行政强制执行权的有关问题——陈某诉某县民政局行政强制执行案

☉ 金侠

案情简要

陈某妻子金某于2011年6月去世，陈某对其遗体进行了土葬。某县民政局于2011年11月25日作出《行政处罚先行告知书》，载明：拟责令陈某限期对金某遗体进行火化，并处500元罚款的行政处罚，如陈某有异议，可在2011年12月1日前提出书面陈述（答辩）意见，逾期视为放弃陈述（申辩）权利。同日，某县民政局作出《行政处罚决定书》，责令陈某在限期内将遗体火化，并处500元罚款。由于陈某未在限定的日期内履行行政处罚决定书所确定的义务，某县民政局于2012年4月18日作出《行政强制执行通知书》，决定于2012年4月18日9时40分予以强制执行，现已执行完毕。陈某诉请法院确认某县民政局的具体行政行为违法。一审、二审法院均认定某县民政局在履行送达手续等程序上存在瑕疵，但是，依据《殡葬管理条例》和《某省殡葬管理条例》，某县民政局实施的强制执行行为是正确的，某县民政局的具体行政行为并未给陈某带来任何损失，故对陈某的诉讼请求不予支持。陈某不服，向某市中级人民法院提出再审申请，某市中级人民法院于2015年5月27日作出驳回再审申请通知书。陈某不服，向某市人民检察院申请监督，某市检察院经审查后提请某省检察院抗诉。某省检察院于2016年2月23日作出行政抗诉书，某省高级人民法院裁定对该案提审，认定某县民政局不具有行政强制执行权，且违反法定程序，判决撤销一审、二审判决，撤销某县民政局作出的《行政处罚决定书》，确认某县民政局作出的强制执行行为违法，并判决赔偿陈某精神损害抚慰金10000元。

【典型意义】

本案直接反映了民政部门在殡葬管理领域是否具有行政强制执行权，涉及的法律要点主要包括：

一、民政部门对于违反殡葬管理秩序的违法情形，具有查处的法定职责。《殡葬管理条例》（1997年）第三条规定：“国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。”第二十条规定：“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行。”本案中，陈某违规将应当火化的遗体土葬，某县民政局作为本辖区殡葬领域主管部门，具有相应的管辖职权。

二、行政强制法出台后，民政部门在殡葬管理领域不具有行政强制执行权。行政强制法第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”根据上述规定，只有法律才能设定行政强制执行，行政法规、地方性法规和规章及规章以下的规范性文件均不得设定行政强制执行。行政强制法于2011年6月30日发布，自2012年1月1日起正式施行。《殡葬管理条例》和《某省殡葬管理条例》虽然规定了民政部门对于拒不改正的违法行为，可以强制执行，但因行政强制法属于上位法，故《殡葬管理条例》和《某省殡葬管理条例》关于民政部门可以强制执行的规定因与行政强制法相冲突而不再适用。本案中，某县民政局于2012年4月18日依据《殡葬管理条例》和《某省殡葬管理条例》对金某遗体强制进行火化，构成行政强制执行行为，该行为因不符合行政强制法规定，属于超越职权。

三、民政部门作出行政处罚决定应当保障当事人陈述、申辩权利。行政处罚法（2009）第三十一、三十二条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见。因此，民政部门在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，告知当事人依法享有的权利，并充分听取当事人的意见。本案中，某县民政局于2011年11月25日作出《行政处罚先行告知书》，载明陈某有关违法事实、理由及依据，并告知陈某有权于12月1日前提出书面陈述（答辩）意见。但是，某县民政局于作出《行政处罚先行告知书》的同日，即作出《行政处罚决定书》，并没有按照行政处罚法规定，在作出行政处罚决定前，充分听取陈某陈述意见，属于程序违法。此外，某县民政局依据违反法定程序作出的行政处罚决定，实施行政强制执行行为，本身也存在非常大的法律风险。

四、民政部门申请人民法院行政强制执行前应注意告知程序和时间要求。行政强制法第五十四、五十五条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向有管辖权的人民法院申请强制执行。行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供当事人的意见及行政机关催告情况。根据上述规定，民政部门申请人民法院行政强制执行前，应当以书面形式催告当事人履行义务，给予当事人陈述和申辩的权利，并应注意保留相关送达凭证及双方来往材料。同时，还应注意申请行政强制执行的时间要求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条规定，没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。之所以规定了较长的申请期限，是考虑到行政强制执行对行政相对人权益影响大，需要充分保障当事人救济权利的期限利益，以最大限度地防止行政强制权的滥用。此外，根据行政强制法第五十九条的规定，因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。

【办案体会】

随着法律法规的不断完善，民政部门应当严格按照现行有效的法律法规，遵循法定的权限和程序履行职责。本案中，因民政部门未关注到新颁布法律对于其职权的改变，在不具备行政强制执行权的情况下，违法实施行政强制执行行为，违反了法无授权不可为的基本原则，其行政处罚决定也违反了法定程序。另一方面，行政机关实施违法行政行为，依法将承担国家赔偿责任。国家赔偿法第三十五条规定，有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。本案中，尽管陈某将金某遗体土葬的行为违反了《殡葬管理条例》的规定，某县民政局应当依法予以纠正并处罚，但法院考虑到某县民政局在违反法定程序的情况下作出行政处罚决定及强制执行行为，给作为死者家属的陈某造成一定的精神损害，判决某县民政局对其进行赔偿。因此，民政部门须及时关注法律变化情况，谨慎依法履行职责。实际上，民政领域法律法规有关行政强制措施和行政强制执行的规定非常少，民政部门实施上述职权时要注意法律法规具体规定，准确界定职权，依法履行程序，避免出现违法情形。