海南省水利基础设施空间布局规划关键问题探讨

卢裕景，宋炫颖，张仁东，林淑婧，李德立

(1.海南省水利水电勘测设计研究院，海南 海口 570203；2.中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津 300222)

水利基础设施空间布局规划是国土空间规划体系中水利领域的专项规划，为国土开发保护利用、涉水空间管控保护和各类水利工程建设活动提供依据[1- 3]。如何在国土空间规划中更好地发挥水资源水生态要素的引导约束作用，明确涉水空间边界范围，预留规划水利工程建设用地空间和优化水利基础设施空间布局，是实现水利现代化高质量发展的重要基础[4]。实际工作中，国土空间规划将国土空间的功能通过土地分类进行合理配置，水利专项规划则通过划定涉水空间边界并确定其主导功能进行分类管控。目前国土空间规划研究相对成熟[5- 7]，针对涉水空间也有较多的研究成果，主要集中在涉水空间划定方法、管控体系和制度建设等方面[8- 13]。为做好水利专项规划与国土空间规划的协调衔接，需要进一步探讨如何在国土空间规划中发挥水资源承载能力刚性约束作用，将涉水空间划定成果纳入国土空间“一张图”并提出符合其要求的涉水空间管控原则等关键性问题。

本文梳理了海南省水利基础设施空间布局规划工作要点，探讨提出规划编制过程中需要迫切解决的若干问题，旨为构建海南省国土空间规划体系提供水利领域的基础和支撑作用。

1 背景简介

科学谋划国土空间开发保护格局，提升国家国土空间治理能力和效率是党中央和国务院关于开展国土空间规划的重大决策部署[14- 15]。涉水空间和水资源是国土空间开发保护的基础要素和重要载体，国土空间规划应充分考虑涉水空间的功能和作用。为适应“多规合一”要求，海南省总体规划在全国率先改革试点，规划提出了水网作为基础设施网络重要组成部分，在海南自由贸易港水安全保障中具有不可替代的基础性作用。为做好水利与国土空间规划之间的衔接协调，夯实建设海南自由贸易港水安全保障空间，构建集工程网、管理网、信息网和生态水系网为一体的海岛型水利基础设施网络，海南省水利基础设施空间布局规划在梳理整合海南水网建设规划成果基础上，将涉水空间放到国土空间全局中谋划，明确了涉水空间管控与保护要求，形成水利专项规划空间格局。

2 规划要点

海南省水利基础设施空间布局规划的基础是定棋盘、核心是落棋子、目标是严管控、关键是谋布局。“定棋盘”是指建立与国土空间规划协调配套的基于水资源承载能力评价的基础底图；“落棋子”是指合理划定各类涉水空间边界并明确功能定位，形成水利专项规划底盘，衔接叠加到国土空间“一张图”；“严管控”是指以水资源承载能力为刚性约束，提出用水效率等约束性管控指标，制定分级分类涉水空间管控清单，明确涉水空间管控底线；“谋布局”是指完善国土空间规划体系中涉水空间保护与管控格局，建立规划布局管控基础数据库。

2.1 统一规划底图

省级水利基础设施空间布局规划正在稳步推进，为了更好地衔接国土空间规划体系，分3个阶段制定水利专项规划底图。

一是初步划定阶段。通过测绘部门提供的万分之一地形图和高分辨率正射遥感影像，形成统一坐标系统和高程基准的数字工作底图，依据相关技术标准初步划定涉水空间边界。

二是衔接协调阶段。衔接处理好涉水空间边界线同自然资源、生态环境等部门“三区三线”关系，并提出水利部门的空间调整意见。

三是汇总审核阶段。按照适度超前原则，经充分协调论证和优化校核后，最终形成国土空间规划“一张图”水利专项规划布局总图。

2.2 划定空间底盘

按照水利部印发的规划编制大纲，涉水空间类型包括河湖水域岸线空间和行蓄洪区、饮用水源保护区、水土保持和水源涵养区等涉水生态空间和已建、在建及规划水利基础设施用地空间范围等。海南涉水空间划定对象主要包括集雨面积500km2以上干支流、具有重要生态保护价值的集雨面积100km2以上独流入海河流和建有大型灌区的其他河流，以及所有大中型水库等水域岸线空间，省级以上重点饮用水源保护区、海南岛中部山区水源涵养区和水土流失重点预防区等涉水生态空间和规模以上灌区、渠道、堤防和省级以上重点水文站等水利基础设施空间。涉水空间划定以海南省地方标准、水利工程设计规范、水源地划分技术规范等为依据划定；涉水空间功能类型结合水功能区划、流域综合规划、水资源保护规划、河湖岸线保护与利用规划等合理确定。

2.3 明确管控底线

海南以生态立省，生态是海南最大的价值、最大的责任和最大的潜力。从水资源供需态势看，海南岛多年平均水资源量320.03亿m3，人均水资源量约3500m3，水资源禀赋优越但时空分布不均，一定程度上制约了人口、经济的合理布局。从水资源配置情况看，现状水利基础设施薄弱，片区调蓄工程不足，供水安全保障程度低。从经济社会发展需求看，省半数以上城镇人口集聚在3个地级市，人口经济布局与水资源承载压力大的矛盾还将随着海南自由贸易港建设进一步加剧。综合考虑涉水空间基础和空间需求，坚持问题、目标和结果三维导向相结合，以水法、防洪法、水土保持法、海南自由贸易港法等法律法规为依据，以水资源消耗总量和强度为底线，科学核算流域区域水资源承载能力，把“节水优先”作为重要前提，遵循“空间均衡”总体要求，建立涉水空间管控制度体系。

2.4 规划总体布局

海南人口分布、经济发展布局基本形成“一心两圈”的空间结构。“一心”是指海南岛中部山地生态绿心；“两圈”分别是指围绕“一心”的内环台地丘陵热带特色农业圈和外环沿海平原城镇发展圈。海南国土空间开发保护形成了中部生态核心、琼北片“海澄文定”综合经济圈、琼南片“大三亚”旅游经济圈、琼东片国际文化交流城镇带和琼西片自由贸易港先行区的格局。海南水网建设规划立足海岛独特的地形地貌和水系特点，提出了构建工程、管理、信息和生态水系“四位一体”的海岛型水利基础设施网络。

根据海南水网建设和涉水空间保护和管控要求，省水利基础设施空间总体布局以习近平总书记“十六字”治水思路为指导，围绕自由贸易港建设，按照“全省一盘棋、全岛同城化”的发展思路，以国土空间需求特征为立足点，以构建海岛型水利基础设施网络为着力点，以满足自由贸易港经济社会布局要求为出发点，以流域及区域防洪安全和供水安全为落脚点，遵循国土空间规划编制要求，统筹考虑水资源、水灾害、水生态、水环境和基础设施建设用地空间需求，围绕“一心两圈四片区”空间格局构建海南水利基础设施空间布局规划和涉水空间保护与管控体系，实现涉水空间与国土空间协调融合，助推水利现代化高质量发展。

3 问题探讨

3.1 水资源承载力评价

水是经济社会发展的基础性、先导性、控制性要素，水的承载空间决定了经济高质量发展成长空间，国土空间规划“三区三线”划定要突出水资源承载力刚性约束作用。国务院明确了海南省2030年用水总量控制目标为56亿m3。作为海岛独立水系，水资源可利用量为117.66亿m3，水资源开发利用率35.9%，用水总量约为本地水资源可利用量的47.6%，约为水资源总量的17.5%，水资源仍有较大开发利用潜力。水利基础设施空间布局规划应通过分析流域区域水资源供需平衡，充分考虑水资源承载空间对农业空间和城镇空间结构优化。现状水资源承载力评价要以用水总量控制指标为依据，统筹考虑区域降水和灌溉需求特性，用人均可利用水资源量和亩均灌溉用水量等指标系统分析评价水资源可承载的人口、耕地和城镇用地规模，将水资源是否超载作为“三区三线”划定的主要约束条件。

此外，水资源承载能力分析应考虑不同河段不同类型水功能区的水质控制目标，为适应海南自由贸易港建设和水资源合理开发利用保护，对于水源涵养区以及水土流失重点防治区江河湖库以不低于Ⅱ类水质类别管控；对于饮用水源保护区，一级保护区按照不低于Ⅱ类水质类别，二级保护区按照不低于Ⅲ类水质类别管控；其余划入涉水空间的江河湖库按照是否划分水功能区进行相应水质目标管控；对于未划分水功能区划的江河湖库按照现状水质类别，参考水环境质量底线综合确定。

3.2 涉水生态空间协调

涉水生态空间划定有以下几点问题，主要包括：①河湖水域岸线空间参照河湖管理范围划定，与国土三调水域面积参照现状图斑确定不完全一致，难以适应水利现代化高质量发展管理形势；②河湖水域岸线空间属国家所有，与空间范围土地所有权属于国家或集体的关系矛盾，导致涉水空间划定难以开展，未来应对全球气候变化、人类活动加剧和经济规模发展难以保障。

河湖水域岸线空间是行蓄洪和水生物多样性保护场所，当城镇开发边界、永久基本农田与涉水空间存在冲突时，要确保水域岸线空间功能的系统性和完整性。建议水域岸线空间内的永久基本农田和不适宜稳定利用的耕地应逐步退出；城镇开发边界预留足够的行洪排涝空间，应避让山洪地质灾害风险区等不适宜建设区域，已建成开发区域应充分论证是否调出，并严格限制人口和城镇发展规模；饮用水水源保护区20度以上陡坡地以及重要江河水源涵养区部分被划入基本农田、耕地的涉水陆域空间，结合生态退耕要求有序退出。具有重要的生态、蓄涝功能主要水系廊道河口段、支流汇入段堤防行洪区域不能作为城镇开发建设用地。

3.3 水利设施空间协调

水利基础设施空间布局规划编制过程中，已建、在建和规划水利基础设施项目主要存在以下问题：①已建工程范围依据政府公示正式成果进行空间复核，未划定的暂按初步划定阶段处理；②在建工程参照水工程相关管理条例进行管理和保护范围划定，但通常没有正式批复文件依据；③规划工程点多面广，受前期工作深度限制，难以精确到新增占地占海面积，落图难度极大。

水利基础设施空间划定后依据相关文件要求总结以下建议：①在与生态空间协调方面，现状已建、在建的合法水利工程设施，建议按照相关技术规范将划定工程管理和保护范围调整为一般控制区；对于明确尚有防洪、供水、通航和生态等开发治理任务的水利基础设施，除了自然保护区范围，应暂不纳入生态保护红线。②在与城镇空间协调方面，城镇开发建设要预留足够的水利基础设施空间；国家和省级规划重大水利工程选线选址时应尽量避开城镇开发边界线，因地制宜调出自然保护区范围。③在与农业空间协调方面，为保障灌溉用水和提升防洪能力确需占用永久基本农田的水利基础设施，要确保工程空间用地需求。

此外，为科学有序推进国家重大或保障民生规划水利基础设施项目建设，国土空间规划应设置用地边界图层动态调整，明确优化调整基本农田红线意见和方案，原则上按总量不突破预留指标。

3.4 涉水空间管控原则

水利基础设施空间布局规划是通过构建国家水网体系和涉水空间管控，把水资源作为刚性约束，以流域和区域为单元进行空间均衡布局，确保水资源集约节约高效利用和科学合理配置。管控内容主要包括涉水生态空间保护和水利基础设施空间用地管控2个方面。管控工作难点主要有规划基础工作薄弱、技术标准缺乏统一和协调处理法规缺失等，主要体现在水利关键性、基础性规划工作较滞后、试点市县做法和成果体系参差不齐、空间叠加处理程序局限于技术层面等。

因此，涉水空间可分3个阶段明确管控原则。①涉水空间划定阶段。依据国家现有法律法规和技术标准，明确河湖水域岸线空间范围内土地使用权属，完成水流产权确权登记。②空间用途管控阶段。依据不同功能定位的涉水空间，协调叠加到“三区三线”，明确项目建设准入条件和禁入要求，实行差别化的空间用途管制。③空间管控法治阶段。针对涉水空间进行规划立法，建立协调统一的规章条例、技术标准、考核奖惩办法和公众参与机制等，保障涉水空间技术标准和空间管控的落地实施，确保水利专项规划有法可依，依法有据。

4 规划建议

为做好接下来开展市县级水利基础设施空间布局规划编制，针对上述水利专项规划编制的关键性、制约性问题，提出几点建议：①突出水利在国土空间的地位。涉水空间和水资源承载空间是国土空间不可或缺的要素，在生态环境保护和增进民生福祉中居于核心地位。优化国土空间规划“三区三线”划定格局，需要充分发挥水利专项规划的基础保障作用。②加快划定河湖水域岸线空间。发挥河长制政治制度优势，因地制宜对涉水空间划界确权，协调涉水空间与耕地保护、城镇开发和产业布局关系，制定实施符合当地实际的项目准入条件，并针对性地提出差别化的管控措施和保护要求。③建立重大水利规划协商机制。水利专项规划是专业技术编制过程，也是行政协调处理过程。要加强与自然资源、发展改革和生态环境等部门规划全方位协同，建立涉水生态空间功能、水利基础设施建设用地与国土空间“三区三线”的衔接协商机制，主要针对规划落地、布局优化、管控政策、用途管制等具体内容。

5 结语

(1)全球气候变化导致水资源保护利用和洪涝风险防控有了显著变化；人类活动影响在国土空间开发保护利用格局的不断持续加深；社会经济高质量发展对水资源承载能力提出了更为迫切需求。水利专项规划编制以水资源、水生态、水环境及水灾害为聚焦点，贯彻习近平新时代治水思路，以水资源刚性约束为前提，落实“以水四定”，增强涉水空间与国土空间适配性。

(2)在全面分析和研判涉水空间现状问题与面临形势基础上，提出了符合水资源禀赋和经济社会特点的水利基础设施空间布局，妥善处理好水利专项规划制约性问题，统筹涉水空间与国土空间三区三线衔接协调关系，更好发挥涉水空间和水资源在国土空间规划布局中的引导和约束作用，为高质量高标准建设海南自由贸易港贡献水利力量。