关于深化开发区体制机制改革的探索与思考

●王立奇

酒泉市以规范开发区管理机构促进创新发展为契机，加大改革创新，突出市场化改革取向和去行政化改革方向，重构管理体制机制，夯实机构编制保障，优化项目审批流程，落实配套政策，初步构建责权清晰、职能完善、管理高效的发展新体制和管理新模式。

2020年以来，甘肃省酒泉市深入贯彻落实党中央、国务院《关于构建开放型经济新体制的若干意见》，以规范开发区管理机构促进创新发展为契机，深化体制机制改革，初步构建了责权清晰、职能完善、管理高效的发展新体制和管理新模式。

一、主要做法和成效

坚持把开发区改革创新发展作为创新驱动、转型升级的重大举措，优化管理体制机制，着力破除功能定位不准、动力活力不足、质量效益不高等弊端。

（一）重构管理体制机制。按照优化协同高效原则，稳妥有序推行“一区多园”管理模式，以国家级或省级开发区管理机构为主体，对分散重复设置、职责交叉重叠的管理机构进行整合，保留牌子或调整为内设机构性质的管理办公室，市县两级开发区管理机构由11个精简至7个，县（市、区）10个开发区管理机构调整为7个内设机构。探索建立“区政合一”管理体制，马鬃山经开区与马鬃山镇实行“区镇合一”，一套机构、两块牌子合并运行。加强市级层面的组织领导和工作指导，由市政府分管领导分别兼任酒泉经开区、马鬃山经开区党工委书记，相关县区党委、政府主要负责同志兼任副书记，组织领导、协调统筹能力进一步提升。

（二）夯实机构编制保障。充分下放开发区内设机构调整权限，按照“大部制、扁平化、减层级、提效能”原则，优化重组开发区内设机构，在中央和省委规定的机构限额内，精简综合事务机构，扩大产业升级、招商引资等职能机构比例，实现机构职能优化协同高效。成立酒泉经开区企业投资服务中心，采取核定基本编制和市场购买服务相结合的方式，加大编制人员支持力度，为企业发展提供精细服务。从市、县两级发改、自然资源、生态环境、交通、能源等部门抽调15名熟悉政策、综合素质好、业务能力强的干部，充实马鬃山经开区工作力量，将肃北县3个自然资源保护工作站和马鬃山镇现有5个下属事业单位编制和人员全部划入马鬃山经开区管委会。各开发区除必要的管理人员外，70%以上人员向招商和服务一线集中，机构编制效能有效提升。

（三）优化项目审批流程。根据开发区经济管理职能和实际情况，加大简政放权力度，将能够下放的管理权限，采取授权办理、窗口前移、受理审核权下放等方式，依照法定程序下放并全面实行清单管理，确保经开区管委会有充分权限统筹管理、协调发展。酒泉经开区承接市、区两级经济管理审批服务事项90项、事中事后监管事项48项，初步实现了企业办事“一站式、全流程、不出园”。马鬃山经开区参照省级开发区对待，享受市、县级经济管理权限，建立承接的经济管理审批服务事项、事中事后监管事项、行政审批事项、行政监管事项4个清单共155项。同时，在市、县两级行政服务中心设置绿色通道，将开发区规划编制、土地、项目、环境保护等审批事项，以及驻区企业项目核准审批事项等打包纳入绿色通道，实行“一窗办理、一章审批、一次办结”，社会投资项目审批时限压缩近50%，有效加快项目审批进程，切实打造更加优质高效的行政审批服务环境。

（四）同步落实配套政策。梳理开发区体制机制、干部作风、发展环境、产业发展等因素，制定出台改革创新推动高质量发展的措施办法，聚集阻碍发展的体制机制症结，从土地出让、厂房租赁、税收奖励、薪酬制度、创新发展等方面出台22条优惠政策，提升招商引资吸引力。推行薪酬制度改革，建立以绩效薪酬为核心的薪酬制度，以绩效考核为基础拉开人员薪酬档次，对自主招聘的急需紧缺高层次人才、业绩突出优秀人才、关键岗位特殊人才，实行协议工资制或年薪制，并享受市级高层次人才引进优惠政策。开发区体制机制改革引领了全市经济转型升级，2020年各类开发区主要经济指标保持高速增长，酒泉市GDP增速入围全国20强。2021年酒泉市GDP增长8.9%，增速居甘肃省第一。

二、关于开发区管理体制改革创新的思考

突出市场化改革取向和去行政化改革方向，转变职能，精干机构，让开发区“轻装上阵”迸发活力，持续打造经济发展的增长极、创新驱动的新引擎、对外开放的主阵地。

（一）坚持把完善体制抓改革作为保持发展活力的“强心剂”。探索开发区党工委、管委会“党政合一”运行模式，统筹推进高质量发展各项工作落实。一是突出力量整合。进一步调整充实开发区管委会，将甘肃酒泉核技术产业园等重点园区由市级统一管理，统筹负责开发区、政府部门、县（市、区）的沟通协调。对产城融合程度较高的开发区设立议事协调机构，探索试行“区政合一”管理体制，实行一套机构、一体化管理。二是注重精简机构。按照“一县一区、一区多园”原则设置开发区管理机构，同一县（市、区）域内有必要再成立开发区管理机构的，可保留牌子或调整为内设机构性质的管理办公室，并规划选择发展条件较好的园区重点培育，择机升级为省级开发园区。赋予开发区内设机构调整自主权，开发区可根据工作实际统筹设置内设机构，减少管理层级。三是加强班子建设。区分不同层次开发区，继续实行由市政府分管领导兼任党工委书记，县（市、区）党委、政府主要负责同志兼任副书记的领导体制。选优配强管委会领导班子，从产业契合度、岗位匹配度和干部组织力出发，侧重引进年富力强、熟悉专业、从业经验深厚的人才。

（二）坚持把贴近市场抓改革作为释放发展动力的“催化剂”。按照“市场化+行政化”双轮驱动模式，明确开发区经济发展定位，将社会管理服务事务划转地方。一是明确主责主业。明确开发区党工委、管委会为党委、政府派出机构，突出开发区职能机构管理主体地位，履行相关法律法规、地方党委和政府授权或委托的发展规划、协调服务、招商引资等职能，集中精力履行宏观政策、科技创新、产业规划、空间资源、项目建设、经济发展等职能。二是剥离社会职能。按照属地化管理原则，将开发区社会管理、公共服务、市场监管、治安维稳等职能由所在县（市、区）承担，开发区不再设立相应管理机构，配合县（市、区）抓好落实。三是推行管运分离。建立“党工委+公司”机制，具备条件的开发区成立运营公司，与管委会政资分开、政企分开，具体承担企业服务等开发运营职能，明确公司主要业务范围，加快市场接轨，实现政府管理权与企业运营权分离。四是完善协同发展机制。厘清开发区与市直部门、所在县（市、区）职能，建立联席会商、协同发展、项目共建、基建共享等协同联动机制，以及资金投入、收益分配税收留成等利益互享体制，着力打造资源优势互补、合作发展共赢的区域经济发展共同体。

（三）坚持把优化环境抓改革作为提高吸引能力的“润滑剂”。以项目建设和市场准入为重点，推动园区实现“一枚印章管审批”“园区事园区办”，为各类市场主体创新创业提供优质服务，不断增强开发区内生动力和吸引力。一是提高审批效率。深入推进商事制度和“放管服”改革，设立行政审批事项绿色通道。根据市、县审批权限，持续优化整合“一窗受理”窗口，落实重大项目审批全程帮办代办服务，推行告知承诺、并联审批、不见面审批等服务新模式，持续优化办理流程，将开发区规划编制、土地审批、项目审核、环境保护等审批事项，按照“一事一议、特事特办”方式进行办理。对有特殊需求的企业，开启预约服务、容缺受理、延时服务。对建设项目审批过程中具有公共属性的环境影响评价、安全评价、水资源论证、地震影响评价等报建审批事项，由园区统一评估评审。二是积极简政放权。按照依法合规、权责一致、促进发展的原则，结合开发区资源禀赋、产业基础、功能定位和发展需要，系统谋划全链审批赋权改革。按照确有需要又能有效承接的原则，鼓励市县部门加大简政放权力度，将能够下放的经济管理权限，依照法定程序及时下放或授权，并同步下放相关审批权、处罚权，划拨相关经费，提供技术培训等保障。分类编制开发区可享受的市级、县级经济管理审批服务事项权限清单，实行清单化管理，由开发区管委会按程序直接审批。三是严格规范执法。将开发区内发生频率较高、与人民群众生产生活关系密切、多头执法问题较为突出的行政执法事项逐步纳入综合执法范围，建立与市直部门衔接沟通、配合协作机制，理顺开发区综合行政执法职责，由市直部门执法机构负责开发区内市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、应急管理等领域综合行政执法工作，有效杜绝“多头执法、重复执法、分散执法”。

（四）坚持把正向激励抓改革作为增强发展后劲的“助燃剂”。坚持以人为本，倡导勇于创新、大胆实践、鼓励竞争，将开发区思想文化建设与激励约束机制健全有机结合，着力打造高素质开发建设运营管理队伍。一是用足用活编制资源。探索实行“双轨制”管理办法，在编制总量内，对组织人事、综合保障、行政审批、综合执法等承担行政管理职能的岗位，继续实行编制管理；对经济发展、招商一线、服务企业的岗位，全部实行聘任制、聘期制，按照企业化模式选人用人，实现人员身份管理向岗位管理转变。对阶段性、辅助性工作任务，采取柔性引进、项目外包、购买服务等方式进行管理。二是完善选人用人措施。从打破收入分配大锅饭体制入手，全面改革人事薪酬管理体制和选人用人机制。坚持欲上岗、先竞岗，推行因事设岗、按需设岗、按岗聘任聘用管理。赋予开发区中层干部管理权和核定编制内自主用人权、决策权，鼓励通过市场化方式公开选聘高素质人才，不适宜工作的人员向市县分流。三是创新薪酬激励机制。建立人事薪酬制度和绩效考核体系，推行“基础薪酬+绩效薪酬”模式，由“死工资”向“活薪酬”转变。根据各部门承担的工作量及职责划分等级，按照“优绩优酬”原则，以岗定酬、以绩定薪，基础薪酬按月发放，绩效薪酬根据竞聘岗位和招商引资业绩考核兑现。对管理人员和项目建设一线人员灵活确定薪酬标准，对引进的高层次人才实行特职特聘、特岗特薪。强化绩效考核管理，制定绩效考核办法，做到岗位能上能下、人员能进能出、待遇能高能低，激发干事创业积极性，为开发区蓬勃发展提供坚强人才支撑。