城市外来务工人员继续教育的现状、模式创新与实践研究*
——以陕西省为例

2023-01-09 12:44马保科赵巧宁刘永勤李冬梅

陕西开放大学学报 2022年4期

马保科，赵巧宁，刘永勤，惠震，李冬梅

(1. 西安工程大学继续教育学院，陕西西安 710048；2. 西安工程大学体育部，陕西西安 710048；3. 渭南师范学院继续教育学院，陕西渭南 71409)

党的二十大提出“要办好人们满意的教育，发展素质教育，促进教育公平”，这不仅意味着大学要进一步对教育对象开放，更重要的是要实现教育“理念、资源和过程”等方面全方位开放。多年来，我国的继续教育主动适应区域经济社会发展要求，积极坚持“面向地方、面向基层、面向实用”的办学方向，为地方经济和社会发展做出了巨大贡献，继续教育已经成为我国高等教育体系中不可或缺的组成部分[1,2]。

“城镇化”是指农村人口不断向城镇聚集，第二三产业不断向城镇转移，大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展，互促共进的一种历史演进过程；它既是人类物质文明进步的体现，也是精神文明前进的动力。城镇化是我国社会转型发展的必经之路，也是统筹城乡发展、实现经济发展方式转变的重要路径[3]。城镇化的发展离不开无数进城务工人员的辛劳与汗水，在教育扶贫和新型城镇化建设下，如何加强城市外来务工人员的继续教育，唤醒其自我学习的意识和潜能，提高他们的知识水平和劳动技能，使得他们能够很好地融入城市，充分享受城镇化，真正实现“市民化”。文章立足陕西区域经济社会，研究如何抓住城市外来务工人员对教育的需求，改革创新针对外来务工人员教育的新模式、新方法、新思路和新举措，这对陕西当前实现外来务工人员市民化、不断提升其自身文化修养、增强他们与城市的融合发展至关重要。

一、陕西城市外来务工人员基本状况以及开展好这一群体继续教育的迫切性

陕西城市外来务工人员同我国其它省份一样，是由农村剩余劳动力向非农转移和异地就业中形成的一个特殊劳动力群体, 其形成有效解决了陕西农村过剩劳动力的就业问题。下面通过走访政府部门、用人单位、进城务工人员以及对“2018年陕西农民工监测报告”等相关数据的分析[4]，对近年来陕西进城务工人员的基本状况概况如下：

1.进城务工人员主要以省内就业为主，近四成人员选择在省会城市西安就业。以2018年为例，如图1，陕西进城务工人员总数约753.8万，其中在陕西省内就业的进城务工人员约588.4万人，占78.0%，可见外出务工人员主要以省内就业为主，且32%的务工人员选择在省会城市西安就业，约20%的务工人员集中在地级市，约18%的务工人员集中在县市区域内就业，仅8%左右的务工人员选择在乡镇就业[4]。

图1 2018年陕西进城务工人员就业地域分布

2.大专及以上学历的进城务工人员比例逐渐增大。以2018年为例，如图2，陕西进城务工人员中初中文化程度约占55%，高中文化程度约占17%；大学专科及以上学历的进城务工人员约占15%，而小学文化程度及以下的约占13%[4]。可见，陕西进城务工人员以初中以上文化程度为主，大专及以上学历的进城务工人员占比有所增加，文化程度的提高，为其终身学习习惯的养成和接受各种职业培训打下了良好的基础。

图2 2018年陕西进城务工人员学历结构分布

3.进城务工人员的继续教育有待进一步提高。据统计如图3，2018年陕西进城务工人员中，接受过职业技能培训的人员仅占2.6%。就培训内容，有74.1%的务工人员认为参加的培训对从业有帮助，培训内容可以满足自己的工作需要；有17.8%的人认为培训内容对自己的从业帮助不是很大，培训内容与实际工作关联度不大；有8.1%的人认为参加的培训对自己从事的工作没有帮助，培训内容与实际工作无关[4]。可见，加强对外来务工人员的继续教育以及如何进一步开展好对这一群体的继续教育至关重要。

图3 2018年陕西进城务工人员接受继续教育情况

4.30岁左右的新生代进城务工人员成为主力军。据统计分析，2018年新生代进城务工人员占陕西进城务工人员总数的一半以上(约55.2%)，他们的平均年龄约29.1岁[4]。这部分人群具有受教育程度高、年轻化、对网络等信息化工具运用好、容易接受新鲜事物、女性多，单身更多的特点，已逐渐成长为陕西进城务工人员的主力军，国家对这部分人群的继续教育刻不容缓。

5.进城务工人员收入稳步增长，六成以上人员在劳动密集型行业就业。据统计，2018年陕西进城务工人员的月均收入为3787.7元，超过全国平均水平(3721元/月)，其中，本地进城务工人员月收入3376.4元，外出进城务工人员月收入4057元。进城务工人员多集中在建筑业、制造业、餐饮业、零售业、交通运输业、仓储邮政业6大行业。2018年陕西进城务工人员中从事第三产业的比重高达61.1%，可见，从事第三产业的进城务工人员越来越多[4]。

关于对城市外来务工人员开展继续教育，国家层面上，2021年人力资源和社会保障部等四部委联合印发了《“十四五”职业技能培训规划》，《规划》指出：“开展大规模职业技能培训，是提升劳动者就业创业能力、缓解结构性就业矛盾、扩大就业、推动国家高质量发展的重要支撑”[5]，“‘十四五’期间，国家将引导更多的劳动者技能就业、技能成才，为全面建设社会主义现代化国家提供有力的人才和技能支撑”。2022年，西安市人力资源和社会保障局、财政局也联合下发了《关于进一步做好职业培训工作的通知》等文件，旨在加强和改善包括陕西城市外来务工人员在内社会各群体的继续教育和从业技能。作为陕西城市“候鸟”的外来务工人员，其劳动技能、文化素养和个人素质的高低，不仅影响到他们自身的生存与发展，还直接关系到陕西社会产业结构的升级以及产品的市场竞争力。对陕西外来务工人员开展好继续教育，是陕西各级政府为切实改变城市务工人员自我适应城市生活和城市发展的能力，对他们开展的技能传授、文化教育等全方位的素质提升；是加快陕西农村剩余劳动力向城市高质量转移，实现进城务工人员市民化的必由之路，实施好它，既利国也利民[6-9]。

二、陕西城市外来务工人员继续教育目前存在的问题

陕西是人口大省，全省农村人口约1476万人，可输出的农村剩余劳动力相对富余，陕西城市外来务工人员继续教育存在的问题，与全国相比，既有共性也有其个性化差异。基于多维度调研，下面对目前陕西城市外来务工人员继续教育中存在的问题，分析如下：

1.继续教育的社会认知和观念不到位。与全国大多数城市的进城务工人员一样，陕西进城务工人员普遍受正规教育时间短，文化程度不高，加之地处西北，信息相对闭塞，他们对社会发展和未来的就业形势缺少研判，把握不准；自我学习和养成终身学习观念的意识又不强，加之“不参加技能培训，照样什么都能干”的小农思想，导致他们中的绝大多数人不愿意投入一些时间、精力去参加技能培训和教育学习。另外，由于务工人员流动性大，工作周期不固定，工作时间不保证，这就造成：一是政府层面开展的继续教育难以组织；二是部分的用工单位不愿意投入培训资金；三是部分的用工单位认为培训会影响他们正常的生产秩序；四是怕培训后又留不住人，“孔雀东南飞”，故用工单位也就不愿意组织或承担员工的继续教育培训[10]，这种观念和认识上的不到位，一定程度上影响了对他们的继续教育。

2.继续教育的社会保障和监管机制不到位。近年来，随着国家脱贫攻坚、教育扶贫和乡村振兴战略的实施，各级政府和用人单位越来越重视对进城务工人员职业技能提升等培训，但过多的条块性政策和多部门(如人社、工会、乡村振兴局)参与之间，似乎缺乏应有的系统性、规范性、制度性、法律法规和一定的评估体系支撑。部分培训项目，缺乏应有的统一指导、计划协调，监管措施等的不到位，致使部分的培训流于形式，没有达到应有的培训目的和培训效果[11，12]。

3.继续教育资金保障和筹措机制不到位。近年来，陕西省通过中央财政拨款，地方财政补贴等多种形式、多部门联合，采取多种措施和手段，投入了大量的资金来提高包括城市外来务工人员在内社会各群体的岗位技能培训和综合素质教育。然而，由于陕西进城务工人员的群体相对庞大，培训总体上还不能够满足这一群体对日益增长的文化知识和技术技能的需求。同时，与国家对普通教育的财政投入相比，继续教育培训的投入少之甚少；再者，陕西多元化的培训资金筹措体系和机制还没有形成；培训资金的短缺，仍然是今后长时间影响陕西外来务工人员继续教育培训工作开展的关键所在[12，13]。

4.继续教育培训的授课内容和方式不到位。城市外来务工人员最基本的特征是他们的年龄差距大，文化程度参差不齐，工作时间不稳定，因而造成对其继续教育培训的难度大。就培训内容，在具体的培训中，部分承担培训任务的机构或学校，盲目的将职业教育甚至是大学教育的内容直接移植到对务工人员的继续教育技能培训中，导致培训内容针对性差，不能学以致用。另外，培训的方式方法简单，灵活性不强，实践环节严重缺失，授课内容和方法枯燥乏味，工学矛盾突出；同时，部分培训项目的师资力量薄弱，严重挫伤了学员接受培训和主动学习的积极性[14-16]。

三、开展好陕西城市外来务工人员继续教育的策略与措施

1.探索构建务工人员继续教育的长效机制。城市外来务工人员的继续教育已经引起各级政府部门的高度重视，但继续教育的顺利实施还需建立在政府部门、用人单位和务工者多方参与的基础上。对陕西来说，现阶段各级政府在“降低就业门槛，促就业”的同时，还应适度“抬高就业门槛，保质量”，逐步建立继续教育培训结业证书、职业技能等级(资格)证书与市场准入教育相结合的“从业资格准入制度”。同时，应不断完善与就业和就业培训相关的政策、法律法规；加强对培训机构和用人单位的考核与监管，加强宣传与引导, 充分调动务工人员和用人单位的积极性和主动性[17，18]，切实建立起“政府宏观引导、用人单位和务工人员积极参加”的继续教育培训模式与长效机制。

2.多措并举构建务工人员继续教育培训渠道。对陕西城市外来务工人员的继续教育，可先以建筑业、制造业、餐饮业、零售业、交通运输业及仓储邮政业六大社会急需的技术技能型人才需求为导向，以促进就业为目的，充分调动和发挥各类学校、培训机构、社区和用人单位的积极性，逐步构建“多渠道、多举措、多层次”的外来务工人员继续教育新模式，以此提高他们的综合素养、知识水平和从业技能。

3.积极优化区域教学资源形成培训合力。在继续教育培训中，针对陕西区域社会培训资源零散分布或培训师资力量不足的现象，为确保培训质量，可就近适当搭建 “校校联合”、“校企联合” 和“政校联合”培训平台，形成培训合力。如高校与辖区内的职业技术类学校合作，开展汽车维修、建筑工程、护理等技术技能型人才培训；又如社区大学与培职中心等合作，联合开展如美术、音乐舞蹈、电脑维修、缝纫裁剪等技能培训，以弥补自我培训资源的不足。除此之外，当地政府部门亦可与培训机构合作，联合对务工人员开展家庭教育、法律知识、道德修养等方面的综合素质提升培训服务[16-18]。

4.构建多元化的继续教育资金筹措与监管体系。培训经费不足仍然是制约当前陕西城市外来务工人员继续教育的主要因素，尽管陕西省政府对进城务工人员继续教育经费的投入逐年增加，但若具体分配到每位需要培训的务工人员头上，略显微乎其微。当前，陕西省应探索建立政府倡导下的多元化继续教育资金筹措与投入机制，如针对具体的培训项目，探索在政府投入的基础上，考虑建立由“培训学员缴纳一部分、用人单位承担一部分和社会捐助一部分”的多元化继续教育资金筹措体系。同时，还应不断完善对培训资金的监管，做到统筹安排，合理规划，坚决杜绝培训资金浪费、滥用或挪用，确保培训资金的使用安全。

5.加强双师型培训师资队伍建设。师资队伍建设是开展好务工人员继续教育的重要环节和抓手，陕西省各级政府和相关部门，一要充分利用现有的各类学校，“引育并举”，组建良好优质的培训师资队伍; 二要整合和利用好现有的各种职业技能培训机构，用人单位和职业学校，打造优质的培训服务平台；三要牢固树立“培训质量第一”的理念，狠抓培训质量建设；四是要在全省逐步打造出一批理论功底扎实、实战经验丰富的“双师型培训师资队伍”，提高陕西务工人员培训市场的核心竞争力，确保培训人才的输出质量[19]。

6.创新继续教育培训内容与培训手段。对城市外来务工人员的教育，应以市场需求为导向，培训应牢牢抓住对象的个体差异和需求，突出培训内容的实效性和针对性，坚持以实用为原则。在培训内容上，除兼顾务工人员急需掌握的行业技能外，还应增加公共知识、政策法规、心理健康、家庭教育等方面的知识，即将对劳动者的综合素质教育渗透到职业技能培训全过程。在具体培训时，还应充分考虑务工人员的文化程度、年龄层次、工作性质、工作时间等差异。在培训方式上，可采取“理论集中学习，实践分头实施”的办法，可考虑将实践环节直接放到用人单位，这样使得用人单位在培训阶段就能对新员工有所了解，进而增进“学员、用人单位和岗位”三者的亲和力。另外，为缓解工学矛盾，可采用“线上”、“线下”或“线上与线下混合式”等多种培训方式，多措并举，推进陕西外来务工人员的继续教育[19，20]。

四、模式创新与实践探索

基于多年对外来务工人员继续教育的潜心教学与研究，这里提出一种“政府宏观指导、行业协会统筹、企业(用人单位)与学校共同参与”四维一体的外来务工人员继续教育联合培养新模式。

如图4，在这一继续教育联合人才培养模式中，政府是继续教育政策的制定者、决策者和指导者；各领域的行业协会(如纺织行业的中国纺织工业联合会、陕西省纺织行业协会等)是业内各企业间活动的召集者；各级学校是实施继续教育教学活动的专门场所；企业即用人单位是务工人员从业的载体。在政府与行业协会的指导与统筹下，将学校与用人单位的人力资源、技术资源、教学资源、师资力量、培训资金等有机整合起来，形成培训合力(平台)。同时，以用人单位和务工人员的实际需求为导向，有针对性地实施对外来务工人员的继续教育。

图4 “政、校、企+行业协会”四维一体联合育人模式

针对西安市新城区劳动密集型企业较多，外来务工人员相对集中的特点，尝试运用“政、校、企+行业协会”四维一体联合育人模式，积极宣传、引导部分有需求的外来务工人员，参加“缝纫工”、“服装制版师”职业资格等级培训项目，其目的是想通过培训，提升这些务工人员在服装领域的从业技术技能、职业素养和社会竞争力。

根据四维一体联合育人模式实现路径图5，在培训前，项目积极对接当地政府，寻求西安市人社部门能否在两个培训项目上给予一定的资金支持(即争取人社部门的培训补贴)；同时，项目组走访陕西省服装行业协会，希望利用协会的影响力和号召力，宣传与争取更多服装领域企业的支持和员工的积极参与；最后，项目成功搭建了培训平台，政府、高校、用工单位(企业)和务工人员四方共同努力，完成了对外来务工人员的培训。

图5 “政、校、企+行业协会”四维一体育人模式实现路径

本次培训中，两个项目的培训费用均较大，但该项目又不完全属于政府扶持的项目，这就需要灵活运用上面的“多元化培训资金筹措机制”。在宣传阶段，项目组：一是大力宣传，让更多的外来务工人员认识到参加技能培训的重要性和必要性；二是积极向政府部门申请培训补贴；三是对培训成绩达到优秀的学员，项目组可酌情减免部分的培训费用，以此打消他们在培训费用上的后顾之忧，提高他们参与培训学习的积极性。经过“政府、高校、行业协会和务工人员”四方的共同努力，培训资金总算筹措到位；最后，有近百名外来务工人员通过培训和考评两个环节，获得了初、中或高级“服装制版师”以及“缝纫工”职业资格证书，为他们今后的发展，增添了技能，提供了资质保障。

另外，在培训内容上，项目组始终坚持以“缝纫工”和“服装制版师”的行业标准作为培训标准和内容。在理论教学部分，学院严把质量关，紧扣培训大纲，做到对培训的基础性内容不放松。在实践环节，借助学院自建的“服装实践教学基地”，项目将培训内容与市场需求相接轨，做到学以致用。同时，项目还邀请了部分企业的工程技术人员和行业专家，对培训的理论和实操环节进行技术指导与点评；灵活的培训形式，扎实的培训内容，深受受训学员好评，也间接检验了“政、校、企+行业协会”四维一体联合育人模式和“多元化资金筹措体系”在外来务工人员继续教育培训方面的可行性。

五、结束语