水利工程勘测设计质量典型问题分析及原因探究

吕 洁

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

为进一步规范勘测设计行为，2020年3月水利部印发实施《水利工程勘测设计失误问责办法》，作为水利工程勘测设计质量监督检查工作的重要依据。近两年来，水利部水利工程建设质量与安全监督总站设计质量监督分站按照水利部工作部署，稳步开展设计质量监督工作，取得了一定的工作成效。两年来，在行业自查方面，设计质量监督分站共组织102家勘测设计单位进行了设计质量自查，其中甲级85家、乙级17家。自查项目共1524项次，其中大型项目379项次,占比25%;中型项目601项次,占比39%;小型项目544项次,占比36%。项目类型主要包括枢纽工程、河道治理工程、灌区工程和引调水工程。自查共发现问题693个，其中较重及以上问题115个、占比17%。发现问题最多的是中型工程，占比45%。在现场监督检查方面，设计质量监督分站共完成29个项目的设计质量现场监督检查，涉及广西、安徽、广东、云南等12个省(自治区、直辖市)，其中重大水利工程项目15个,占比52%;中型项目9个,占比31%;小型项目5个,占比17%。项目类型覆盖引调水、水库、灌区、河道治理等。同时，对稽察发现的616个勘测设计问题进行了深入的研究，为水利部稽察工作提供技术支撑。经对上述监督检查工作成果归纳分析，总结了勘测设计质量问题的主要类别，下面将分类列举典型案例对问题进行逐一阐述，提炼共性问题，探究主要原因。

1 勘测设计质量问题分类及典型表现

29个现场监督检查项目中，共发现问题243个，其中严重问题9个，占比3.7%；较重问题83个，占比34.1%；一般问题151个，占比62.1%。平均每个工程发现问题8.4个，其中大型项目平均7.4个，中型项目平均10.1个，小型项目平均9.2个。重大水利工程项目勘测设计质量总体可控，中小型项目问题较多。问题主要体现在工程勘测、工程设计、质量管理体系、设计变更、现场设代服务五个方面。其中，工程设计和质量管理体系方面存在问题较多，共占比66%。

1.1 工程勘测方面

共发现问题25个，其中较重及以上9个，占比32%，主要表现为：

(1)前期勘察工作精度不足。如某水库工程，前期坝址勘察未在两岸布置平洞，也未进行坝基岩体现场力学试验，实际开挖中发现坝基发育两条规模较大裂隙，与其它结构面组合，造成上游侧边坡发生塌滑。某防洪工程，防洪墙轴线部分钻孔深度较浅，未揭穿下伏岩体强风化层，且横剖面钻孔数量偏少。

(2)施工地质工作有欠缺。如某隧洞工程，Ⅳ类、Ⅴ类围岩占比50%以上且工程地质条件复杂，但施工过程中未做围岩地质编录。某防洪工程未填写施工地质巡视卡，基坑编录资料不完善。某引水工程，部分施工地质编录内容不全面、编录图内容缺失或不准确。

(3)图纸错误。如某水资源配置工程，平面地质图轴线附近为基岩地层，无覆盖层，而在剖面图中有覆盖层；平面地质图出口附近有一条断层发育，而在剖面图中有两条断层发育。内容不一致。某河道治理工程，地质剖面图水平比例尺为1/5000、垂直比例尺为1/100，相差50倍，大于规范小于10倍的要求。

1.2 工程设计方面

共发现问题109个，其中较重及以上37个，占比34%，主要表现为：

(1)工程布置或设施设置存在疏漏。如某水库工程，溢流表孔交通桥板下净空不足，板底高程低于校核洪水位。某大型水库工程，黏土心墙围堰未设置反滤层。某中水库除险加固工程，溢洪道泄槽出口未设置消能措施。某水库工程，大坝坝脚延伸至溢洪道挑流鼻坎下游，泄洪时可能淘刷坝基。某防洪工程，新筑堤身与原坡体结合部位较陡，结合面不易密实，但未做专门设计。

(2)建筑物设计计算存在缺陷、错误。如某引调水工程，在某隧洞进口施工图阶段的边坡稳定计算书中，正常工况下边坡稳定安全系数为3.1，但根据计算书中提供参数进行核算，安全系数实际仅有0.7。某水库工程，在宽顶堰泄流能力计算中，流量系数取值大于规范规定的最大流量系数。某防洪治理工程，施工图阶段料场变更后，堤身典型断面边坡稳定计算中地质参数仍采用三个旧料场的平均值。

(3)金属结构设备布置、设计不合理。如某水库工程，导流洞进口导流闸门设计中，未考虑下闸后隧洞内放水钢管安装及堵头封堵施工期最高挡水水位工况，也未考虑在一定水头下动水启门的情况；溢洪道工作弧门设计未考虑液压机启闭力对闸门结构及混凝土结构的作用，表孔弧门主梁及支臂设计未考虑动力系数。某水库工程，进水口事故闸门门槽装配图中胸墙距离门楣止水面仅167mm，小于规范规定的最小300mm；设计防洪高水位距闸门底坎16.7m，闸门挡水高度也为16.7m，未考虑超高，也未考虑工作闸门荷载的动力系数。某水库工程，导流洞底板高程变更，降低了1.5m，设计未对闸门结构及启闭力进行复核。

(4)施工图纸未提供、不规范或不准确。如某水库工程，电站进水口坝段混凝土的施工已基本完成，但水力机械专业未提供拦污栅前、后压力测量设备布置图。某防洪治理工程，施工图中各横断面图控制线、高程等标注不规范。某引调水工程，隧洞设计图纸中未注明混凝土技术指标及耐久性要求；隧洞安全监测设计图中标注不准确。

(5)计算书未编写或不规范。如某水库扩建工程，金属结构设备均为采购的定型设备，设计未编制计算书。某引调水工程，计算书中仅有结论,缺失边界条件输入等内容。某引调水工程，泵站闸室、站身、挡土墙稳定计算书中对设计输入、计算依据描述过于简单，计算结果无明确结论。某防洪治理工程，堤防渗流稳定计算书编制不规范，缺少计算过程。

(6)对初步设计批复要求进一步研究的问题落实不到位。如某引调水工程，初设审查意见要求在技施阶段加强某段渡槽出口滑坡体变形监测，结合监测成果复核处理方案。检查时已有3年观测数据，但未及时复核处理方案。

1.3 质量管理体系方面

共发现问题50个，其中较重及以上17个，占比34%，主要表现为：

(1)质量管理制度不健全。如有的单位质量管理体系未按现行有效标准进行换版，仍使用作废标准规定的控制程序；体系文件中缺少对新技术、新工艺、新材料、新设备应用的控制环节。有的单位质量管理体系文件中缺少对强制性标准有效性管理与检查及外委成果质量把关的要求；缺少勘测设计控制程序、设代服务管理规定等制度。有的单位设代管理制度中缺少设计交底、工程验收有关规定。

(2)质量管理制度落实不到位。如某水库除险加固工程，大坝图纸、溢洪道出口防洪墙稳定计算书、桥梁部分变更报告的校审记录均未见强制性条文执行情况的检查内容。某水库扩建工程，未按规定形成设计策划、设计输入等文件，未提供现场设代服务工作计划，设计计算书的设计、校核、审查环节责任人均未按规定签署。

(3)设计接口管理不到位。如某水库工程，金属结构专业和水工专业的设计内容未能合理衔接，没有互提设计资料单，对体型、结构受力、二期尺寸等仅通过口头交流和互提电子图纸进行配合。某水资源配置工程，在施工图纸及计算书中事故检修闸门的底槛高程为23.94m，在资料提供单中该闸门底槛高程为24.04m，二者不一致。

(4)采用失效或不当技术标准开展勘测设计工作。某水库扩建工程，分水闸设计计算书中采用作废的标准和水电行业技术标准。某水库工程，电站引水压力钢管设计未采用水利标准SL 281—2003《水电站压力钢管设计规范》,而采用其他行业标准，如NB/T 35056—2015《水电站压力钢管设计规范》等。

(5)档案管理不规范。某灌区工程田间工程，项目档案中设计修改图纸标识编号不一致。

1.4 设计变更方面

共发现问题40个，其中较重及以上23个、占比45%，主要表现为：

(1)设计变更未履行手续。如某水库工程溢流表孔消力池在施工阶段设计池深由2.0m变更为1.0m，未履行变更手续。某水库除险加固工程，新建泄洪隧洞纵坡在施工图设计阶段进行了调整，未履行变更手续。某水库除险加固工程，水库弃渣场发生变更，未履行变更手续。某水库工程，由于线路变更引起建设征地范围、实物数量等发生较大变化，未履行变更手续。

(2)设计变更不符合规定。如某引调水工程，施工方案调整未编制设计变更报告。某水源工程，30项一般设计变更中大多数未按要求编制设计变更报告，仅以设计通知的形式进行处理。

(3)设计变更依据不足。如某水库工程，施工单位为加快施工进度，提出采用泵送混凝土，而原设计坝体采用的C10W4二级配混凝土不满足泵送要求，设计未进行必要的分析论证即同意将大坝混凝土进行变更。

(4)设计变更与动态设计、设计修改、设计优化等界定不清。如某引水工程在检查中提交的大部分设计变更实为隧洞工程正常的动态设计。某灌区工程，累计发生设计变更近200项，大部分也属于此类问题。其中大部分为参建各方为快速处理工程现场出现问题的工作联系单，属于变更的仅有约30项。

1.5 现场设代服务方面

共发现问题19个，其中较重及以上6个，占比32%，主要表现为：

(1)设代记录不规范或不完整。如某供水工程，连续3个月未编写设代日志，仅在设代组长个人笔记本中记录相关内容。

(2)设代日志和设代月报缺失或者内容过于简单。如某水库工程，左坝肩施工前未进行设计交底。某水库除险加固工程，在设代日志中7次提出排水改线、加强支护、及时支护等意见，均未见落实结果。某水库工程，设计交底记录无时间标注，签署人为“高先生”，不具可追溯性。

(3)供图计划缺失或不完整。某水库扩建工程，未编制供图计划。某引调水工程，供图计划未列出图纸名称和供图日期。

另外，经过对近两年水利部稽察发现的勘测设计问题进行初步分析和总结，发现616个勘测设计问题中，按占比由多到少进行排序，工程设计506个，占比82.1%，其中突出问题是工程布置或设施设置存在疏漏、计算书未编写或不规范；设计变更44个，占比7.1%，突出问题是设计变更未履行手续；工程勘测29个，占比4.7%，突出问题是前期勘测工作精度不足或有欠缺；设代服务25个，占比4.1%，突出问题是质量验收评定不规范；质量管理体系12个，占比1.9%，突出问题是采用失效或不当技术标准开展勘测设计工作。问题表现与设计质量现场监督检查结果基本一致。

2 共性问题

结合设计质量现场监督检查和稽察结果，分析总结了影响勘测设计质量的共性问题，主要表现在3个方面。

2.1 勘测设计工作不到位

因工作周期等原因，勘测设计工作不到位。如对基础资料收集不充分，导致资料不够真实、准确、全面；对天然建筑材料、深厚覆盖层、岩溶等重大工程地质条件与问题研究不够；对各类保护区、生态红线、征地移民等情况了解不够；对技术方案研究或比选深度不够等。

2.2 工程现场处理问题经验不足

在地勘专业表现尤为明显，地勘技术人员一般需要比较丰富现场经验才能对地质条件进行准确预判，特别是地质条件复杂、勘察外业布点难度大的地区。但有些项目人员经验不足、处理问题能力较差，导致勘测设计成果不符合技术标准要求。

2.3 质量管理体系执行力度不够

大多数设计单位建立了质量管理体系，体系的作用发挥的不够充分，存在方案论证不充分、专业间沟通不到位、成果校审责任不落实等共性问题。尤其是中小型设计单位完成的部分设计成果，内容前后不一、低级错误频发、质量普遍不高。

3 原因分析

3.1 项目前期投入不足

勘测设计单位由于项目前期经费不到位，担心后期不一定能中标，对外业工作所需的人力、周期和经费等投入不足。一些项目基础资料收集、地形测量、地质勘察、移民占地实物量现场调查、环境监测和调查等基础工作不到位，影响了工程勘测设计成果的深度。

3.2 勘测设计单位责任意识不够

管理者对勘测设计产品质量重视程度不够，导致内部质量管理机制不够健全完善。各级设计人员对质量责任落实的意识不强，校审过程流于形式，质量控制过程记录不具有可追溯性，把关不严。校审人员资格能力不够，没有足够的技术能力控制成果质量，无法真正起到技术把关作用。勘测设计单位内部缺少责任追究机制，对提供存在质量问题勘测设计产品的相关责任人员无法约束。

3.3 技术人员培养力度不够

为适应大规模水利建设需要，有些设计单位的项目负责人、专业负责人、现场设代人员普遍年轻化，没有经过足够的项目经验和在建工程的全过程锻炼，导致业务知识和设计经验积累不足。勘测设计单位内部对技术标准等宣贯培训缺失，导致部分设计人员基本功不扎实，对技术标准的学习不全面、不仔细，理解不透切，无法准确地将标准要求贯彻到实际勘测设计工作中。另外，有些技术人员因在资质较低的设计单位发展空间有限，在积累了一定经验后，就会寻求更好的机会调离，导致设计单位更加不愿意在培养技术人才方面加大投入，久而久之，形成恶性循环。

3.4 勘测设计市场不规范

随着市场经济飞速发展，市场主体多元化不断推进，勘测设计市场竞争愈发激烈，部分项目的招投标管理不够完善。有些勘测设计单位为了承揽项目，采取最低价中标，导致后期为了缩减成本而不执行技术标准。还有一些勘测设计单位在多地设立分院，没有固定班底，外聘人员更换频繁，难以保证成果质量。更有一些民营勘测设计企业，自身资质和能力差，借用资质参与市场竞争，而实际设计人员水平较低，底线红线意识缺乏，导致成果质量差。

3.5 勘测设计周期不足

在国家大力推进水利工程建设的大环境下，水利进入大规模建设阶段，规模大、任务重、条件复杂是基本特点。项目要求的勘测设计周期往往很短。勘测设计单位考虑市场竞争等因素，承接了过于饱和的工作任务，却没有足够的人力支撑项目需求。而建设方对项目的进度要求往往与合理设计周期之间存在矛盾。还有一些项目立项审批周期较长，期间有些国家相关政策、地方经济社会发展规划已经发生了较大变化，导致设计目标发生变化，但项目进度要求不变，因此实际工作周期大大缩短。

3.6 新型建管模式弱化质量控制

近年来，国家大力推进工程总承包建设模式，水利行业工程总承包业务增速很快，很多勘测设计单位试图通过整合资源、加强项目管理能力建设等方式，抓住机遇，积极参与总承包业务。还有一些项目尝试采用PPP建设模式。EPC和PPP等新型建管模式虽然存在一定优势，但在工程质量控制方面一定程度上也影响了勘测设计单位与其他参建方之间的相互制约，导致勘测设计单位有时不坚持原则，被迫根据项目法人和施工单位要求不合理地调整设计方案，对工程设计质量造成不良影响。

3.7 非设计原因引起设计变更

部分项目在审批时未落实“多规合一”，造成已批复的水利项目与铁路、交通、电力等基础设施交叉时沟通协调难度大等情况，导致设计变更。还有一些河湖整治工程因实用性和美观性等要求产生矛盾，建设方要求修改设计方案而引起变更；有些引调水工程因线性工程的线路变化、征迁安置方案调整和料场渣场变更等原因而引起设计变更。

3.8 部分地方审批项目成果质量不高

通过现场监督检查发现，29个项目中地方审批的有15个，发现严重问题7个、占比78%。根据“放管服”要求，部分项目审批权限下放到地方。实际上大多数地方缺少专业的勘测设计技术审查机构，临时组织专家开展审查，技术水平和人员力量相对薄弱；还有一些地区对中小型项目用较短时间打捆审批，把关不严，总体上存在“放得下、接不好”的问题。

3.9 设计专项监督工作力度不够

《建设工程勘察设计管理条例》规定国务院建设行政主管部门对全国的建设工程勘察设计活动实施统一监督管理《水利工程质量监督管理规定》规定了各级部门的监督职责。但在勘测设计质量监督方面，目前主要是依靠设计质量监督分站实施，省级及以下部门开展工作不多，尚未形成全面覆盖的监管力度。勘测设计质量监督具有一定的特殊性，在检查方式上不同于工程实体质量监督，专业性较强，需要经验丰富、专业齐全、相对稳定的监督队伍开展专项检查。

4 结语

“十四五”期间，水利工程建设任务依然艰巨，将继续处于高峰期。目前推动高质量发展已经成为新阶段水利工作的主题。勘测设计作为工程建设的技术先导，是水利工程建设的龙头，是加强质量管理的源头，是提高建设项目投资效益、社会效益和保障工程质量安全的重要保证。强化勘测设计技术支撑，对促进水利基础设施网络高质量建设和运行管理具有十分重要的意义。水利勘测设计单位应抓住机遇，依据《水利工程勘测设计失误问责办法》《水利工程责任单位责任人质量终身责任追究管理办法》等规定，不断完善内部管理机制，加强项目勘测设计质量管理。通过提升质量责任意识，强化技术能力建设，提高服务水平等方式，促进水利工程勘测设计质量不断提升，为实现水利高质量发展奠定坚实的基础。