完善非正规就业群体社会保障制度的路径分析*

张慧霞

(北京劳动保障职业学院 北京 100029)

随着经济全球化、信息网络技术的发展，非正规就业的从业人数逐年增长。国家统计局公布的数据显示：截至2021年底，中国灵活就业者①已达2亿人。[1]美团研究院公布的数据显示：全国有非全职骑手达到1000万人，2021年中国已有至少1300万名外卖骑手。中国共产主义青年团北京市委员会(简称北京团市委)在2018年12月8日至2019年1月15日做抽样调查发现：北京2018年末的“快递小哥”达到28.8万人。[2]2002年，劳动和社会保障部对66个城市做调查，当时非正规就业从业人员约为6000-9000万人，[3]20年后非正规就业者的从业人员增长了两倍多。

除人员规模增长外，非正规就业群体的性别结构也发生了改变。20年前，非正规就业者女性居多，城镇女性从业者中有63.7%为非正规就业者，比男性高出14.2%[4]。现在非正规就业的职业类别增多，男性从业者的比重在不断上升。例如，北京团市委调查的样本中在京的快递从业人员中90%为男性。[5]

非正规就业群体中男性不断增长，多婚育，年龄主要处于20-40岁之间，农村高于城市，这意味着非正规就业群体的收入支撑着一个个家庭而非单独的个人，一旦其中有些人的收入中断或发生意外，遭受重创的将是这些人背后的一个个家庭。党的二十大报告提出：加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。因此，我国2亿灵活就业人员或非正规就业群体的社会保障就需要被关注。

一、用工关系与社会保障制度的相互关系分析

(一)工厂制催生了平衡双方利益的社会保障制度

家庭或手工作坊雇工可谓早期的非正规就业群体，由家庭或手工作坊雇工转为大量工厂用工发生在早期工业化国家。例如在英国，工厂雇工从15世纪圈地运动兴起，珍妮纺纱机应用后人数增多，到18世纪中叶之后工业蒸汽机广泛使用时已经达到一定规模。马克思这样描述从家庭雇工向工厂用工过渡时劳资关系的变化：“手工工场给予你们一个有封建领主的社会，蒸汽机工厂却给予你们一个有产业资本家的社会。”[6]

工厂雇工出现之时，人们把工厂的工人当作一种在行为方式、就业和从属关系上都全新的人，因为工人的劳动时间、收入报酬、工作场所、劳动关系等方面均与家庭或手工作坊雇工不同。早期的工厂制作为一种强有力的、无法管制的新生事物，替代了家庭或手工作坊雇工的主体地位，催生了新型的社会关系和社会保障制度。资本家对工人进行极致压榨导致劳资冲突加剧，行会和工会的博弈形成了适用于长期稳定雇佣关系的社会保障制度。从此，工厂制管控下进行生产或服务的劳动者被称之为正规就业者，反之就是非正规就业者。但事物总在发生变化，曾经稳定的劳资关系和社会保障制度却逐渐遭受冲击并发生改变。

(二)日益完善的社会保险制度使劳资关系发生变异

19世纪末，事关劳资双方权利义务的社会保险制度形成，当生产、消费或服务的地域越固定，劳动关系就越容易被确定。劳动关系的明确化使社会保险制度日渐完善，从而使用工成本占整个生产或服务成本的比重不断提升，为此雇主开始探索降低用工成本的办法，常见的办法有两种。

第一种办法是资方把企业迁往社会保险制度不完善的国家或地区，通过规避本国的社会保险制度来降低用工成本。从二十世纪七八十年代开始，社会保险制度比较完善的工业化国家的工厂逐渐东移。耶鲁大学教授史蒂芬·罗奇把这种将已失去技术优势与技术壁垒的产业转移至劳动力价格低廉的地区，通过降低人力成本来提高利润的现象称为“全球劳动力套利”，资本在全球范围内根据合格劳动力的最低成本价格来选择生产或服务地址。[7]

对于无法进行跨国经营的企业，降低用工成本则采取第二种办法即用工单位雇用处于次级劳动力市场的劳动者，如就业困难人员、女性、在校实习生等。这些用工单位所属的行业一般为服务业，如餐饮、销售、保洁等。在电子商务和网络办公不够发达的上世纪末，一些大型的连锁超市或快餐店会雇佣大量的大学生、家庭主妇或其他就业困难人员。这些被雇佣的人员在劳动力市场中往往无谈判能力，可替代性强。用工单位与这些非正规就业者不建立长期稳定的劳动关系，工资一般采用时薪制或周薪制，不受固定用工制度限制，无须缴纳社会保险。这种用工模式可以在短期内促进失业人员就业，缓解就业困难人员的极度贫穷问题，但存在的问题却是变相地把企业应承担的社会责任转嫁给全社会或政府，这对其他企业而言是一种不公平竞争。

“全球劳动力套利”虽然存在对经济不发达国家劳动者的剥削，但其雇工仍为正规就业者；早期的非全日制用工虽然规避了社会保险，但因其从业者的规模小而对整个社会的影响有限，经济全球化和信息网络技术的发展却使这种暂时平衡的状态发生了急剧变化。

(三)信息网络技术发展使社会保险日益变得奢侈

经济全球化和信息网络技术的发展不但对工厂制用工产生了冲击，还对非全日制用工产生了巨大影响。当前，多个国家出现共享用工、1099化用工或幽灵工作者，其劳动关系和社会保险制度均被规避。与工厂制时的工作模式不同的是，曾经的传统工作现被分解为多个项目，通过网络上的众包服务平台分发给全球多个求职者。项目的发起者与完成者之间形成了一种新型的关系，二者不在一个确定的工作场所，发出任务者与完成任务者均处于相互匿名的状态，劳动关系由传统的双方能见面的固定关系转变为项目参与者的三方均不见面的合作关系。[8]这种劳动者也被称为影子工作者，其工作被称为幽灵工作。幽灵工作的出现使就业机会在全球范围内被分摊，就业市场中曾经的种族、肤色、国籍、性别甚至地域的歧视被弱化，[9]但社会保险制度却被规避。

总之，无论是传统的非正规就业者，还是当前大量出现的新业态中的非正规就业者，适用于传统劳动关系的社会保障制度均因这种用工关系的变化而遭受冲击。正如彼得·德鲁克指出：“在这样一个充满竞争的世界经济中，社会保障已经成为人们再也消受不起的东西。”[10]

二、社会保障制度应对用工关系变化的国际经验

经济和信息的全球化对各国用工关系均产生巨大影响，居家办公或一人身兼多职成为一种普遍现象，非正规就业群体日益增多，多国政府针对这种变化开始改变社会保障制度，使其能够与正在起变化的用工关系相契合。下面介绍一些国际经验，这将为我国政府完善社会保障制度提供借鉴。

(一)政府干预成为多国政府改变困境的一种选择

在全球竞争的环境下，一国政府应鼓励新业态经济或共享经济的发展，因为共享经济不但能使一国保持先进的国际竞争力和促进经济发展，而且能够推进人类进步，这基本是各国政府的共识。共享经济发展不能使非正规就业群体的社会保障权益过度被损害，政府应该出面承担保护的角色，这也是与前者相对应的一种共识。加州大学伯克利分校公共政策教授罗伯特·莱许认为：这种共享用工或碎片经济模式把二十世纪以来劳方通过劳工运动获得的劳工权利丧失殆尽，劳动者再次进入十九世纪的“计件工资”模式。劳动力资源看似得到了充分的利用，但却以使劳动者收入无保障为代价，需要整个社会来承担劳动者的生存成本。[11]卡丽·格里森是大众民主中心“公平工作周倡议”的负责人，她倡导一种活动：“试图迫使企业停止使用按需待命的职工和‘精准时间’系统，希望说服地方政府禁止这些新的用工方式。”[12]即政府有责任对共享用工的企业给予限制性管理或监控，避免从业者被极度控制或剥削。现代政府存在的根基之一就是它是国民个人权益或劳动者权益的捍卫者或维护者，在大量非正规就业群众的劳动权益被资本损害时，政府不能无动于衷。

政府不限制有外部副作用的共享经济，但政府何时需要对哪些大量使用非正规就业者的用工单位的哪些行为进行干预或限制，在保障劳动者权益的同时又不抑制经济发展，应该是现代国家治理中难以把握的平衡点。

(二)全面保障的社会保障体系是非正规就业者的安全基石

非正规就业者的社会保险制度在上世纪九十年代就被国际劳工组织关注。国际劳工组织在1994年就通过了《非全日工作公约》和同名的建议书，其中就对非全日制工的社会保险进行了原则性的规定。10年后，国际社会保障协会提出今后全球社会保障工作重点将是解决非正规就业群体的社会保障问题。30年后，全球非正规就业者群体的社会保障问题成为一个难以解决的棘手问题，但各国解决非正规就业群体的社会保障问题的难易程度存在差别。

经济比较富裕、社会保障制度体系相对完善的国家其非正规就业者的社会保障问题就相对容易解决，如英国、瑞典、瑞士、日本等。这些国家共性的特点就是经济发达、社会保障是多层次的。以英国为例，英国二战后曾建立了对个人进行全面保障的社会保障体系，在上世纪七八十年代虽遭受重创，但社会保障支出仍旧逐年上升。英国的社会保障体系覆盖范围较广，有覆盖全民的养老和医疗保障制度，有附加国家养老金和私人养老金计划，有就业和失业保险制度，有家庭儿童社会福利和救助，有低收入者社会救助，有患病、残疾人、老人、丧失亲人和住房等方面的社会福利和救助。

有些发展中国家虽然经济上不富裕，没有完善的社会保障体系，但却有非缴费型的社会保障计划，例如印度、南非和巴西等国家就建有专一针对低收入人群的非缴费型的养老保险计划，基金主要来源于政府、捐赠或其他，通过家计调查来实施。[13]

(三)从多方面来完善非正规就业者的社会保障制度

随着非正规就业从业人数日渐增长，一些国家采取措施来保障这部分群体的社会保障利益，主要方式有三种。

1.政府把边界日益模糊的劳动关系明确化来保障非正规就业者的社会保障权益。例如，美国加州最高法院在2019年4月审判的一个案子中确立了“独立合同方”的三个条件：“第一个条件为公司要证明这个工作者所从事的工作不是在雇主的控制和指挥下进行的。”“第二个条件是工作者从事的工作不是雇主营业活动的通常组成部分。”“第三个条件是工作者提供的服务或工作是独立于雇主业务的，他自己要创建并维持自己的营业。”[14]政府对新业态经济中的劳资关系进行严格定义的目的就是减少非正规就业群体的人数，减少新业态企业利用制度的模糊而不为职工缴纳社会保险的责任。

2.通过完善社会保障体系保障非正规就业者的劳动权益。一些国家不断扩大社会保险的覆盖范围，增强个人和市场在社会保障体系中的作用。例如，日本降低参加社会保险的条件，把从事非正规就业群体纳入社会保险体系。加拿大在统计缴费时间时由以周工作时间调整为以小时工作时间作为缴费和享受待遇的核算单位。德国和瑞典等欧洲国家把自雇工或家庭工纳入到工伤保险。一些发展中国家也为非正规就业群体构建多类型的社会保障制度。例如印度建有自营就业群体的社会保障计划，玻利维亚建有针对低收入群体的小额互助健康保险计划，家庭工人或其他非正规就业者可以参保。

3.社会组织发挥作用来抑制资本对弱势群体的无限剥削。在斯蒂芬·罗宾斯看来，社会责任是“一种工商企业追求有利于社会的长远目标的义务，而不是法律和经济所要求的义务。”企业应承担社会责任，因从雇用者的劳动中获利，就应保障职工的劳动和社会保障权益，而非转嫁给社会或他者。一些国际NGO组织或有正义感的消费者等因此提出应在全球范围内保障生产者的人权，所有企业均应该承担全球范围内的社会责任，应遵守基本的国际生产准则。

总之，多国政府在保障非正规就业群体的劳动权益方面均在不断努力，我国也面临着如何保障非正规就业者社会保障权益的难题。

三、完善我国非正规就业群体社会保障制度的路径

我国的经济发展目前已进入新技术、新产业、新业态、新模式的“四新”阶段，政府在面对不断增长的新业态企业和新型用工关系的同时，接下来可能还要迎接我国跨国界的影子从业者，即通过亚马逊的土耳其机器人(MTurk)、微软内部的通用人类关联系统(UHRS)等网站平台上从事着跨国界的幽灵工作，印度目前就有数百万工人在从事此类工作。当前的社会保障制度无法照顾到他们，但作为国民他们却需要被保障。[15]由此决定了我国历经三十多年才建设成形的社会保障体系还需要进一步完善。

(一)构建多层次的社会保障体系

当前我国社会保障体系直接与劳动者相关的是社会保险，处于稳定劳动关系的用工单位和劳动者是缴费主体，缴费与待遇相链接。自2003年起，我国非正规就业群体主要采取灵活就业人员的身份在户籍所在地参保，险种主要是养老、医疗和失业，费用标准比用人单位中的个人缴纳标准高，但低于用人单位和劳动者的总水平。这种缴费方式与西方同类群体的缴费模式是相类似的，存在的问题就是缴费负担重，特别是当非正规就业群体中有大量作为家庭经济支柱的男性时，灵活就业人员的社会保险负担重的问题就越发突出。《贫穷本质》的研究者曾指出：当贫穷者处于经济困境之时会变得短视，挣或找快钱成为穷人的最佳选择，因为生存的不确定因素和不安全感确定了他们不会做长远的投资或等待。

为了让非正规就业群体参保就需要改变传统单一的灵活就业人员的社会保险制度，由单一的固定的缴费方式调整为根据家计调查进行多层次分类的缴费方式，即收入高的可选择高标准，家庭收入水平达到低保水平时则免缴费，由财政税收或捐赠等方式来帮其缴纳；险种由传统的养老、失业和医疗三险增加到五险，即养老、失业、医疗、工伤和护理，即低门槛多险种的状态。

在完善灵活就业人员社会保险制度的同时，还需要增强个人与市场的力量，即加快落实个人储蓄式养老金计划，强化养老保险个人账户养老金与医疗保险个人账户养老金之间的互济功能，从而使社会保险制度能够保障国民劳有所得、病有所医、老有所养和弱有所扶。

(二)政府可对使用非正规就业者成规模的企业收取特殊税或费

杰弗里·萨克斯在《贫穷的终结》中指出：美国存在类似快餐业工作的数百万人，在上世纪五六十年代本是由青少年兼职，现在却成为越来越多的中年人维持家计的被迫选择，这种性质的工作30多年来工资都没有适度上涨，技术进步让工作变得更加单调、重复、枯燥、没有人情味、升迁机会少、工作时间更长、收入更低、无法摆脱长期的贫困并传递给下一代，养老金、病假和带薪休假更是不可能获得。这些人被迫从事多份同类型工作才能维持在生存的边缘，全球化竞争和移民使这类工作也变得雪上加霜。为此，萨克斯提出政府需要创建一个叫作“依赖承包商”(Dependent Contractor)的新标准，即依赖于某企业而非该企业雇员的个人。他提出：“政府可以向使用超过1099名零工的企业征收附加费。这些资金可以用来支付失业保险、工人的赔偿，以及其他小额福利。同时，政府还可以要求按需型企业报销职工基本开销，为每个工作小时支付当地最低工资。另一个更全面的解决方案是政府部门建立一个按比例分配的基本福利系统，不论职工工资高低，一律从中扣除一部分给基本福利系统。基本福利可以包括病假、产假、退休储蓄、失业保险和职工赔偿。” 在面对日益加剧的贫富差距，萨克斯还提出全民基本收入的保障体制，即国民每个人无论是否工作均获得一定的基本收入，保证他们的基本生存权，使他们拥有与企业进行谈判的能力。萨克斯把全民基本收入作为二十一世纪的“工会”或“永久的罢工基金”，是工人生存和发展权利的保障。针对有人提出全民基本收入可能会带来的福利病问题，萨克斯指出：对于长期处于深度贫困、几代人都挣扎在生存边缘的人群而言，因提供全民基本收入而产生福利病、懒惰症或福利依赖习惯等是“非常奇怪”的错误认知，发放全民基本收入反而会减少毒品泛滥、社会犯罪、改善儿童教育、降低财政安管成本。[16]

这种改革思路虽然看似理想，但却对市场公平具有重要的指导意义，让一些雇佣共享用工达到上百万的平台企业缴纳一定的税或费来分担用工成本，这对使用正规就业的单位而言也是一种市场的公平竞争和社会正义。

(三)对有社会责任感的用工组织给予激励

无论是工厂制下的企业，还是信息技术支撑下的新业态企业，劳动者是推动企业可持续发展的重要力量。若要企业承担社会责任，就需要身处其中的任何一个成员均鼓励和支持企业的此种行为，避免形成劣币驱逐良币的竞争环境。一方面，政府对主动承担社会责任的企业给予政策或税费优惠；另一方面，消费者通过消费行为来支持有正义感的企业，即在同样消费品价格的情况下优先选择社会责任感强的企业的产品或服务。政府和消费者通过行动可以倒逼其他不履行或规避社会责任的企业改变自己对劳动力的过度套利，促使其从技术创新中赢利。

新业态经济与以往企业经营模式最大的不同就是规模、创新、信誉、生存和发展要素之间相辅相成。若企业能够通过网络平台把网下的多位“陌生员工”建立起链接和互动，形成具有社会归属感的共同体，企业必将因此产生裂变，在激烈的市场角逐中获得完胜。这不是一种理想，而是被事实证明了的。印度有个企业的创立者叫马克·西尔斯，拥有125名全职雇员和3000多名当地按需工人。他可以同其他一般平台企业一样推卸对工人的社会责任，把这些按需工人优步化，但是他没有这样做。马克·西尔斯把工人价值放在企业重要地位，组建全体工人社群，开展富有社会价值和责任的活动。在马克·西尔斯的眼中，工人保障了企业业务的平稳运转，工人是“平民”天才。马克·西尔斯通过企业内部生产和外部社会活动使每一个员工都拥有了归属感和价值感，保障工人的基本权益，在实现盈利的同时推动了社会的变革。[17]

功利主义早期学者曾指出：“如果评价一种社会制度的惟一标准是效用，而那个社会中的绝大多数人是辛苦劳作者，那么任何对风俗习惯或野蛮的见解所表现的尊重都不会妨碍人们去设计出有可能使人民大众交换并享用他们自己生产的产品的最有用的计划来的。”[18]企业为什么不通过理性对资本贪婪本性进行控制，避免再次出现激烈的劳资冲突，采用积极协商、共同发展的方式发展出劳资和谐的经营模式呢？

(四)提升劳动者自身风险防控能力

劳动者要有自觉的保护意识。首先，劳动者要具有经济危机感。随着金融业和信息技术的发展，处于社会金字塔底层的劳工阶层因通货膨胀而导致家庭负债率上升，不断攀升的教育和医疗支出使整个家庭对现金流的需求不断提升。为此，家庭需要不断增加对社会保障方面的投入，增强抵御个人或家庭所面临的生老病死风险的能力。

其次，劳动者要强化对自身职业技能的培训。无论是经济发达的欧美国家，还是处于经济发展中的中国，每个人都需要对自己不断进行职业技能的提升，不过度追求自由，痴迷于当老板或自营者。无论是美国还是我国，第二产业仍旧在整个国民经济中占有重要地位，更何况我国目前还是制造业大国，国家需要大量的工匠人才。

最后，劳动者要有集体意识。工业革命早期的工人就是通过集体行动实现了与资方的谈判，获得了保障劳动权益的制度。今天新经济形态使这些制度面临着挑战，劳动者可以借助信息技术开展合作活动，与政府、工会或其他劳工组织一起来就安全的工作环境、工资待遇、工作时间和社会保障等方面与企业进行集体谈判。

四、结论

正规就业群体在人类历史上的时间非常短暂，非正规就业群体反而长期存在，因经济全球化和信息技术的发展促使多国非正规就业者群体规模扩张，占就业人口的比重不断上升，我国也不例外。

面对日益增长的非正规就业群体，政府期望用正规就业群体的劳动保护制度去保护他们，但很快就发现制度滞后于劳动关系的发展。为避免企业或非正规就业者之间进行达尔文主义式的恶性竞争或“内卷”，实现各类企业的公平竞争，政府首当其冲地要承担捍卫非正规就业者劳动权益的职责，社会保障制度也要改革。我国需要建立多层次的社会保障体系，改革社会保险的基金征缴方式，同时调动企业的社会责任意识，激发社会对非正规就业者群体权益的关注。

注释：

① 非正规就业群体、灵活就业人员、无固定劳动关系的新业态从业人员在此处被归为非正规就业群体，其主要特征就是不签订劳动合同，社会保险均由个体缴纳。