功勋荣誉、表彰奖励项目进行梳理甄选。区分出荣誉属性突出的项目，将其纳入功勋荣誉制度中。同时梳理依附于功勋荣誉制度的各种待遇权利，如政治待遇、经济待遇、生活待遇等，适度弱化物质待遇特权，突出功勋荣誉制度的精神激励作用。区分出奖励属性突出的项目，将其纳入表彰奖励制度中。同时，适度消减依附于表彰奖励制度上的荣誉属性，以更好地区分功勋荣誉制度与表彰奖励制度。

（二）形成功能明确的人才表彰奖励制度体系

功能明确的人才表彰奖励制度体系关键在于区分人才表彰奖励制度与其他制度的功能定位。明确人才表彰奖励制度与薪酬分配制度的功能差异，要树立正确的人才评价使用导向，避免表彰奖励与物质利益的简单挂钩，避免表彰奖励的物质待遇替代薪酬制度的功能等。

中央已开始顶层设计并出台制度规范，如2018年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发文明确规定，不把人才荣誉性称号作为“承担各类国家科技计划项目、获得国家科技奖励、职称评定、岗位聘用、薪酬待遇确定的限制性条件”，[8]让人才称号回归荣誉性本质。

地方人才引进过程中的高额人才奖励并未纳入评比达标表彰活动保留项目的范围，实际上与我们讨论的人才表彰奖励制度范畴有一定的差别。对目前公布的评比达标表彰活动保留项目目录进行分析，可以看出现有的人才表彰奖励项目主要集中在高技能人才表彰、杰出专业技术人才表彰、有突出贡献的人才等方面，强调的是对人才已作出的贡献的肯定和表彰，与地方政府作为人才吸引手段的人才奖励有着本质的区别。基于此，一种方法是从人才表彰奖励制度的角度进行规范，将其纳入评比达标表彰活动的规范范围，制定出相应的管理办法。另一种方法是从薪酬分配制度出发，制定人才待遇的指导性规定，约束以高额人才奖励来开展人才引进工作的行为。

（三）完善统筹协调的人才表彰奖励制度体系

完善统筹协调的人才表彰奖励制度体系关键在于国家表彰奖励和地方表彰奖励、部门间表彰奖励以及政府与社会力量表彰奖励项目的统筹协调。

国家表彰奖励与地方表彰奖励、部门间表彰奖励的统筹协调要重点关注地方表彰奖励项目、部门表彰奖励项目的特色和创新。在目前表彰奖励项目总量严格控制的前提下，应当适度考虑不同地方、不同部门表彰奖励项目的特色和创新。这项工作可以从两方面开展。一方面中央和省（自治区、直辖市）两级审批主体在项目设立审批的过程中应当充分考虑地方表彰奖励项目的特色和创新。另一方面各地区各部门设立、调整或变更评比达标表彰项目时也应当充分体现表彰奖励项目的特色。

政府表彰奖励与社会力量设奖之间的统筹协调要秉持规范管理与培育并重的理念，清理规范表彰奖励项目的同时有序发展社会力量表彰奖励，妥善处理好表彰奖励项目总量控制与突发事件表彰奖励的现实需求之间的矛盾。合理调整政府表彰奖励与社会力量设奖之间的关系，需要为社会力量设奖提供必要的政策支持以及具有引导促进作用的制度规范，适度鼓励并规范引导非政府奖励发展，充分发挥社会和市场的力量，增加人才奖励获得机会，满足人才物质奖励和部分荣誉的需求。目前，科技奖励领域正在形成国家科技奖少而精，省部级奖和社会力量设奖健康有序发展的局面，这正是完善统筹协调的人才表彰奖励制度体系的发展方向。