弄潮儿向涛头立
——社会组织管理工作十年发展综述

2023-01-09 05:22李雪

中国民政 2022年13期

☉ 本刊记者李雪

党的十八大以来，我国经济社会发展取得历史性成就、发生历史性变革。在波澜壮阔的时代发展中，社会组织以功成必定有我的担当，敢做弄潮儿、勇向涛头立。

向涛头立的自信，来自党中央、国务院的高瞻远瞩。党的十八大报告提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，2016年《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》首次提出“努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路”，2021年社会组织领域首个五年规划《“十四五”社会组织发展规划》进一步明确社会组织高质量发展方向。

向涛头立的力量，源于社会组织自身的发展壮大。截至2020年底，全国社会组织固定资产4785.5亿元、吸纳就业1061.8万人。他们在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等方面发挥了积极作用，是中国社会主义现代化建设的重要力量。

向涛头立的智慧，离不开社会组织登记管理部门的探索。民政部门围绕中国特色的社会组织发展之路，坚持党建引领把方向、放管并重促活力，为社会组织有序协商、参与社会治理、服务国家战略提供指引与支持。

自信、力量、智慧，共同塑造了社会组织的十年发展——弄潮儿向涛头立。

固本强基

习近平总书记指出，要健全党的组织、做好党的工作，确保全覆盖，固本强基，防止“木桶效应”。

党中央高度重视社会组织党建工作，党的十八大以来，特别是党的十八届六中全会以来，习近平总书记就加强社会组织党建工作作出一系列重要指示批示。2015年，中共中央办公厅出台《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，这是我国首次从整体上对社会组织党建工作作出顶层设计。意见进一步确立了社会组织党组织的功能定位，并根据具体情况分别对全国性社会组织、地方社会组织、城乡社区社会组织以及有业务主管单位的社会组织的党建工作进行了规范，有利于理顺社会组织党组织隶属关系。

社会组织党建工作，对民政部门而言，责任重大，使命光荣。全国有数十万社会组织，且类型繁多、规模不一、领域分布广，推动社会组织党建工作，必须将其与社会组织登记管理制度融合，才能纲举目张。首先，将社会组织党建工作融入社会组织登记制度。2016年以来，民政部先后制定《关于社会组织成立登记时同步开展党建工作有关问题的通知》《关于在社会组织章程增加党的建设和社会主义核心价值观有关内容的通知》《关于在社会组织登记管理工作中贯彻落实〈中共中央关于加强党的政治建设的意见〉有关要求的通知》3个文件，明确在成立登记和章程核准时增加党建内容的要求。其次，将社会组织党建工作融入社会组织监管制度。《社会组织信用信息管理办法》明确规定：未按照有关规定设立党组织的社会组织将被列入活动异常名录；建立健全了社会组织党建与成立登记同步、与章程核准同步、与年检年报同步、与专项抽查同步、与等级评估同步、与教育培训同步“六同步”制度机制。

如何让制度落细落实？民政部积极示范，2015年8月，部党组设立民间组织服务中心党委（后随机构变化更名为“社会组织服务中心党委”），指导部管社会组织党建工作、党风廉政工作和群团工作。2016年7月，部党组设立部管社会组织党建工作领导小组，形成了部党组统一领导，领导小组牵头抓总，民间组织服务中心党委具体负责，业务主管司局和相关单位齐抓共管的部管社会组织党建工作格局。2020年11月成立部管社会组织综合党委，以社会组织管理局和社会组织服务中心为依托，有效统筹各方力量，积极发挥党建与业务职能作用，实现142家部管社会组织党建工作全覆盖。

相应地，各地登记管理机关，大多成立了社会组织综合党委，负责脱钩后行业协会商会、直接登记社会组织党建工作，或兜底社会组织党建工作。同时，各地普遍落实了党建工作“六同步”，建立健全工作机制；狠抓党的组织和工作“两个覆盖”，健全党的组织体系；积极推进社会组织党组织负责人与行政负责人“双向进入、交叉任职”，建立“双培养”工作机制，引导党组织和党员在促进事业发展中担当作为。

在探索实践中，各省市因地制宜，形成特色做法。北京为社会组织联合党委提供工作经费以及党建管理岗位补贴；山西省建立了省―市―县社会组织党建工作管理体系；安徽通过强化“三支队伍建设”（党员队伍、党建指导员队伍、党组织书记），推进社会组织党支部“五化”建设（制度建设标准化、组织建设标准化、阵地建设标准化、活动建设标准化、队伍建设标准化），引领社会组织发挥战斗力；湖南则突出抓主体责任、抓组建攻坚、抓队伍建设、抓载体构建、抓作用发挥；广东形成了党委全面领导、政府具体负责、省市县镇统筹发展、部门协同联动的社会组织党建工作格局；重庆建立市、区县、乡镇“三横”与行业管理“一纵”相结合的党建工作领导体制，设立社会组织党建工作岗位；云南省建立了民政厅社会组织党委委员与社会组织党组织挂钩联系制度，加强工作指导；陕西制定了社会组织星级评定标准，深入开展“评星晋级、争创双强”活动；宁夏推出“党建指导员+网格化管理”治理模式，创新党建与业务融合。

截至2021年底，全国社会组织约90.1万个，社会组织基层党组织17.1万个，基本实现应建尽建。同时，这些卓有成效的社会组织党建工作举措，为正在制定的《社会组织登记管理条例》提供了丰富的实践经验。

效率赋能

习近平总书记指出，要厘清行政机关与行业协会商会的职能边界，理清政府、市场、社会三者关系。

党的十八大报告提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，现代社会组织体制的核心要义就是规范政府与社会组织的关系。

2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》对改革社会组织管理制度作出部署：成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意；逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩。2016年6月印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出了稳妥推进直接登记，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。在实践中，各地对四类社会组织直接登记进行了有力探索和尝试，为下一步制定出台直接登记办法奠定了坚实基础。

2013年11月，社会组织登记审批被纳入“放管服”改革范畴，先后取消了全国性社会团体筹备审批、全国性社会团体分支机构、代表机构设立登记、变更登记、注销登记事项，以及商务部对在华外国商会的前置审批，清理规范行政审批中介服务事项，切实减轻社会组织负担。

行业协会商会作为市场经济的产物，是一个国家经济发展和社会文明进步的综合反映。关乎其未来发展的与行政机关脱钩工作也在谋划之中。2015年中办、国办印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，要求实现行业协会商会与行政机关在机构、职能、资产财务、人员、党建和外事等五方面分离，规范综合监管、行政委托和职责分工、财产、用人、党建和外事等五方面管理关系。2015年7月，经国务院批准，行业协会商会与行政机关脱钩联合工作组成立，各地同步建立了领导机制和工作组。2015～2018年开展三批全国性行业协会商会脱钩试点，指导各省、区、市开展脱钩试点，打开了行业协会商会去行政化改革局面。2019年6月，发展改革委、民政部等十部委联合印发《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，脱钩改革工作全面推开。

按照脱钩总体方案要求，中央组织部、中央编办、外交部、民政部、财政部、国管局、发展改革委等部门，分别牵头出台了全国性协会商会党建、事业单位机构编制调整、外事管理、负责人任职管理、经费支持方式改革、购买服务、资产管理、行政办公用房管理、公共信息平台建设、综合监管等配套政策。各地区紧贴地方实际，也先后制定了本地脱钩实施方案，出台了多项具体措施。总体方案、部门配套文件、地方文件等，构建起脱钩改革“1+10+N”的政策体系，为脱钩工作提供了有力的制度保障。

7年后的今天，脱钩改革成效如何？发展改革委、民政部全面总结了行业协会商会脱钩改革工作取得的良好成效和有益经验。截至目前，70428家行业协会商会完成脱钩改革，脱钩改革任务圆满完成并取得了明显成效：一是以“五分离、五规范”为重点的行业协会商会去行政化进程取得重大进展；二是行业协会商会党建工作全面加强，进一步强化了党对行业协会商会的领导；三是行业协会商会综合监管格局初步建立，形成了新型政会关系；四是行业协会商会作用发挥日渐充分，激发了市场活力和社会创造力；五是行业协会商会改革转型平稳有序，产生了良好的社会效果。

为了激发社会组织活力，民政部门在稳妥有序推进直接登记、行业协会商会脱钩改革之外，还不断完善社会组织扶持政策：明确会费收取政策、引导社会组织参与公共服务、加强人才队伍建设；联合财政、税务等部门出台非营利组织免税资格认定、公益性捐赠税前扣除、公益性股权捐赠不视同销售征收所得税、社会团体会费免征增值税等政策。自2012年以来，中央每年安排专项资金设立“中央财政支持社会组织参与社会服务项目”，2012～2021年累计投入中央财政资金15.88亿元，支持3546个项目开展社会救助、扶贫救灾、社会福利、社区服务、专业社会工作、社会组织能力提升等专业化、特色化、个性化、精细化服务，超1283万人直接受益，已成为覆盖全国、服务民生、惠及基层的品牌工程。

综合监管

习近平总书记指出，要加强对各类社会组织的规范和引导，特别是要注意防范一些别有用心的人打着社会组织的旗号干非法勾当。

直接登记的实施、行业协会商会脱钩改革，为社会组织带来活力的同时，也给民政部门带来了挑战。一方面，直接登记工作量的增加，带来规范管理和执法监督工作量的增加。另一方面，《国务院机构改革和职能转变方案》还同时提出“坚持积极引导发展、严格依法管理的原则，促进社会组织健康有序发展”，随着政社分开的推进，在直接登记与双重管理混合体制下，登记管理机关、业务主管单位、党建工作机构、行业管理部门、相关职能部门之间的职责需要进一步厘清，做好职能顺利衔接、建立健全相关业务工作程序和制度，成为摆在民政部门面前的急迫任务。

2016年，《行业协会商会综合监管办法（试行）》印发，第一次在国家层面建立健全新型综合监管制度，标志着社会组织由原来单一行政化管理方式，转变为政府部门强化事中事后监管和行业协会商会内部自治自律相结合的新型综合监管模式。

一方面，民政部门围绕社会组织诚信建设开展了一系列工作，强化社会组织自治自律。2013年，社会组织纳入国家社会信用体系建设范畴。2015年，实施社会组织统一社会信用代码制度，社会组织获得全国统一的18位数字“身份证号”。2017年，全国社会组织信息查询平台、全国慈善信息公开平台正式开通，进一步推动了社会组织信息公开和公众监督。2018年1月，民政部颁布《社会组织信用信息管理办法》，明确了针对信用良好的社会组织的激励措施，以及对列入严重违法失信名单的社会组织的惩戒措施，倒逼社会组织加强诚信自律建设。2018年8月，30家民政部直接登记的社会服务机构集体签署了诚信自律承诺书，成为助推社会组织自律的模式创新。

另一方面，加强联动，强化事中事后监管。民政部推动完善了社会组织年检年报、信用监管、信息公开、抽查监督等一系列监管制度。推动15个省份建立党委、政府负责同志牵头的协会组织协调机制，推动地方政府及有关部门按照职能分工加强对社会组织内部治理、业务活动、对外交往的管理。2021年，民政部制定《全国性社会组织评估管理规定》，规范全国性社会组织评估工作，以评估管理促进社会组织自身建设。

民政部门牵头的社会组织联合执法机制和资金监管机制也相继建立，并开展了一系列卓有成效的工作。2014年，重点整治社会组织利用行政手段牟利、收取高额赞助费、垄断经营等违法违规行为，联合财政部出台《关于加强社会组织反腐倡廉工作的意见》，构建社会组织反腐倡廉长效机制。2016年，联合中央宣传部进行专项整治，持续曝光13批1287个“离岸社团”“山寨社团”。2018年，查处包括利用“一带一路”建设、“军民融合”“精准扶贫”等国家战略名义骗钱敛财和冠以“中国”“中华”“国际”等字样开展活动在内的各类非法社会组织1.4万余家。自2021年以来，先后部署了进一步打击整治非法社会组织专项行动、“僵尸型”社会组织专项整治、行业协会商会乱收费清理整治、社会团体分支（代表）机构专项整治行动、社会服务机构非营利监管专项行动等一系列重大举措，并会同21部门联合印发《关于铲除非法社会组织滋生土壤净化社会组织生态空间的通知》。

党的十八大以来，各级民政部门加大对社会组织行政处罚力度，共办理行政处罚案件4万余件，对社会组织违规涉企收费、违规评比表彰、违规设立分支机构、超章程开展活动等违法行为进行惩处，其中民政部对全国性社会组织作出行政处罚128起，查办了一批具有社会影响力的典型案件，有力震慑了社会组织不法行为。为了进一步规范行政处罚程序，保障当事人权利，2021年，民政部修订《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》，增加了立案程序，细化了法制审核程序，明确了处罚案件办理时限，完善了回避制度和听证程序等，进一步规范社会组织登记管理机关的行政处罚行为。

协商治理

习近平总书记指出，基础不牢，地动山摇。要不断夯实基层社会治理这个根基。

参与协商、治理，社会组织有天然优势：植根社会基层，能快速、有效、直接地了解民情表达民意；能通过组织化、制度化的表达方式协调不同群体利益，推动公众行为规范有序；能积极应对各种环境变化，反映相关利益诉求，参与社会治理。

2013年，中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》特别提出，应进一步拓宽社会组织协商渠道，健全决策咨询制度,激发社会组织活力。社会组织协商早已有迹可循，如2008年“家电下乡”政策就有社会组织的身影。其后，社会组织参与协商以法律形式加以确认。2012年新修订的民事诉讼法首次确立公益诉讼制度，并明确将社会组织作为公益诉讼主体之一。2014年4月，新修订的环境保护法确立了社会组织在环境公益诉讼中的主体资格和认定标准；12月，民政部与最高法、环境保护部联合印发《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，社会组织参与环保公益诉讼制度基本建立。2014年9月，江苏泰州市环保联合会就6家企业非法倾倒案提起公益诉讼，泰州市中院一审判决6家企业赔偿1.6亿元。

2015年，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》出台，指出要探索社会组织有序协商。党的十九大报告强调：推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。

随着社会发展，社会组织协商途径更加多元：通过参与立法进行协商；通过工商联界别参与政协协商，广东等省还在政协增设了社会组织界别鼓励其参与协商；通过参与政策制定协商座谈会、研讨会，表达诉求，为政府提供政策建议。据不完全统计，2020年，仅全国性行业协会商会就向政府部门提出政策建议3074项，参与法律法规文件修改制定425项，参与政策文件修订724件，开展行业调查和统计4297次。

社区是党和政府联系、服务居民群众的“最后一公里”。在这里，社会组织不仅开展有序协商，更在基层社会治理中积极作为。培育发展社区社会组织，是基层社会治理的一项基础性工作。党中央高度重视基层基础工作，多次强调要加强社区治理体系建设。2016年出台的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，明确提出要“大力培育发展社区社会组织”，要求“发挥社区社会组织在创新基层社会治理中的积极作用”。

民政部认真贯彻党中央关于社区社会组织的决策部署。2017年，民政部印发《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》；2020年印发《培育发展社区社会组织专项行动方案（2021-2023年）》；2021年推动开展“邻里守望”关爱行动、制定《社区社会组织章程示范文本（试行）》、召开全国培育发展社区社会组织工作推进会。

各地民政部门加大工作力度，出台培育发展社区社会组织的实施意见，如浙江发布《关于推进和规范社区社会组织参与基层社会治理的决定》，上海、江苏、四川等将社区社会组织工作纳入党委、政府重点工作；多省民政部门通过积极协调，将社区社会组织工作纳入本地区基层社会治理、社区服务体系建设、平安建设、疫情防控、脱贫攻坚、乡村振兴、易地扶贫搬迁等政策文件进行统筹谋划。以国家政策为引领、地方政策为支撑的社区社会组织发展政策体系，在部分省份初步形成。

截至2021年底，全国社区社会组织超过174万个，覆盖公益慈善、社区事务、志愿服务、文体娱乐、居民互助和文明创建等诸多领域。这些社区社会组织积极为群众提供家庭服务、健康服务、养老服务、育幼服务等多种形式的生活服务，组织开展文化、教育、体育、科普、娱乐等群众性活动，引导动员社区居民参与社区公共事务，协助推动社区内部协商，预防化解内部矛盾，促进社区邻里和谐，在社区治理方面发挥积极作用。

新冠肺炎疫情暴发以来，社区防控是新冠疫情防控的主要阵地之一，社区社会组织积极参与疫情防控：投身情况排查、核酸检测、环境消杀、防疫宣传等疫情防控工作；配合社区、商超物流企业等提供食品、药品代购、团购等服务，助力打通基本生活物资保供这个痛点；为独居孤寡老人、困境儿童、重病残疾人、孕妇、外地务工人员和急重病人等各类特殊人群提供个性化服务，协助覆盖防疫工作盲区；搭建资源调配、供需对接、心理疏导等平台，助力基层疫情防控这一系统工程。如今，社区社会组织已成为基层创新社会治理的重要载体。

时代使命

习近平总书记指出，要动员全社会力量广泛参与扶贫事业，鼓励各类企业、社会组织、个人参与脱贫攻坚。

2021年2月25日，在全国脱贫攻坚总结表彰大会上，58岁的白晶莹身着绣有牡丹花图案的蒙古族传统服饰走上主席台，习近平总书记为她颁授了全国脱贫攻坚楷模奖章、证书。作为内蒙古自治区兴安盟科尔沁右翼中旗蒙古族刺绣协会会长，白晶莹积极组织会员单位和农户参与脱贫攻坚和乡村振兴工作，形成了“企业+协会+基地+农牧户”的产业运营模式，引领带动2.6万名妇女参与蒙古族刺绣产业，2895名建档立卡贫困妇女人均年增收2000元以上，500余名绣工人均年收入达到5万元以上。在此次大会上，社会组织领域还有23名个人、20个集体光荣上榜。

社会组织具有公益性、非营利性和志愿性的特点，在链接社会资源、强化精准对接、提升扶贫效能等方面具有独特优势。2013年芦山地震后，四川省雅安市成立了全国首个抗震救灾社会组织和志愿者服务中心，对接社会组织公益慈善项目493个，涉及资金11.46亿元，建立了政社互动互补的新格局。

党的十八大以来，脱贫攻坚战全面打响，社会组织与这一波澜壮阔的国家战略同频共振。党中央、国务院陆续出台一系列重要文件，对社会组织参与脱贫攻坚提出了明确要求。2014年，国办印发《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》，提出形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局。2017年，国务院扶贫开发领导小组下发《关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》，强调要高度重视社会组织在打赢脱贫攻坚战中的重要作用。

各级民政部门会同扶贫部门，精心谋划部署，主要开展了3项工作。一是坚持党建引领，加强组织领导，各地普遍形成了大扶贫格局：横向涵盖民政、业务主管单位、扶贫、对口协作等多部门，纵向覆盖各层级的协调机制和联络员队伍，加强政社企合作，共同推动社会组织参与脱贫攻坚做深做实做出成效。二是坚持“六个精准”，社会组织在摸清需求、完善平台、落实项目等环节上下功夫，努力提高供需链接精准率和资源投入产出比。三是通过表彰激励、出台优惠政策、加大资金支持等，营造良好氛围。据不完全统计，“十三五”期间，全国累计有9万余家社会组织开展9万余个扶贫项目，投入资金1245亿元，超过1亿人次受益，其中受益建档立卡贫困人口1282.81万人次。

2022年中央一号文件强调，要广泛动员社会力量参与乡村振兴。2月23日，民政部、国家乡村振兴局联合印发《关于动员引导社会组织参与乡村振兴工作的通知》，这是2021年国家全面推进乡村振兴后发布的首个关于社会组织参与乡村振兴的政策。为贯彻落实上述通知，5月17日，国家乡村振兴局、民政部又联合印发了《社会组织助力乡村振兴专项行动方案》。“十四五”期间，民政部门、乡村振兴部门接续精准对接脱贫地区人民群众帮扶需求，推动社会组织工作重心从解决“两不愁三保障”逐步向助力乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕转变，接续引导社会组织从集中资源支持脱贫攻坚转向巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴。

此外，社会组织聚力疫情防控，据不完全统计，全国共有5289个慈善组织、红十字会开展了慈善募捐，累计筹集捐赠资金396.27亿元，捐赠物资10.9亿件；助力稳岗就业，吸纳就业人员超过1000多万人；维护市场秩序，据不完全统计，仅全国性行业协会商会参与制定2499项国家标准和364项国际标准，公布2996项团体标准和2066项行业自律制度；主动服务科教兴国、人才强国等国家战略和京津冀、长三角、珠三角等区域发展战略，近9000家基金会有序参加第三次分配；41家在华登记的国际性社会组织主动作为，着力在国际舞台增强中国话语权。

从脱贫攻坚到乡村振兴、从稳岗就业到“走出去”彰显中国之治，这也是社会组织服务国家、服务社会、服务群众、服务行业的重要体现，更是社会组织发展壮大、肩负起时代使命的重要舞台和现实途径。