新形势下提高水库移民安置规划质量措施研究

朱运亮

(中国三峡集团上海勘测设计研究院有限公司，上海 200335)

1 研究背景

至2019年底，我国已建成各类水库98000多座，由此产生水库移民共计2486余万人。随着社会经济发展进入改革开放新阶段，水库移民系列政策法规、管理办法陆续颁布与规范实施，移民安置通过前期补偿补助、后期扶持等多项措施，使移民的生产生活条件取得较大改善，基本实现了移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”的目标，库区和移民安置区社会总体稳定。随着水库工程建设向江河上游延伸，向偏远高山峡谷发展，向少数民族腹心地区挺进，工程征地及移民规模新增趋势将有所放缓，但总体规模仍然较大，据初步推算，未来水电工程涉及移民安置约30万～50万人规模。受区域地理环境、经济发展水平、社会结构现状、民族文化等因素影响，移民安置面临移民数量庞大、搬迁安置任务艰巨、环境容量不足、安置方式受限、补偿补助项目体系不完善等新情况、新问题。

随着全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，实现全体人民共同富裕，这是对经济社会发展方方面面的总要求。党中央在十九大报告中提出我国社会的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，提出乡村振兴战略，明确了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求；2021年中央一号文件提出要全面推进乡村振兴的要求。立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，在全面推进乡村振兴的时代背景下，随着国家移民政策的不断完善，如何在新形势、新挑战下提高移民安置规划质量、实现移民安置高质量发展、确保移民安置规划嵌入到国家社会经济发展脉络之中，显得尤为迫切和重要。

2 移民安置规划存在问题分析

2.1 规划理念和思路调整不及时

近年来，面对社会经济发展的新形势、新矛盾等，党的十九大针对农村发展提出实施乡村振兴战略的总体要求，2021年中央一号文提出要全面推进乡村振兴，国家对土地制度、产权制度、户籍制度和社会保障制度等进行了改革创新，对水库移民安置工作提出了创新收益方式、实现利益共享的要求。当前，水库移民安置规划遵循国家与地方法律法规、行业规程规范，相应法规政策、规范条款的动态调整具有较长的工作周期，在一定程度上落后于当前社会经济发展的新情况与新要求，如水电行业移民规范从“1996规范”调整为“2007规范”，自2017年开始修编新规范，每次调整跨越数十年，容易出现刚颁布新规范无法回答新问题的情形，移民安置规划与区域社会经济发展环境与水电工程社会环境存在“脱嵌”现象。总的来说，在新形势新要求下，移民安置工作面临巨大的机遇和挑战，规划设计的理念和思路需要及时调整更新。

2.2 部分安置规划边界界定不清晰

在生产安置方面，目前探索试行的逐年货币补偿安置在国家层面仍未有统一的政策，各地在补偿对象、补偿标准、补偿期限、兑付方式等方面存在较大差异；养老保障安置方式脱离现行社会保险体系独立运行，在缴费和领取标准、资金渠道等方面差异较大，保障力度存在一定局限性；此外，伴随社会经济发展与收入水平提高，移民与地方政府都希望能够分享资源开发成果，如何创新安置方式实现利益共享已成为移民安置工作需要回答的现实问题。

在搬迁安置方面，现行规范未对远(扩)迁移民的界定原则及移民远迁后建设征地范围外的实物指标调查范围及内容进行细化明确，导致不同地区、不同项目对远迁移民建设征地范围外实物指标的调查原则、范围、内容和方法存在一定差异，容易引起移民间的相互攀比，潜在社会不稳定因素。

2.3 补偿补助政策体系不完善

随着社会经济快速发展，移民享有的物权结构也在发生变化，如宅基地用益物权显性化、土地承包权具有更强的资产收益属性；随着水库工程建设向大江大河上游、少数民族地区延伸，移民的收入构成、安置需求发生较大变化，如新增林下资源、民族仪式仪轨补偿、宗教信仰网络恢复等。根据《关于做好水电开发利益共享工作的指导意见》(发改能源规〔2019〕439号)相关规定和要求，需要进一步完善农村移民宅基地处理方式，因地制宜拟定激励方案，必要时增列移民安置激励措施补助，完善征收民风民俗设施及宗教活动场所、宗教设施补偿办法等。对此，移民安置需要结合新形势、新政策，进一步完善移民补偿补助政策体系。

2.4 移民安置规划与地方发展规划不衔接

由于不同行业间政策差异、规划责任主体缺少沟通机制等原因，移民安置规划与地方发展规划存在规划项目、规划标准、实施进度计划及资金来源统筹不衔接等现实困境，容易造成移民安置规划不落地、实施困难。需要分析探索水库移民安置规划设计与当地社会经济发展总体规划、行业规划、乡村振兴规划等相结合的思路和方法，主要从交通工程与当地路网规划、防护工程与当地防灾减灾规划、供水工程与农村水利设施规划、农村产业发展与乡村振兴规划等方面研究其衔接路径。

2.5 移民意愿征询程序不规范

目前，移民安置规划设计工作程序一般是：审定范围→锁定指标→明确规划标准和目标→编制审批规划大纲→开展移民单项工程设计→确定移民补偿补助标准→编制审批规划报告。各地在征求移民意见、宣传移民政策方面，主要借助实物指标调查培训、安置意愿征求、移民安置规划大纲与规划报告征求意见等方式开展。

移民安置规划大纲阶段旨在确定安置方案未明确补偿安置标准，在本阶段征求移民安置意愿时，移民由于不知道补偿安置标准，容易造成后续安置意愿变化调整，导致工作反复、资源浪费等。在前期移民安置规划编制阶段，牵头方为项目法人，地方政府及相关行业主管部门作为参与方，可能存在对项目规划方案参与深度不够的情形，如在征求移民及接安地居民意愿时仅通过行政程序予以确认，导致移民安置规划无法反映移民真实意愿。此外，因水库移民工作周期通常较长，期间移民政策调整、政府领导换届频繁等原因，导致实施阶段移民安置规划工作的反复，移民安置规划方案难以顺利落地，出现规划进度和质量无法保障等现实困境。

3 新形势下提高移民安置规划质量的措施

3.1 与时俱进，调整规划理念与思路

针对当前移民安置规划存在的问题，面对从“全面小康”转向“全面现代化”的社会经济发展新阶段，需要在坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念基础上，及时调整移民安置规划理念与思路。

(1)牢固树立以移民为中心的规划理念，要紧紧把握好“让移民群众有获得感是移民工作的出发点和落脚点”这一要求，深刻理解移民对美好生活的向往已呈现多样化、多层次、多方面的特点，把绿色健康发展融入水库移民工作，持续推动移民与当地民众享受各方面均等的公共服务。

(2)结合乡村振兴要求，重视移民可持续发展，拟定切合实际的移民产业发展规划。一是在相关移民政策制定中，提出移民可持续发展的观念，强化移民产业发展规划的理念；二是在移民行业规范修订时，增加移民产业发展规划的相关内容；三是在编制各项目移民安置规划时，提出切合实际的移民产业发展规划和具体措施；四是在移民安置实施中，地方政府应整合各行业的资金和技术，促进移民后续产业的发展。

(3)提高移民安置规划瞄准性、精准化。一是在现有政策体系基础上，出台或完善移民规划、实施管理等相关政策文件及释义，制定精准化的实施操作细则；二是精准化采集移民信息，最小单位到户，科学合理拟定规划目标和标准；三是在实施前由地方政府负责编制移民安置实施规划，强化实施工作的瞄准性。

3.2 深入开展逐年货币补偿等安置方式边界条件研究

(1)统一逐年货币补偿安置政策。为进一步推广该安置方式，充分发挥该安置方式的作用，国家层面应通过法律条款、成规规范等形式明确该安置方式的合法性，并尽快出台关于其适用范围、补偿对象、补偿标准、补偿期限、兑付方式、资金来源等政策规定。

(2)实现移民养老保障安置方式与社会养老保险政策衔接并轨。规划水平年达到法定退休年龄的大中型水电工程生产安置移民，自愿选择进行社会养老保险安置，参照被征地农民养老保险政策建立城镇职工基本养老保险，参保所需费用由项目法人全额纳入移民安置规划。

(3)探索创新资产收益扶持等安置方式。以解决环境容量不足困境，增强移民收益可持续性为目标，因地制宜探索土地补偿费入股分红、土地入股、留地安置等安置方式。

3.3 完善现有相关补偿补助政策体系

(1)对于农村宅基地补差问题。面积大于新址规划宅基地面积的，应按面积差值计算农村宅基地补差补偿；补偿单价建议按地方有关规定计算，若无统一规定，建议按照农村原宅基地所在地的统一年产值或区片综合地价与移民安置点新址场地平整费平均单价之和。

(2)对于安置激励措施问题。建议借鉴市政工程搬迁激励及补助措施，结合水电工程移民实施项目经验，进一步分析研究计列安置激励措施费的必要性、可行性，以及适用范围、标准测算方案、计列方式等制度规定。

(3)对于近年来的少数民族影响问题。在房屋补偿补助中，除考虑房屋重置价外，需结合少数民族地区居住特点和建筑风貌特征，研究民族宗教设施、风貌打造补助测算办法与费用构成；移民搬迁要与寺庙搬迁安置方案统筹衔接，确保移民信仰与寺庙信众网络恢复的有机结合；此外，鉴于藏区腹地差别化的收入结构与复杂的宗教信仰网络，移民安置要进一步界定工程社会影响范围，评价社会影响情况，并采取帮扶措施减缓消极影响，强化积极影响。

3.4 移民安置规划由“三原”向“三同”转变

鉴于移民安置规划采取的原规模、原标准、恢复原功能原则，可能存在无法完全匹配安置区经济社会发展规划的情况。在坚持现状标准基础上，移民安置规划应当结合社会经济在新形势下的最新发展要求，逐步由当前的“三原”调整到移民安置目标与当地发展同水平，移民安置标准与地方及行业规划要求同标准，移民安置规划与地方和行业规划同发展的“三同”转变，使得移民完成安置后其起点就与当地社会经济发展水平相一致或适度超前，来满足移民逐步实现乡村振兴的社会发展要求。

3.5 前置移民补偿补助标准审批程序，加强移民政策宣传，确保移民意愿真实表达

(1)前置移民补偿补助标准审批程序。在编制移民安置规划大纲前，先行开展移民补偿补助标准审批，提高移民选择移民安置方式的可靠性，减少移民安置意愿的反复变化，提高移民安置规划的质量与效率。

(2)组建移民政策宣讲团。由市级、县级人民政府及移民管理机构，主体设计单位组成移民政策宣讲团，深入移民社区、村落，通过召开会议、广播等形式开展宣传，全面提高移民对移民政策的知晓情况。

(3)利用多渠道、多方式宣传移民政策和规划设计成果。一是录制政策宣传视频，通过发放视频U盘、光盘等，确保移民可以自主反复学习移民政策。二是创新宣传方式，通过微信公众号、手机APP等方便快捷、易于接收的方式开展宣传工作，保障移民的知情权，确保移民意愿真实表达，提高移民安置规划质量。

4 结语

水库移民安置嵌入到区域经济社会发展之中，在社会经济高质量发展新阶段，水库移民安置在规划理念、安置方式、政策体系等方面面临着新问题、新挑战。在新形势下，移民安置规划需要与时俱进，调整规划理念与思路；进一步开展逐年货币补偿等安置方式研究；完善现有相关补偿补助政策体系；规划原则由“三原”向“三同”转变；前置移民补偿补助标准审批程序，加强移民政策宣传，确保移民意愿真实表达。本文从整体层面对相关问题进行论述，暂且无法穷尽所有的具体问题，结合具体工程实践开展具体问题研究将是下一步工作的落脚点。