黄山市：“小快灵”推动精细化立法

文图／周宣华 潘波

黄山市人大常委会以“小快灵”方式开展立法工作，确保出台的地方性法规立得住、行得通、真管用。

习近平总书记指出：“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”近年来，黄山市人大及其常委会紧密结合自身实际，出台了10 多部“小快灵”法规，以“小快灵”解决大问题，取得良好的效果。

立法工作有实效

走进黄山市，浓郁的法治宣传氛围扑面而来。在街头巷尾的法治宣传栏里张贴着黄山市出台的地方性法规，驻足观看的市民们说，“这些条例说的是家长里短，定的是‘鸡毛蒜皮’，看得懂、记得住，自然也能够管得好！”黄山市自2016 年获得地方立法权以来，至今已经出台12 部地方性法规，在保护黄山生态、传承徽州文化等方面发挥了保障作用。

文化保护更加有力。依托《歙县徽州古城保护条例》《黄山市徽州古建筑保护条例》《黄山市徽州文书档案保护条例》等地方性法规，徽州的古城、古书、古建、古宅等传统文化元素重新焕发生机，全市1325个非遗项目得到全方位保护，徽州文化生态保护区入选首批国家级保护区。

生态底色更加靓丽。通过立法为生态环境保护穿上“法治外衣”，出台《黄山市松材线虫病防治条例》，维护全域204万亩松林资源；出台《黄山市农药安全管理条例》，推动全市农药集中配送全覆盖，护航农业绿色生产；出台《齐云山风景名胜区保护管理条例》《黄山市太平湖风景名胜区条例》，优化提升全域生态环境，全市主要生态指标稳居全国前列。

为民服务更加贴心。聚焦人民群众对美好生活的向往，坚持民有所呼、我有所应，抓住百姓的烦心事、闹心事、揪心事，制定《黄山市养犬管理条例》《黄山市住宅小区物业管理条例》《黄山市文明行为促进条例》《黄山市制止餐饮浪费行为条例》，切实做到立良法、促发展、保善治、为人民。

立法路线有质量

黄山市人大常委会始终坚持把习近平法治思想作为立法工作的根本遵循，紧密结合自身实际，彰显地方特色，注重以高质量立法促进高标准建设生态型国际化世界级休闲度假旅游目的地城市。

精选立法项目，让地方立法体现市情、展现特色。紧盯全面转型高质量发展需要，紧贴人民群众对美好生活向往，紧扣市域治理现代化需求，注重发挥党委领导、人大主导、政府依托、各方参与立法的作用，广泛开展调研，精选立法项目，做到无论是编制五年立法规划，还是制定年度立法计划，严格把好选项“第一关”。获得地方立法权后，首部地方性法规立什么、怎么立？在深入调研的基础上，市人大常委会把最具黄山文化特色的徽州古城保护作为突破口，通过立法明确徽州古城的管理主体和执法主体，进一步擦亮这张靓丽的名片。创建全国文明城市一直是黄山市的重点工作，在“创城”的关键时期，市人大常委会把《黄山市文明行为促进条例》列入立法计划、启动立法工作，促进规范文明行为、提升文明形象。

坚持开门立法，让地方立法广开言路、广纳民意。黄山市人大常委会坚持把全过程人民民主贯穿立法工作的全过程和各方面，积极拓展公众参与立法的渠道和途径，努力寻求立法“最大公约数”。在制定《歙县徽州古城保护条例》过程中，共召开征求意见会40 余次、修改条例文本50 余次。制定《黄山市徽州文书档案保护条例》过程中，起草小组深入全市28个重点乡镇，征集意见建议127 条。市人大常委会注重发挥专业领域力量，组建了由60位法学专家组成的立法专家库和11家基层立法联系点，充分保障所出台的法规更接地气、更有活力。6 年来，坚持每年动态开展立法项目征集活动，先后征集22个立法项目建议，筛选14个列入立法计划。

突出问题导向，让地方立法更有质量、更加管用。市人大常委会坚持从小处入手，不求“量”、但求“质”，走出了一条精细化立法的路子。保护好生态环境是“国之大者”，也是立法的重点领域，黄山市人大常委会在立法中没有贪大求全，而是通过太平湖保护、齐云山保护、农药安全管理等一个个特定领域和特定问题，确保立一部法规、解决一批问题，以点带面推动全市生态环境保护持续走深走实。对于每部条例文本的篇幅，坚持“能管用几条，就制定几条”，不搞长篇大论、不搞鸿篇巨制，《黄山市松材线虫病防治条例》仅有24 条、2800 余字，被大家称为“全干货式”立法。

强化执法检查，让地方立法落到实处、见到实效。法律的生命力在于实施。从第一部法规实施开始，黄山市就制定了推进相关条例贯彻实施的工作方案，通过执法检查，把“纸上的法规”变为“行动上的法规”，对执法检查中发现的问题、上位法修订后相抵触的问题进行收集整理，及时修订条例，实现立法到执法、再到修法的全过程监督检查。《齐云山风景名胜区保护管理条例》实施一年多后，市人大常委会就成立执法检查组，采取暗访和明察相结合的方式，对条例的贯彻实施情况进行了检查，督促条例实施和问题整改。

立法经验有“干货”

黄山市的“小快灵”立法给地方立法工作带来一定的启示。

黄山市人大常委会开展非遗保护立法调研。

精准定位“小切口”，让“小快灵”解决“大问题”。地方立法直接面对基层社会治理，必须讲究针对性、适用性、可操作性，围绕社会关系中的某一个方面，精选项目、找准切口。农药的安全管理事关生态环境保护，也是农产品质量安全保障的难点，从《黄山市农药安全管理条例》实施情况来看，农户的环保意识得到了明显提升，农产品质量安全和生态环境也得到更好的保障。实践证明，“小切口”立法聚焦实际问题，将有限的立法资源集中到解决关键矛盾上，针对某一领域的事项进行精准施策、精准破题，更易与当地的特色特点契合，能够切实有效解决问题和矛盾，受到各方欢迎。

畅通民意“直通车”，让立法工作接地气。地方立法要想做到“真管用”，除了选题准、内容细、结构精之外，还有一个至关重要的内容就是“参与广”。畅通民意，就是广泛汇聚民声、集中民智、反映民情，科学充分展开论证，切中问题要害，便于群众了解和掌握，让每一部地方性法规成为解决群众急难愁盼问题的法律武器，让执法者、守法者都能快速找到真正解决问题的“干货”。

执法检查“亮牙齿”，让地方性法规落地见效。地方性法规在实施过程中能否有效落地，是一个不可忽视的问题。法规实施后，应充分发挥执法检查的监督利剑作用，综合运用暗访和随机抽查、组织专业力量辅助检查、委托第三方机构调查评估等多种方式，推动地方性法规全面有效实施。此外，市人大常委会督促市政府将地方性法规实施纳入本地国民经济和社会发展规划，列入普法内容，统筹安排部署，同步推进落实，确保地方性法规立得住、行得通、真管用。