生活垃圾处理收费的先进经验与启示

文 / 来佳飞 胡程一 钱声绘

建立健全垃圾收费制度, 充分发挥价格杠杆作用，部分弥补生活垃圾处理成本，从源头减少垃圾产生量，促进废弃物的资源化再利用

生活垃圾是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物。建立健全垃圾收费制度能部分弥补生活垃圾处理成本，充分发挥价格杠杆作用，从源头减少垃圾产生量，促进废弃物的资源化再利用，有效解决生活垃圾处理工作中的代内环境不公平问题。

国内外生活垃圾收费的先进经验

国内外实行垃圾收费制度，且在减少垃圾产生量、推动垃圾分类方面取得较好效果的城市，均属于计量收费模式，少数城市是定额收费和计量收费并行模式，但实行计量收费模式是大势所趋。

3条路线。实行计量收费的城市在收取费用方式上主要分为三条路线：一是设置专门机构定期寄发账单收取处理费，以德国为代表。这种方式的优点在于有专门的机构负责，在职责分工上更加明确，相关手续费、罚款等款项都可以在账单中体现，缺点是如果不能配备较为精确的称重设施，简单以桶为单位计数，对减少垃圾产生量的效果十分有限。二是随水费征收，以美国和欧洲的部分城市为代表。这种方式以停水为惩罚手段，确保了处理费的收缴率，在实行计量收费的初期，民众也更加容易适应，但也因为收费项目的显示度不高，容易变成一项“隐形收费”而使得人们逐渐淡忘自己已经为产生垃圾付费，无法体现“谁污染、谁付费”的基本原则。三是随垃圾袋或垃圾票征收，韩国、日本、中国台北等国家和地区都采用了这种方式。这种方式的优点很明显，即制度有效实行后对垃圾源头减量最有效果；缺点也很明显，即在开始实施时的管理难度更大，对监管的要求更高。

5种机制。现行的垃圾计量收费类型主要可以概括为以下5种机制：单一计量收费制，即单纯根据垃圾产生量计算费用。韩国的多数城市生活垃圾袋一般以20升为单位，价格平均为500韩元（折合人民币约2.7元）；食物垃圾袋基本以2升为单位，价格平均为200韩元（折合人民币约1元）。定额收费制，即垃圾产生量在基准量内时，收取固定费用；超出基准量时，则根据产生量收取费用。如美国西雅图市以四桶为基准量（每桶体积120L），每月产生垃圾4桶以内，需缴纳13.25美元（折合人民币84.8元），超出基准量的部分，每增加一桶加收9美元（折合人民币57.6元）。两部制收费制，一部是根据居民购买的服务而确定的基础费用，另一部是根据产生量计算的费用。如瑞典每户家庭若选择每周收集一次生活垃圾，每年均需为垃圾容器费、收运费、处置费等支付700瑞典克朗垃圾处理费（折合人民币约513.7元），每次收运时再按照每吨生活垃圾370瑞典克朗征收垃圾税（折合人民币约271.5元）。超量收费制，即垃圾产生量在基准量以内时，不需要缴纳费用，超出基准量的部分按量计算费用。如加拿大纽海勒市对城市居民生活垃圾的收费标准为每周产生200千克以内的生活垃圾不收费，每周超过200千克的每车收费5加元（折合人民币约25.4元）。补助组合收费制，即在定额收费制的基础上，根据少于基准量的部分、政府考核、单位性质等各类因素给予一定的补助，如上海市就对公益性较强以及分类考核达标的单位减免或下调收费标准。

4类经费来源。通过实施垃圾收费制度来补充生活垃圾处理经费的缺口，是各大国家和城市的主要目的。从国际上看，垃圾收费一般只占生活垃圾处理经费的一部分，特别是实行了计量收费的城市，其收费金额不稳定，不能作为处理经费的主要来源，其他的经费来源主要可以概括为以下4种。一是财政资金补贴。财政资金补贴是世界绝大多数国家和地区采用的方式，例如韩国，由政府承担的比例约为60%，浙江也采取这种方式，但大多数设区市的财政资金所占的比例较高，高者甚至达到95%。二是产品收费，是向生产、使用或回收处置过程中对环境构成危害的产品进行收费或收税。例如意大利从1989年其对零售业使用的不可降解的塑料袋征税；挪威1987年起对不可回收的容器收费，1989年起开始对含汞、镉电池收费；德国对包装物实行“绿点”回收系统，各生产厂家在缴纳“绿点”标志使用费并在包装上加贴绿点标志后方可上市销售；爱尔兰从2002年3月起对塑料袋征税，2003年7月宣布对口香糖征税。三是排污收费，是根据生活垃圾最终处置的量而收取的费用。例如英国、法国、德国、荷兰、瑞典、丹麦等国都会收取生活垃圾填埋费，该项费用主要是向生活垃圾填埋场的经营者收取，而生活垃圾填埋场的经营者往往通过增加收费将这部分费用转嫁给生活垃圾生产者。其中，丹麦还会向垃圾焚烧厂的经营者征收生活垃圾焚烧税，收费金额低于填埋费，借此在限制生活垃圾填埋量的同时，鼓励生活垃圾焚烧。四是处理企业的收益。对生活垃圾的资源回收及资源利用项目，可以通过这笔收入补贴支出，包括焚烧发电、沼气发电、废品回收、蒸汽出售、生活垃圾制建材等。但由于生活垃圾处理服务大都由政府拨款，国营或私营企业承包经营生活垃圾的收集、运输和处理工作，具有一定的公益性质，德国、丹麦、加拿大等国的部分城市都规定，生活垃圾处理企业不得以盈利为目的。

浙江生活垃圾处理收费问题及建议措施

浙江从2002年开始逐步在全省推行垃圾收费制度，印发了《关于加快建立和完善城乡生活垃圾处理收费制度的指导意见》《关于加快健全生活垃圾处理收费制度的通知》《浙江省生活垃圾管理条例》等一系列文件，不断迭代完善促进生活垃圾分类和减量化的价格机制，鼓励各地围绕差别化收费开展试点。目前，全省11个设区市县级以上城市已经全面建立了非居民垃圾收费制度，且均实行计量收费模式，但居民垃圾收费制度普及则较为滞后，仅8个设区市建立了定额收费制度，各地垃圾收费制度也还存在政策调整不及时、收费标准不匹配、宣传推广不到位、计量设施不完备等问题。

提高站位，充分认识垃圾收费的重要意义。要把建立健全垃圾收费制度作为浙江生态文明建设的重要一环，作为打造“重要窗口”的关键之举，作为建设“大花园”和“无废城市”的必要举措。

计量征收，推行超定额累进加价收费模式。综合国内外先进经验，超定额累进加价收费模式或将是最适合浙江省情的收费模式，即垃圾产生量在基准量内时，收取固定费用，超出基准量时，设置阶梯型收费方式，越高的档位计量收取的费用越高，并在设置分档加价幅度时拉大价格级差，充分发挥价格机制激励约束作用。

循序渐进，分阶段推进收费机制铺开。第一阶段是1～2年内在全省全面覆盖垃圾收费制度，未建立收费制度的地方要抓紧建立，已建立的地方可以适当提高收费标准，提高分担比例。第二阶段是2～5年内全面铺开居民生活垃圾计量收费，建立完善以超定额累进加价机制为主的差别化收费制度，总体上确保80%以上的居民不增加负担。在有条件的社区探索建立家庭收费和个人碳账户相结合的收费机制，将垃圾的正确分类和投放与个人碳减排量挂钩，在完善差别化收费制度的同时，通过赠送积分、权益等方式引导居民参与。第三阶段是5～10年内生活垃圾差别化收费机制全面建立，成本分担机制进一步健全，生活垃圾治理数字化平台和体系进一步完善，成为建设数字社会的重要组成部分。

多方协作，建立多元化成本分担机制。除居民缴纳垃圾处理费以外，财政资金应在垃圾处理成本分担中维持一定比例，发挥兜底作用。不可回收或难回收产品的生产商、运输商、经销商以及在生活垃圾处置过程中产生利益的企业可通过提高税收、减少补贴等方式反哺前端处理成本。具有公益性质的民间组织及环保基金可以以参与事务性工作和提供专项补贴的形式推动生活垃圾处理行业健康有序发展。

协同推进，部门明确分工强化监督。生活垃圾收费作为一项系统性和综合性的工作，不仅需要发改、经信、建设、农业农村、商务等部门间的协同协作，而且需要省市县三级加强工作联动，形成互通有无、充分交流的工作氛围。法律法规及相关的管理办法也需同步更新调整，对收费性质、收费主体等相关事项进行说明，厘清收费的范围和管理的边界，完善处置条款，强化监管力度，明确和落实居民、单位、管理部门等各方责任。