基层预算单位项目支出绩效自评应用探析

白梅

（首都经济贸易大学北京 100026）

党的十九大报告指出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》审议通过，对全面实施预算绩效管理作出部署，从“全方位、全过程、全覆盖”三个维度，推动预算绩效管理，标志着政府治理方式深刻变革。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。为适应当前经济发展要求，国家致力打造服务型政府、责任政府和效率政府。将绩效管理作为加强现代预算管理制度和现代财政制度建设，推动国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措，具有重大的现实意义。

2020年，为适应客观形势和实践工作要求，财政部根据绩效评价要求，修订《项目支出绩效评价管理办法》，重新对绩效评价范围、绩效评价体系、绩效评价指标等进行拓展和完善，确定绩效评价分为单位自评、部门评价和财政评价的三种方式。这是项目支出绩效评价管理办法自2009年以来的第三个版本，充分体现了绩效评价在预算绩效管理中所处的重要地位。近两年，随着预算绩效管理改革在全国逐步深入，绩效管理的广度和深度大幅提高，基层预算单位在工作实践中不断积累经验，改进项目支出绩效评价办法。

一、项目支出绩效自评的意义

（一）绩效自评具有导向性作用

项目支出绩效自评，是运用科学的评价方法，客观评价项目支出的结果、经济效益、社会效益，并以此为依据，促使单位预算管理进行改革，使预算编制更加科学、精细，业务流程更加优化合理。因此，绩效自评对政策完善和项目优化具有目标导向和结果导向的双重作用。

（二）绩效自评具有效益性作用

实施项目支出绩效自评，可以使单位各业务部门在自我评价的过程中破除“重申请、严分配、轻效益”的错误认识，发现低效或无效的资金配置、交叉重复的项目、冗余项目，从而科学配置有限的财政资金，切实提高财政资金的使用效益。

（三）绩效自评具有提升公信力的作用

实施项目支出绩效自评，有助于增强政府的公信力和执行力。绩效自评覆盖全部预算项目支出，反映各部门的履职状况，评价结果全部对外公开。因此，绩效自评可以满足公众了解政府资金支出规模、支出方向和支出效果的需求，使相关部门的管理工作更加透明，使群众对政府行为更加信服。

二、项目支出绩效自评在基层预算单位应用中存在的问题

（一）绩效自评权责不清晰

目前，在基层预算单位中，绩效自评存在职责不明、权责不对等的问题。一是自评工作职责分工流于制度表面。虽然很多单位制定了各种关于预算管理、绩效管理的制度和实施细则，甚至制定了操作流程图，但在实际自评工作中，业务部门经常以战略规划不明确、指标不会设置、不懂财务为由，将自评工作推给财务部门，认为这是财务人员额外安排的工作，增加了工作量，予以消极应付。在实际自评过程中，业务部门与财务部门相互推脱责任，没能落实制度要求。二是财务部门和业务部门协调性差。有些业务部门预算编制基础差，对绩效管理认识不足，认为本部门的预算是财政必保的刚性支出，绩效自评好坏都不影响财政预算资金的安排。目前，基层单位财务人员普遍较少，甚至很多单位由于规模较小，没有独立的财务部门。现有人员数量和能力有限，对新兴的绩效管理理论掌握较弱。业务部门绩效意识差，无法开展绩效自评工作，常常会出现推卸责任的现象。

（二）绩效自评指标设置不合理

绩效评价指标设置的初衷是为了更好地考核政策与项目的完成情况，在实际工作中，由于政策和项目的类型不同、使用方向不同，以及人为偏好的影响，指标设置不合理的现象时有发生。一是成本指标设置缺少科学性和合理性。目前，财政支出可以概括为两大类，一类是非刚性支出，另一类是刚性支出。对于非刚性支出项目的评价、成本效益的衡量是决定项目实施和退出的重要因素，因此，成本指标的设定尤为关键。而刚性支出项目是民生保障类项目，项目成本难以测量，效益完全依赖于财政资金投入，因此，成本指标不应为其关注因素。但在实际评价中，由于项目支出绩效自评体系格式固定，对于所有的项目都需要填报成本指标，导致成本指标的设定缺乏依据性和数据性，使评价本身不科学和不合理。二是指标的设置缺乏考核和应用性。评价指标设置没有考虑项目差异，除数量指标外，其他指标大多包含覆盖率、及时率、准确率、政策知晓率等指标。个性指标设置同质化，无法反映政策落实和项目执行的重点方向。很多指标，如“长效机制建立”“群众生活水平提高”的设置，很难通过自我评价得出公允结果。这种指标是为设置而设置，降低了自我评价的应用价值，对促使单位预算精细化管理起不到应有的作用。

（三）绩效自评范围缺乏深度

按照预算绩效管理要求，预算项目支出绩效自评应涵盖单位全部项目支出。各基层单位工作性质不同、项目数量不同、支出方向不同，在统一规定的时限内完成自评工作，对于项目数量较多的部门，为了尽快完成任务，只能应付了事，造成绩效自评差异较大。一是自评过程流于形式。通过查看预算单位的绩效自评公开情况发现，有些单位项目数量在5个以内，有的部门项目数量上百个，而上级要求的自评时间一般都在1个月左右。项目数量多的单位每天要自评四五个项目，包括数据核对、调研、问卷调查、随机回访等，最终还要形成自评报告，在规定时间内完成所有的项目，根本无法实现精细自评，只能走个过场，糊弄了事。二是自评内容流于表面。在自评过程中，由于业务部门担心自评结果较差会影响预算资金安排，往往在绩效自评中只反映表面问题或是易于整改的问题，将扣分点都集中在“政策知晓率”“长效机制健全性”“项目便民度”等这些指标中，没能真正对政策的执行情况进行反思，使问题不能从根本上得到解决，自评结果得分每年基本持平，使绩效自评工作失去应有意义。

（四）绩效自评结果缺乏应用性

预算绩效自评的最终目的是将评价结果应用于预算，促使部门预算资金的精细化管理。目前，绩效自评结果的应用性不明显主要表现在两个方面：一是不影响预算的增减。单位的刚性预算支出通常是按照人数和标准测算。主管部门不会因为基层预算单位的绩效评价问题多就少安排资金，也不会因为问题少就多安排资金。因此，绩效评价结果对该类项目的预算投入指导作用不强，致使评价结果在单位预算中实际应用程度不高。二是激励和约束的效果作用不强。绩效管理部门往往是独立于预算管理部门的，关注重点是绩效评价程序和过程，对评价结果在预算管理中实际应用情况多少无法进行有效衡量。在年终考核时，绩效管理部门一般根据绩效评价报告的分数或等级进行考核，导致考核失去对基层预算单位的激励和约束作用。

三、存在问题的原因分析

（一）绩效自评工作缺乏统一的组织领导

项目支出绩效自评工作专业性强，覆盖所有业务项目，涉及所有资金流转，是一项综合的管理工作。目前，大多数基层预算单位的绩效自评工作由财务部门牵头实施。受机构规模、编制情况、财务人员专业素质、管理技能等原因影响，财务部门推进预算绩效自评的难度较大，极易造成部门间权责不清的问题。项目支出绩效自评是预算绩效管理工作的核心，需要财务与业务密切联系，绝不是财务部门自己的事。绩效自评需要领导层给予高度重视，积极搭建财务与业务的桥梁，只有站在单位统一组织实施的高度上，每个部门都将这项工作视为本部门职责范围内的事项，才能有效地进行下去。

（二）预算编制不完善使绩效指标设置缺乏有效性

目前，基层预算单位的预算管理还不完善，预算编制模式以项目计划为依据，统筹考虑财政负担能力，在上一年度的基础上增加一定比例测算支出，整体工作还停留在年初编制预算、督促预算执行、确保年底完成预算任务上，并没有将工作重点放在项目结果及综合效益上，这种预算编制模式无法调动各业务部门的积极性，使单位业务部门的人员不重视预算编制。预算编制不够准确，预算执行困难重重，资金使用效果更无从谈起。绩效自评的基础是绩效目标，而有效的绩效目标设置来自高质量的预算编制。预算编制人为因素过重、数据量化不清、目标含混笼统，为了达到绩效考核的目的，指标设置避重就轻，以大量的定性指标取代定量指标，削弱绩效评价指标的有效性。

（三）缺少预算绩效管理专业人员

预算绩效管理工作覆盖面广、专业性强，不论是预算单位开展预算绩效自评，还是组织实施重点绩效评价，都需要具备一定专业素养和实践经验的专业人员。对于基层单位来说，业财融合专业人才有限。目前，很多基层单位的预算绩效管理人员大多是财务人员，有专职也有兼职。这部分人员虽然掌握财务专业技能，但缺乏业务管理经验；而业务人员虽然擅长业务，但没有财务方面的专长。在实际工作中，财务人员和业务人员受各方知识结构限制，只能设计较为简单的评价指标，进行较为粗浅的分析评价，使绩效自评工作只能停留在过程与表面，被动地形成评价表，从而制约单位预算绩效管理发展，达不到有效提升单位整体管理水平的目的。

（四）绩效自评重流程轻结果

目前，各地预算绩效管理信息化水平不断提高，绩效评价的各个环节都纳入统一平台。绩效管理部门在信息平台中掌握各单位报送的评价结果、执行情况、公开情况等信息。主管部门的考评机制通常建立在信息和程序可视的基础上，以直观和易操作的内容作为考核内容。这种考核方式使各单位在实际工作中，按照考核要求来完成绩效自评，着重美化绩效，重点修饰各种评价指标和分析表，不是按照项目实施情况对项目进行评价，对于结果只求“有”，不求“用”。这种重流程轻结果的绩效自评，发挥不了绩效评价结果导向性的作用，无法达到指导预算资金投入、提升单位预算管理、强化单位运行效率和提高资金使用效益的作用。

四、加强基层预算单位项目支出绩效自评工作的建议

（一）完善绩效自评组织机构

一是提升预算绩效管理意识，加大对基层预算单位负责人进行预算绩效管理理念的宣传。通过问题导向等方式，使单位负责人意识到从前粗放式预算管理方式的弊端，改变“轻预算、重核算、无绩效”的预算管理和预算绩效管理思维模式。通过强化绩效管理的顶层设计，为单位绩效评价创造良好的环境氛围、扎实推进预算绩效管理工作，奠定坚实的基础。二是单位内部建立财务与业务相结合的绩效管理机构。完善的组织体系是提高预算绩效管理水平的重要保障，单位要成立专门机构，设置相应的岗位，在组织机构内部建立跨部门的全过程绩效管理工作机制，明确各部门在绩效管理工作中的职责，将绩效自评工作纳入单位综合考核，通过建立奖惩制度，提高项目实施部门对绩效管理的积极性和配合度。

（二）强化预算编制和绩效自评的有机统一

一是切实强化预算编制单位的主体性。预算编制是绩效自评的前提，只有强化单位预算编制的主体性，才能使单位绩效自评的主体得到有效地运行。在上级绩效管理层面，通过信息技术的手段将预算编制、执行等责任切实下放到基层单位，基层单位要通过预算项目库的形式，对预算编制的各个环节负责，实现“有权必有责，有责必问效，以效促管理”的良性循环。二是单位提高预算科学性。单位在预算编制及管理过程中，要充分利用先进的技术、信息公共平台、大数据分析技术，提升单位编制预算的科学性，提高预算精准性和权威性，为绩效自评提供有效的理论及数据支撑，进一步提升绩效目标设置的合理性和绩效指标设置的有效性，强化预算和绩效一体化作用，使预算编制和绩效自评相互促进、相辅相成、有机统一。

（三）加强预算绩效自评专业人员队伍建设

预算绩效自评工作不能通过聘请第三方开展，只能依靠本单位的力量独立完成，因此，培养符合本单位实际情况的专业人才尤为重要。专业人员队伍的建设不能仅仅依靠绩效管理部门，而是要加强各部门间的通力合作才能完成。一是加强专业人员培训。上级绩效管理部门作为各基层单位预算绩效管理的主管部门，应对各单位人员从预算绩效政策、制度、办法和操作流程等方面进行全方位培训。通过聘请专家教授、咨询机构进行交流座谈，或是线上线下多种途径和方式，培养一批熟悉业务、懂技术的预算绩效骨干力量。二是建立绩效管理专家小组。组建专家学者、第三方中介机构及部分单位财务人员构成的跨行业、跨部门的专家小组，定期对规模较小或有需求的基层预算单位进行业务指导，通过将专家学者的专业知识与中介机构的技术优势相结合，全方位提高单位绩效管理人员的自身素质，促进单位绩效自评水平的提升。

（四）健全预算绩效自评结果应用体系

绩效自评的目的是应用评价结果修正日常工作行为。因此，单位要通过建立有效的应用机制提升绩效自评的内生动力。一是建立分行业、分领域的绩效评价指标体系，充分考虑基层预算单位之间的差异性，改变一刀切的评价模式。基层预算单位根据职能不同，建立分行业、分领域的绩效评价体系，如城市管理类单位、民生保障类单位、经济促进类单位等。每个行业都设立具有共性的评价指标体系，通过比较评价考核结果，使同类单位找到差距和不足。二是加强绩效评价结果应用的可行性。评价结果得以发挥作用的前提，是结论具有有效性及可行性。因此，单位要打通数据壁垒，保障评价数据真实可靠，得出的结论有理有据、令人信服；要转变评价单边机制，使政策制定者、项目具体实施者、利益相关者都参与其中，使绩效评价结果在单位日常管理中充分发挥作用。

五、结语

项目支出绩效自评是目前基层预算单位绩效评价中覆盖面广、全员参与度高、应用广泛的一种评价方式，是连接绩效目标与预算应用的桥梁，在预算绩效管理中发挥着重要作用。单位通过不断优化和完善预算项目支出绩效自评的程序，既能加快实现预算管理与绩效管理一体化，又能突破长期以来预算资金分配固化的格局，切实完成预算绩效管理使命。