从民航安全看航空器适航责任及法律运行机制——基于波音737系列事故的分析

王 晶

一、问题的提出

2022 年3 月21 日，中国东方航空股份有限公司（以下简称“东航”）一架波音737-800 客机在广西藤县坠毁，机上133 人全部遇难。空难除了造成重大人身伤亡以及财产损失，还会对航空产品市场与航空运营活动带来持续负面影响，对航空器适航审定也会产生一系列新的要求。东航坠机事故发生后，多数人的第一反应是怎么又是波音飞机？除此次事故外，2018 年10 月29 日印尼狮航事故与2019 年3 月10 日埃塞俄比亚航空公司事故均为波音737MAX 系列机型，两起事故发生后波音737MAX 机型陆续在全球停飞，由此造成的经济损失在百年航空史上也属罕见。事故同时引发业界对美国联邦航空局监管能力和公信力的质疑，以及对美国联邦航空局是否应承担空难责任的广泛讨论。此次东航事故调查可能会持续很长时间，除关注对遇难者亲属的法律赔偿问题外，更应关注背后的航空产品安全问题及航空器适航责任问题，以避免此类事故再次发生。

民用航空器从其设计、制造、运营、维修到永久退役的全生命周期无时无刻不受到适航相关的法律、法规和技术规章的约束。适航制度作为衡量民用航空器安全性的重要指标一直发挥着重要作用，一架不适航的航空器可能是所有者或者使用者违反了相关的适航管理规定造成的，也有可能是因为适航审定部门的失职行为导致，还有可能是意外事故的结果。本文将对航空器适航责任进行分析，探讨航空器设计制造方的适航责任以及美国联邦航空局及其委任方的适航审定责任，吸取波音737 系列机型事故教训，完善我国航空器适航制度，以更好地促进我国航空器制造业健康发展。

二、航空器适航责任的法律内涵

（一）航空器的特殊性

本文讨论的适航问题限于民用航空。民航业作为一个完整的内部有机联系的产业链，不仅包括交通运输业，还包括航空制造业、航空服务业，民航服务业又可以进一步划分为民航辅助行业、民航金融业、民航培训业、机场等。在我国民航业的内涵包含了全产业链的、内部有机互动的广义上的民航业，不仅限于民航交通运输业。

航空器及航空产品作为特殊商品，除了世界贸易组织专门对航空器进行规制的《民用航空器贸易协议》，①《民用航空器贸易协议》（Agreement on Trade in Civil Aircraft）是世界贸易组织管辖的多边贸易协议。该协议由序言和9条及1个附件组成。另有《移动设备国际利益公约》②《移动设备国际利益公约》（The Convention on International Interests in Mobile Equipment）是调整航空器设备（航空器机身、航空器发动机和直升机）、铁路车辆、航天财产三类移动设备融资和租赁的国际法律制度。对其进行法律规制。可以说，民用航空器的高科技性及资金密集性使其从设计到制造以及投入运营的各环节均不同于普通商品。同时，投入运营使用的航空器及航空产品又属于生产工具，对安全性能有极高要求，存在显著特殊性，如果发生空难事故往往多因一果，因而更应重视航空器适航制度及适航责任法律问题。

（二）航空器适航性和适航管理的内涵

1.航空器的适航性与适航管理

航空器适航在民航安全中占据重要地位，适航性伴随着政府机构或政府授权机构对航空器安全性管理而生。适航性（airworthiness），作为民用航空器适宜飞行的专用名词，移植于海商法中的船舶适航（seaworthiness）。与之不同的是，航空器适航的历史相对短暂，是随着航空器的产生并广泛应用后以成文法的形式被确定并在航空业的发展中逐渐丰富内涵。适航性指的是民用航空器（包括其部件和子系统）整体性能和操纵特性在预期的运行环境和使用条件限制下保持安全性和物理完整性的一种品质，这种品质要求航空器在全寿命阶段内应始终处于保持符合其型号设计和始终处于安全运行状态。③白杰、冯振宇编著：《航空器适航审定概论》，北京：中国民航出版社，2018年，第1页。航空器的适航性标准是综合考量经济效益与安全平衡得出的结果。航空器只有取得适航审定的“三证”（型号合格证、生产许可证、单机适航证）后才得以进入市场。

适航管理是一个动态过程，包括初始适航和持续适航。初始适航管理是指航空器交付使用前，适航主管部门依照各类适航标准、规范和程序对其设计符合性和制造符合性进行的型号合格审定和生产许可审定，也就是各国航空监管部门对航空器进行的适航审定工作即对航空器发布三证，以及航空器制造商按照标准设计生产航空器并确保其设计制造没问题的过程。④蔡景、许娟等编著：《民用航空器适航管理》，北京：北京航空航天大学出版社，2018年，第8页。持续适航管理是指为保持航空器的安全标准在其使用阶段对其进行的管理，即由航空公司和维修公司确保航空器处于适航状态的工作过程。适航标准是动态变化的，随着整个环境的不断变化而不断得到修订。适航管理制度源于《芝加哥公约》附件八《航空器适航》。我国主要在《民用航空法》与《行政许可法》层面对其进行规制，包括《适航管理条例》《民用航空器国籍登记条例》《无人机条例》中的适航审定内容，以及国家民航局颁布的 CCAR-21、CCAR-45、CCAR-92 等大量技术性行政规章。

（三）对航空器适航责任的界定

1.适航责任主体

航空器适航审定有着鲜明的项目管理特点，目前国内外学术界和实务界对于各国民用航空器适航标准、民用航空器适航技术规范的演进、中国适航标准的进一步改进等方面进行了深入的探讨，但从法律视角对民用航空器适航审定责任的探讨较少。

航空器适航责任主体具有多元化特征，主要有以下主体。

（1）民航行政主体

民航行政主体为具有民航行政管理职责的政府机关，是各国民航治理最重要的主体。目前各国对本国民用航空器适航认证工作都依照国内法由指定的适航管理机构负责。在航空器适航审定认证环节中，各国适航管理机构及其授权委托的机构均可成为承担适航审定责任的行政主体。

（2）民航企业（申请方/持证方）

航空器适航责任主体还包括对航空器设计、制造、运营或者维修承担适航责任的自然人或者民航企业。这里的民航企业分为民航设计制造商、航空公司、航空器维修企业。设计者向航空监管部门申请并获得航空器型号合格证。制造者需获得航空监管机构的生产许可证。设计者和制造者作为航空器型号合格证与许可证的申请人或持证人对适航性负有直接责任。运营方即民用航空器的所有者及其代理人或者民用航空器租赁实际使用者，一般是航空公司。运营方承担对民用航空器养护维护的持续适航责任。维修者在航空器运行阶段保障航空安全。

2.适航责任承担

设计制造商、民航当局和航空公司三方在航空器全寿命周期共同保证航空器在预期的运行环境和全寿命周期内的安全品质，三方协同对适航承担各自工作阶段的责任。

（1）民航行政主体责任

民航局审定航空器及航空产品相对人的申请，依法赋予其从事航空器及产品设计、生产、维修、登记等权利和资格的行为属于行政许可行为，其主要履行监督管理职能。适航审定的性质具有行政许可性质，但属于特殊行政许可。民航局承担的适航审定责任性质上属于行政许可法上基于特殊行政许可的监管责任。①我国《行政许可法》是行政许可领域关于许可设定、范围、内容、条件、程序和责任等规范的一般法，但由于该法规定较为笼统，对特定领域许可事项的监管，一般需要由相关领域的特别法加以细致化规定。

（2）航空器设计制造者责任

航空器设计制造商应遵循有关适航的法律法规要求，使设计或生产的航空产品符合法律法规规定的最低安全要求，因为航空器制造者对飞机的适航性有直接责任。这里所说的适航责任具有保证的性质，要求依据规定的最低安全标准设计、制造符合规定的航空器及航空产品。

（3）适航责任与产品责任之区分

民用航空器生产者适航责任不同于航空产品责任，但两者有重叠的地方。航空器的制造者应履行有关适航的法律法规要求，使得航空器或设计符合法律法规规定的最低安全要求，否则应承担适航责任。航空产品制造者对其制造的航空产品负有检查监督义务和航空安全义务，应承担航空产品生产缺陷所致的损害赔偿责任。

三、航空器适航现行法律机制的反思及问题

伴随着全球航空工业的发展进步，依照国际公约和一国国内法的规定，航空器适航审定体系和机构逐步形成，②在国际层面，关于民用航空器的适航管理组织体系的管理机构是国际民航组织（ICAO），以及各国家和地区的航空管理机构，比如美国的联邦航空局（FAA）、欧洲航空安全局（EASA）以及中国民用航空局（CAAC）等。如果机构及其工作人员监管不当或存在过失情形，应承担相应法律责任。

（一）国际法机制——国际公约项下适航责任的最低标准

航空运输往往具有跨国性特点，适航管理也具有国际性特点。国际层面，国际民航组织（ICAO）管理国家间航空运输，负责制定国际航行规则与原则，促进国际航空运输业健康发展。国际公约中，对航空安全进行规制的第一部国际航空法典是1919年制定的《空中航行管理公约》（《巴黎公约》）。①该公约第三章涉及航空器适航证、人员证书以及无线电设备问题，在公约的附件B中对适航证进行了具体的规定。1944年的《国际民用航空公约》（《芝加哥公约》）作为航空公约基石，对航空器适航在正文第五章和附件六、附件八、附件十三、附件十六予以规定。②该公约在章节设定中对适航的规定相较《巴黎公约》改为“航空器应具备的条件”，内容上没有改变。国际民航组织公约和附件部分作为航空器国际飞行所需达到的最低标准，供各国适航监管部门参照，各国在开展适航审定时需采用自己国家的适航标准，缔约国的适航规章应覆盖附件八的适航要求。

（二）世界各主要适航审定法律机制

1.美国联邦航空局适航法律机制

美国在20 世纪20 年代开始对民用航空器进行适航管理，2017 年之前美国联邦航空局（以下简称FAA）除总部外还设置了四个审定中心，2017 年后更侧重关注申请人全过程表现。此外，美国早在20 世纪40 年代即采取委任政策，委任FAA 雇员之外的人代表从事相关的适航管理工作，到20 世纪80 年代开始以机构委任作为补充。

在美国适航法律体系中，适航管理体系文件分为法规类和非法规类文件。③法规类文件如联邦航空规章（FAR）、特殊联邦航空规章（SFAR）、专用条件（SC）、适航指令（AD）、技术标准规定（TSO）等，非法规类如咨询通告（AC）、指令（Order）、通告（Notices）、指导材料（Guidance Material）、政策（Policy）、备忘录（Memo）、手册（Handbook）等。美国《联邦条例规章》第十四章第二十一条规定，FAA 要求申请人自身负责进行所有必要的检查和测试，以确定该飞机符合 FAA的适航要求。实质上，在实践中FAA 只对相关书面文件和数据进行审查。由于FAR 21 并未规定飞机制造商内部机构承担适航责任的具体要求，FAR 183 明确航空局通过委任个人或机构的形式，航空制造商应承担适航责任。选择机构委任制对于航空局和大型飞机制造商比如波音公司，都简化手续以提高效率。④波音公司在内部成立委任符合性验证机构（Boeing Designated Compliance Organization,BDCO）。该机构获得了美国联邦航空局的ODA批准，由波音副总裁直接领导管理该机构。

2.欧盟适航审定法律机制

欧洲在2002 年之前的适航管理由各成员国负责，2002 年后各成员国根据协议将适航管理权力让渡给欧盟航空安全局。民航适航管理法律体系主要包括基本法、实施法规、审定技术规范和可接受的符合性方法等，如《民用航空的一般规则》（EC）NO.216/2008、《飞机和相关产品的适航和环保审定执行规则》（EC）NO.1702/2003 等。欧洲的规章立法注重技术，并将适航标准制定权力放在审定部门，更关注航空企业自身能力，要求航空企业编制并且贯彻设计保证手册并予以批准。

3.中国适航审定法律机制

中国民航适航管理起步于20 世纪70 年代，至今形成了兼顾域外特点又有本土特色的管理模式。中国民航适航审定体系发展依托于国产民机发展，新型号机型的不断涌现也为其适航审定工作带来前所未有的压力与挑战。中国民用航空局以《国际民用航空公约》的附件为基础构建了适航审定法律体系。⑤目前我国已颁布《民用航空法》《民用航空器适航管理条例》《民用航空器国籍登记条例》以及17个适航规章和92个规范性文件。作为《芝加哥公约》的缔约国，中国采取将公约内容转化为国内法规定的方式来履行公约义务，在适航审定责任认定上则根据《民用航空器适航管理条例》的第二十四条和第二十五条规定机构职责。⑥过失适航审定行为导致人身伤亡损害或者重大财产损失的，民航局承担赔偿责任，并对直接责任人予以行政处罚；适航审定人员滥用职权、利用职务之便营私舞弊的，直接责任人给予行政处分；以上行为直接责任人构成犯罪的，追究其刑事责任。

（三）中美两国适航审定法律机制的比较

民用航空器适航的最低标准由《国际民航公约》及其附件确定，由于该公约本身的软法性特征，须依靠各缔约国之间自觉遵守与制衡，实质上更多由各国国内法规定。鉴于美国在适航审定的领先地位，其安全方面的法律标准不断被国际民航组织和各国予以借鉴吸收，有学者认为国际适航方面的法律制度，实际是美国国内适航法律的国际化。①董念清：《航空法：中国的实践与理论》，北京：中国法制出版社，2017年，第369页。中国自20 世纪70 年代参照美国联邦航空局适航管理模式，在CCAR-21 和CCAR-183 中对企业适航符合性验证工作和机构委任方式承担适航责任予以规定。不同的是，美国法下适航审定主管部门应承担的是民事侵权责任，中国法律制度下民航主管部门承担的是行政赔偿责任。在司法实践中航空器安全标准的责任主体往往仍是航空器的生产制造商和运行阶段的运营者。

（四）适航审定机制的运行实践

FAA 作为全球航空安全最受认可的管理机构，委托他人或生产商自己进行安全审查却引发一连串空难事故，招致民众对其权威性的质疑。回顾美国飞机取证流程的历史和FAA 的职责，授权飞机制造厂家或第三方人员代行部分权限是FAA 在监管与效率、经济成本之间取得的动态平衡。

FAA 在决定是否颁发新机型证书的审查中采用抽样调查的审查流程（spot-check inspection），并非每项工作都亲力亲为。此外，FAA 还根据该飞机制造商的既往评估来决定审查的程度和资源配置。由此可见，FAA 负责机型取证工作的部门拥有一定的自主决定权。如果有针对FAA 履行各类飞行器审查义务或行政职责时的索赔案件，法院都基于1984 年United States v.S.A.Empressa de Viacao Aerea Rio Grandense（Varig Airlines）案以及28 U.S.C.Section 2680（a）例外条款对FAA 予以免责，这导致近十几年来很少有空难遇难者亲属以FAA 作为被告的赔偿案件出现。对于FAA 使用抽检制度缘由，由Varig Airlines 案最高院判决的态度也可看出，想要依靠FAA 自主完成所有的飞机安全审查工作客观上较难实现，在投入资源成本与效益中取得动态平衡才是FAA 较为务实的做法。

（五）波音737 系列飞机适航责任探讨

对东航波音737 事故适航责任进行探讨，首先要明确的是其航空器设计和制造在美国完成，也先后在美国和中国取得适航证。适航证的取得表明飞机的设计与制造过程符合CCAR-25 部、CCAR-21 部等规章安全性要求。在“初始适航”阶段责任主体是飞机制造商波音公司，交付航空公司后的“持续适航”阶段，航空公司与维护公司则需符合CCAR-121 部、CCAR-145 部、CCAR-66 部等安全性规章要求。如本文一开始提到的社会普遍认为东航波音737 事故是美国波音飞机的问题，对航空器初始适航安全性审查提出质疑，中方负责整个调查过程，美方的NTSB、波音、FAA 均会派代表到场参与，②国际民航组织公约的附件13中规定，事故调查负责人是事故所在国相关机构，负责人必须发起对事故情况的调查。东航事故调查的负责方是中国，但可根据相关安排，将全部或部分调查工作委托另一国或某地区事故和事故征候调查组织。在任何情况下，事故所在国必须采取一切办法以便利调查。同时东航也停飞波音737-800。由此，需要分析适航责任及其救济路径。

如前文所述，FAA 放权波音公司参与波音737MAX 相关事故的取证审查，这不能简单理解为FAA 疏于管理，其背后有一系列制度性安排。但这种让波音公司“既当运动员，又做裁判员”的方式引起广泛争议。2020 年9 月，美国众议院运输和基础设施委员会发布《关于波音737MAX 的设计、开发和取证的委员会最终报告》，指出波音公司和联邦航空管理局有严重的失误。③报告指出的60多个失误集中在五个方面，主要包括：（1）生产压力危及公共飞行安全，（2）错误的设计和性能假设，（3）隐瞒文化，（4）代表权冲突，（5）波音公司对FAA监管架构的影响。报告显示波音公司和美国联邦航空局在两起空难中都犯了严重错误，与以往空难司法实践习惯于从产品责任角度来认定不同，本次东航事故中涉及美国联邦航空局和波音公司承担的责任问题。

1.依据《美国联邦航空法》确定适航责任

2018 年和2019 年两起空难事故发生后，波音公司已承认737MAX 飞机存在设计缺陷，后续调查报告也披露波音737MAX 飞机的安全性能在最初的设计环节即存在严重缺陷，未达到安全最低标准，但波音737MAX 飞机仍通过FAA 的适航审定并获得适航证。FAR-21 规定明确了制造方的责任，即应确保其航空产品符合适航性所必需的设计数据，因此对波音737MAX 机型的不适航性，波音公司作为适航责任主体负有责任。

2.依据美国《联邦侵权赔偿法》确定适航责任

FAA 作为适航审定政府机构是否需要承担责任，要分析其行为对外国遇难者来说是否可依据国家主权豁免原则免于被追诉，还要依据美国法规对政府适航审定责任这一特殊行政责任的认定，以及飞机认证工作中FAA 对航空企业适航职责的划分。

《美国联邦航空法》（FAR）赋予美国联邦航空局局长对航空器制造商颁发适航证、对其产品进行必要检查试验的权利，在实践中，FAA 在飞机审定认证工作中拥有一定自主决策权。在FAR-15 中依据《联邦侵权赔偿法》规定对联邦航空局在其工作范围内因疏忽或不法行为导致人身财产损失的，可提起行政赔偿诉讼。虽然美国《联邦侵权赔偿法》第2674 条明确国家应承担与私人一样的侵权赔偿责任，作为对国家主权豁免的例外，但FAA 适航审定行为属于国家主权豁免范畴，且美国《联邦侵权赔偿法》第2680 条中规定的不适用《联邦侵权赔偿法》情形中包括政府自由裁量权的行使和政府雇员故意侵权行为，即使FAA 雇员或适航委任代表存在过失审定行为，FAA 也不承担侵权责任。从司法判例中也能看出法院不允许当事人依据FAA 验证程序存在过失而向美国政府部门提起诉讼。因为FAA 适航审定疏忽而提起的诉讼中最典型的“美国诉瓦瑞格航空公司”案①467 U.S .797,816.，被告公司的飞机在飞行途中起火，导致机上124 名乘客因吸入大量有害气体死亡。瓦瑞格公司在向遇难者亲属赔偿后，根据《联邦侵权赔偿法》向当时颁发发生火灾机型适航证的美国民航管理委员会（CAA，即美国联邦航空局的前身）提出诉讼，认为其对该机型适航审定存在过失并应承担侵权责任。联邦最高法院却认为符合航空安全最低标准的责任方是飞机制造方，根据《联邦侵权赔偿法》第2680 条a 款自由裁量权例外条款，裁定FAA 不承担适航责任。由于美国联邦最高法院判例的指导作用，波音737MAX 系列空难遇难者亲属（不论遇难者国籍为美国或他国）向FAA 提起诉讼索赔的可行性较低，现实难度较大。但是不能否认的是在适航审定活动中，FAA 在管理职能中的安全监管方面，存在监管失职并有不可推卸的监管责任。

波音公司在737MAX 飞机审定过程中基于FAA 机构委任制被授权作为该机型适航审定主体，波音公司也存在其作为授权审定方承担适航责任的可能。综合各个调查报告可以看出，波音公司并没有按照FAA 授权和FAR 要求开展工作，因制造不符合FAA 最低安全性标准的航空产品应依据FAR-21 承担航空器适航责任。作为既是申请人也是FAA 的ODA 计划授权委任人的波音公司让不适航的飞机通过审定认证，波音公司应承担适航审定责任，波音公司由于在适航审定环节中隐瞒航空产品设计缺陷的问题导致严重空难发生还产生侵权责任。

四、当前我国航空器适航管理制度面临的挑战与完善建议

适航审定是民用航空产品进入市场的法定前提，是行业主管部门维护公共安全和公共利益的行政行为，也是国产客机走向全球市场的必经之路。现阶段我国适航审定体系日趋完善②我国适航审定形成了集立法决策层、监督决策层、委任基础层的适航审定管理体系，适航法律规章体系目前形成了包括2部行政条例、17部规章和92份规范性文件在内的一整套法规体系。，但与发达国家相比仍有一定的差距，我国适航审定体系在当前复杂的国际局势下还面临诸多挑战。

（一）我国适航审定现实面临的挑战

1.适航证——隐形的航空大国行业壁垒

适航证某种意义上可以成为航空大国设立的行业壁垒。当前国际局势动荡，适航审定有时就成为国家及航空制造业巨头设置壁垒的工具，沦为政治博弈工具。①波音公司参与FAA条款制定，空客公司参与EASA条款制定。俄罗斯的IL96曾被EASA以安全为名拒绝飞越欧洲领空。我国航空规章虽然内容与FAA 保持基本一致，但由于国产航空发动机技术仍需发展，我国适航规章因缺乏实践经验技术支撑而适用不足，有时难以与其他国家航空器适航审定进行对等互认。以往实践中，即使我国航空器技术达标也未必能获得外国航空主管部门的适航证。如在ARJ-21 适航审定过程中FAA 对其进行影子审查，②影子审查是美国FAA对其民航总局的机构、体系、法律、规章、适航审定能力进行全面深入的评估，并不针对特定机型。FAA 专家声称该机型未能通过影子审查，因此，在国际市场上我国的ARJ-21 只能在非洲、南美等认可中国民航局适航审定认证的国家及地区运营。现在C919 也面临同样的问题，随着国际局势变化美国已宣布对中国商飞进行管制。中国大飞机要进入国际市场仍需通过欧美适航机构的审定认证，建立中国独立自主的适航性认证体系已上升为国家意志。

2.适航审定国际合作方面的挑战

2017年10 月17 日，中美双方签署的《适航实施程序》实现了两国民用航空产品全面对等互认。然而，“全面互认”并不等同于“进出口免检”，中国的民用航空产品仍须经过美国联邦航空局的认可程序才能进入美国。其主要原则是在适用双边框架的基础上，采用自由决定的（也可能是基于风险的）方法，以确定外国适航当局批准的产品设计更改是否直接满足美国的适航需要或具有等效性。中国航空产品全面进入国际市场之路仍不是畅通无阻的，未来中国向美国出口C919、ARJ-21，在进入美国市场时将面对较为复杂耗时的技术认可程序。进入国际市场过程面对的这些挑战，也将激励我国航空工业及航空行政管理部门不断提升在民用航空产品的工业设计和适航审定方面的标准。

（二）我国民航现行法律体系仍需优化完善

我国《民用航空法》颁布于 1995 年，已难以满足新时代建立高水平市场体系的现实要求。我国民航法律体系中关于适航审定存在一些层级立法之间的矛盾。同时，民航法律法规中存在原则性规定多，处罚的方式单一、力度单薄的问题，这种现象在涉及外航管理的法规中普遍存在。我国也在不断完善相关制度，民航局编制印发的《“十四五”民航适航发展专项规划》体现了航空器适航审定是民航强国建设重要领域，明确从践行新发展理念、加强机制完善、制度持续等方面确定“十四五”民航适航发展主要任务。③在践行新发展理念方面提出了创新适航审定模式、推进绿色低碳航空产业发展和强化新技术应用推动产业协同等3项任务，坚持树立和强化新发展理念，将新发展理念贯穿适航审定工作的始终。在加强机制完善方面，提出了优化顶层、凝聚适航审定系统合力，落实主体责任、促进安全管理体系建设等任务。现阶段尤其要重视优化适航法规政策与适航管理机制。

（三）对我国适航管理的建议

民航业作为科技密集型行业，在一定程度上体现了一国科技与制造业的最高水平，需要极高水平的管理机制和法律体系。同时，民航业法律体系受国际法的影响较大，决定了民航治理体系和治理能力改革需要统筹国内法与国际法两方面因素。一国的国内民航管理不仅仅涉及国内相关事务，也具有很强的域外效力，我国民航业需对外国民航管理行为进行有效应对。同时国内民航业受制于国际多边民航法治体系，特别是《国际民航公约》体系指导及影响，因此也须考虑履行国际义务，积极参与、促进甚至引领国际民航法治建设进程。

1.完善适航管理领域法律体系

我国民航业需要坚持民航法治思维，按照全面依法治国的内在逻辑和要求，推进一种建构式立法，科学、系统、严密地制定民航法律法规体系，构建以《民用航空法》为核心的，覆盖民航领域、科学合理、统一规范、层次清晰分明、配套衔接的民航法律体系，并且建立一套行之有效、组织有力的民航执法、守法体系。

2.完善适航管理程序机制

提升适航审定能力是实现民航强国战略、构建现代化航空产业体系、推进民航高质量发展的客观要求。适航审定能力提升必须坚守安全底线，加强程序监督。波音737 系列事故发生的重要原因之一就是FAA 没有很好地把好适航审定的初始关。此外，在程序上要善用先进技术，适航审定部门要善于运用大数据、人工智能等技术应对适航审定系统发展难题，加快推进适航审定运行管理系统（AMOS 系统）运行，有效应对航空安全风险问题，不断提高适航审定能力。

3.加强适航领域国际合作

我国适航审定管理早期参照FAA 规章，现阶段我国需要就航空器适航审定工作与国外进行交流与合作。国产民机进入国际市场在于国内与国际市场对其具有较高接受度。部分航空业落后国家由于不具备适航审定能力，直接以FAA 或EASA 适航标准作为参照，这将对中国与其开展航空领域双边合作带来困难，此时更需要就适航问题加强合作与沟通。当前国际局势不稳定，对各国国际合作是挑战也是机遇。由于我国部分产品暂时还并非全部自主研发，在产品的具体设计生产环节上各有分工，这些也需要双方积极合作协力完成。

结论

当今世界正经历百年未有之大变局，以往的国际规则体系部分失灵，而新一轮科技革命使得不稳定性因素增加。航空器适航审定是民航强国建设的重要工作，关系到国家发展战略。①党的十九大提出，要加快建设制造强国，加快发展先进制造业，促进我国产业向全球价值链中高端发展，培育若干世界级先进制造业集群。国务院发布的《中国制造2025》《交通强国纲要》要求推动国产航空器的研制。《新时代民航强国建设行动纲要》明确了到2035年建设世界一流适航审定体系、世界一流适航审定能力和世界一流适航审定队伍的适航审定系统建设远景目标。我国航空工业正经历自主研发，以努力实现规模化量产阶段，给现有适航审定机制带来了新的挑战。随着国产大飞机战略的实施，国产民机的安全性和适航性成为业界关注的焦点，我国的适航审定体系也受到极大的关注。近年来波音737MAX 多起空难事故发生后，我们要着重关注我国民机生产运营及适航管理问题，避免此类悲剧再次发生。中国民航业现阶段应深刻领会国家制造强国的发展战略和对外战略，立足于我国航空产业的现实情况及未来发展趋势，积极促进我国与各国航空产业合作，打造互利共赢共同发展的命运共同体，通过优化适航审定体系，加强适航能力和适航设施建设，深入开展适航审定的双边国际合作，提高我国在国际适航审定领域的话语权。