中国土地制度转型研究的新进展——评《中国征地模式研究：逻辑演进、生计评估及机制优化》

姚树荣

（四川大学经济学院，四川 成都 610065）

征地制度构成中国城乡二元土地制度的核心，它是连接农村与城市的纽带，是将农用地转为建设用地、集体土地变为国有土地的闸门，是影响工农城乡关系的关键。学术界以往的研究表明，以征地制度为核心的城乡二元土地制度既是中国低成本快速推进工业化、城市化和取得举世瞩目的经济奇迹的重要原因，也是导致乡村衰退、城乡发展失衡的重要原因。从长期来看，还对中国经济转型、高质量发展和跨越“中等收入陷阱”构成了重要阻碍。因此，如何推进以征地制度为核心的城乡二元土地制度改革，是学术界需要关注的重大理论与实践课题。河北经贸大学柴国俊教授的专著《中国征地模式研究：逻辑演进、生计评估及机制优化》进行了这方面的探索，该书受国家社会科学基金项目资助，2021年1月由经济科学出版社公开出版，读来令人耳目一新，是近年来有关土地制度转型研究的高质量成果。结合笔者的研究思考，现做以下几点评价。

1 从对比中发现土地领域真问题

所谓问题就是理论与实践的分歧点，是困扰实践的难题。研究真问题构成学术研究的逻辑主线，通常具有从现实中发现问题、在理论上剖析问题、回归实践解答问题的流程。柴国俊教授的专著从国内群体对比、国内外对比、反事实分析三方面入手，分析真问题。

1.1 国内群体对比

为引出研究议题，专著描述被征地家庭的相对幸福感。基于详实的问卷调查资料，选取被征地家庭和未被征地家庭进行对照，专著阐明2011年和2013年被征地家庭幸福感显著低于未被征地家庭，而同期被拆迁家庭幸福感则与未被拆迁家庭差异不显著。这种对比直观地展示被征地家庭的经济社会效果，吸引读者继续厘清征地过程，也引导社会各界关注被征地群体的长远生计乃至主观感受。事实上，以往“要地不要人”的征地模式造成国家与农民的紧张关系，一定程度上损坏了党和政府的形象，降低了地方政治信任[1-2]，亟待学界同仁破解征地难题。

1.2 国内外对比

土地制度是国家重要的基础性制度。依据1998年《土地管理法》的规定，国家征地成为农用地转为建设用地的唯一合法途径，这一安排为地方政府以地生财、以地融资、以地招商和以地营城提供了制度条件，同时也造就了以货币为主的单一低价征地补偿模式，导致了严重的社会矛盾。而在西方发达国家，土地产权、政府规划与法治保障比较完善，遵循市场化交易原则进行征地，容易得到被征地住户的支持，社会矛盾较少，虽然存在国家征地动员能力低、讨价还价周期长的缺点，但发达国家的工业化和城市化任务基本完成，无需通过土地征收来谋求经济发展，征地制度与经济社会发展阶段基本适应；在同类发展中国家，印度也通过强制性发展进行赶超，但印度不存在土地财政问题，即地方政府并非靠土地出让获得市政建设资金。正如跳出农村才能解决农村问题一样，跳出中国才能看到中国的特殊性，才能提炼出土地财政条件下达到经营城市目标时征地的单一低下货币补偿最优解，以及中共十八届三中全会后新的“三位一体”征地模式。笔者在国别对照中将我国征地模式的新旧演进娓娓道来，其中的核心概念令人印象深刻。

1.3 反事实分析

反事实分析有助于发现问题、破解难题。专著认为中共的十八届三中全会开启新一轮征地制度变革，这种条件和目标的变化势必导致征地补偿多样化。在分析征地新模式时，专著再次使用中国家庭金融调查数据，检验被征地家庭的经济效果和幸福感变化。利用双重差分方法，基于未被征地家庭和被征地家庭构造反事实状态，发现中共的十八届三中全会后被征地家庭的消费、收入、财富水平有所提升，幸福感得到改善，尽管结构上有待进一步优化。专著提炼的征地新模式，较好回应了开头提出的真问题，侧面彰显了全面深化改革和脱贫攻坚取得的成就。反事实分析在土地资源配置研究中多有应用，近期FU等同样探讨了土地农转非问题，他们基于土地微观交易数据，将土地生产率作为基准，发现重新分配建设用地指标有利于改善央地经济福利[3]。

2 探究制度变迁逻辑，把握土地制度转型规律

制度是社会博弈的规则，“我们一来到这个世界，世界就已经有了由历史赋予的制度。我们在历史提供的制度资源或约束下进行行为决策，并有意或无意地创造、巩固、再生、复制、改变或破坏着制度。”[4]最终，适应社会生产力发展的制度得以存续，不适应社会生产力发展的制度或快或慢地被新的制度替代。土地制度的变迁也遵循着同样的内在逻辑。在经济社会发展的初级阶段，要素驱动是主要动能，城乡二元的土地制度为“以地谋发展”模式的生成提供了制度条件，较好地适应了工业化和城镇化规模扩张的需要。从1998年《土地管理法》修订开始，园区工业化盛行，地方政府采用低价土地招商引资，到2006年全面推行“招拍挂”出让方式，可归结为土地引资阶段；随后土地储备中心普遍建立，土地出让金用作城市经济增长的动力，造就房价高企和财富效应，可归结为土地财政阶段；2008年全球金融危机后，中国出台4万亿财政刺激计划，各地成立政府融资平台，土地抵押融资为城市基础设施建设拓展了资金来源，同时也加剧了政府债务风险，可归结为土地金融阶段。依靠土地的低成本招商引资推动工业化，通过土地的资本化来推动城镇化[1]，是中国旧土地制度的显著特征。在旧土地制度下，持续不断进行土地征收以及单一低价的征地补偿模式必然成为内生的选择，被征地农民在社会博弈中处于制度性弱势地位，无法公平分享城镇化成果，长远生计得不到保障，引发了严重的征地冲突[5]。同时，地权不平等导致乡村衰退、城乡发展差距拉大，城市房价高企与政府债务风险加剧昭示着“以地谋发展”模式的不可持续，这种状况引起了中央高层和社会精英的高度重视。中共十八大以来，中央相继提出新型城镇化战略、乡村振兴战略，推动经济社会从高速增长转向高质量发展、从城乡分割转向城乡融合发展，以人民为中心的发展思想逐步深入人心。国家对城乡发展利益格局的新认识，推动了征地制度从经济倾向向社会倾向过渡[6]。2019年8月新修正的《土地管理法》，允许集体经营性建设用地合法入市，鼓励盘活利用闲置宅基地与闲置农房，并围绕缩小征地范围、提高补偿标准、规范征地程序三个方面改革完善了征地制度。新法的实施，对于约束地方政府征地权、解构“以地谋发展”模式、促进城乡融合高质量发展、构建新型工农城乡关系具有里程碑式的意义，正持续释放出改革的红利。柴国俊教授的专著正是以此为研究背景，按中共十八届三中全会为时间界限将征地模式划分为新旧两个阶段，并具体探究了征地模式演进的逻辑与动力机制。不同于学术界从政治军事目标与权力秩序开放对土地制度变迁逻辑的研究[7]，作者秉承强制性制度变迁和诱致性制度变迁的传统，认为中国征地模式的演进动力包括中央理念的一脉相承和与时俱进、要素市场的发育，以及中央理念和要素市场的良性互动。作者在守正创新的基础上，进一步探讨了主动城镇化和被动城镇化。主动城镇化属于推力占主导的城镇化，主要是农民工背包进城和城—城移民；被动城镇化属于拉力占主导的城镇化，包括征地、改变城乡分类导致的城镇化。两类城镇化相互作用、相辅相成，体现了城乡互动。在协同推进新型城镇化和乡村振兴战略的背景下，征地能否成为弥合城乡鸿沟的突破口？作者大胆指出，被征地农民带着资本、技能永久入城，相比主动城镇化的农民工，在市民化扶持上应当具有政策优先序，体现了学者担当。

3 掌握多种土地制度分析方法，努力做有影响力的研究

土地制度的研究方法大体分为定性和定量两种。前者以案例研究为特长，收集资料方式以观察、访谈为主；后者以计量回归为强项，用问卷调查来收集资料。二者相互交融，体现归纳和演绎思维之妙，可合成研究之轮。周其仁教授深入“真实世界”，擅长使用案例调查和观察法，将定性分析土地制度的方法发挥到极致[8]。刘守英教授总结到，在与访谈对象聊天中发现问题，不断观察、发问，进而猜想事件因果关系，在反复查证、推敲中检验假说，然后修正既有理论，最后提出政策含义[9]。相对地，演绎推理是从文献出发提炼假说，收集数据验证假说，进而提供政策建议。到底从实践出发还是从文献出发探寻研究议题，体现学科导向和问题导向的巨大分野。

通常而言，在学科不成熟的时候，定性研究开疆拓土；在学科成熟之际，精细化的定量研究更有说服力。对学科发展如此，对研究者所处的不同阶段亦如此。柴国俊教授的专著在验证中国征地模式时，集成案例研究与计量回归于一体，体现归纳与演绎方法的糅合力量。例如，专著使用四轮中国家庭金融调查数据回归发现，征地旧模式会导致家庭消费异质化、家庭就业分化和创业不显著、家庭收入和财富结构欠佳；基于五轮河北雄安新区的征地拆迁调研资料，得出摒弃土地财政情形下的征地新模式促进了家庭消费平滑以及就业和创业培训常态化。笔者近年曾开展案例研究，还利用统计方法探索土地“增减挂钩”的微观效果。跟踪考察成都市郫县古城镇两个村庄的增减挂钩实践，发现相比政府主导型模式，农民自主型模式能够让农民参与到项目运行的多道程序中，最终福利效果更佳，建议按照“农民自主、市场运作、政府引导”的原则优化增减挂钩机制，增强农民人力资本投资[10]。

一般而言，有影响力的研究或者是学术前沿问题，或者是中国面临的大问题，要求学者掌握多种分析方法。征地问题经典但棘手，是我国城镇化进程中的老大难问题。专著迎难而上，以经济学为基础，掌握了国内外多个学科大量资料，较成功地梳理出征地由来和去向。特别地，现征地制度安排产生于计划经济时期，同多个阶段经济社会发展变革密切相关，官方农转非各种说法的整理让人一目了然，在时空对照中为各界找准土地制度改革历史方位。事实上，当前中国土地制度特殊在所有制管制[1]，征地程序繁琐且土地增值收益分配严重失衡，只有具备开阔的思维和多项研究手段，长短期研究相结合，并统筹考虑经济社会变革，才能拨开迷雾，探索到与当前中国经济社会发展转型相适宜的土地制度安排。城乡经济发展模式需要在探索中调整，动能转换需要先立后破、不立不破，摒弃“土地财政”急不得但也拖不得，城乡经济社会高质量发展势在必行。

中国是巨大的试验场，需要运用多种研究方法从实践中挖掘理论的“金矿”。优秀学者只有掌握多种分析方法，不断从中国鲜活的实践中归纳提炼出有影响力的理论成果，向世界讲好“中国故事”，才不愧于这个伟大时代。土地是发展中国家囊括财富和权力的最重要资产之一，土地制度是国家的基础性制度，对经济社会发展有着重要影响。忽略了土地制度这个关键“密码”，很难对中国发展模式或中国式现代化做出科学解释。因此，探究具有中国特色的土地制度，凝练中国共产党运用土地政策工具带领全国人民推动国家从农业大国转变为工业强国的历史经验，抽象出发展中国家具有普遍意义的现代化转型规律，尽力为全球现代化进程做出独到贡献，应当成为当代中国学者的重要使命。

4 跟进学术研究前沿，以系统观指引土地制度改革

习近平指出，“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”，经济社会发展中矛盾错综复杂，必须从系统观念出发加以谋划和解决。土地制度改革就是属于“牵一发而动全身”的系统工程，但目前中国土地制度改革的“碎片化”现象比较严重，相关改革之间缺乏有效协同，这至少体现在以下几个方面：首先，从征地制度本身的改革来看，仍有许多新问题值得深入研讨。例如，成片开发征收的标准认定及地方政府自由裁量权问题、农用地与建设用地的征地区片综合地用地价测算问题、农用地转用与土地征收审批制度改革中涉及的“审批权下放、征转分离、只征不转、只转不征”等问题。其次，征地制度改革既会牵涉到集体经营性建设用地入市改革与宅基地制度改革，还会牵涉到土地整理与增减挂钩项目实施。柴国俊教授的专著在提炼征地新模式时谈及河北雄安新区征地拆迁补偿安置的创新性做法，指明耕地、宅基地、房屋分开处理，宅基地按每处20万元及面积综合补偿，安置方式细化为房屋安置或货币安置、口粮补贴、过渡安置费和养老保险。雄安新区的征地拆迁在额度、奖励、福利折扣设计、垃圾处理等细节方面富有创新，为全国高质量开展征地拆迁工作提供了先行样板。按照雄安新区的征地新模式实施，被征地农民的获得感会显著提高，但同时由于农民的攀比习惯，征地补偿方式的多样化及标准的提高，是否会抬高同一区域宅基地有偿退出与土地综合整治的实施成本呢？根据笔者近年对成都市近郊区县的调研发现，农民对征地的态度发生了很大变化，相对于宅基地有偿退出与增减挂钩，农民更希望政府采取征地政策，因为征地获得的补偿（特别是养老保险）远高于宅基地有偿退出与增减挂钩项目占有农民土地给予的补偿；随着集体经营性建设用地入市改革的落地实施，是否又会进一步抬高同一区域的征地补偿安置标准呢？显然，需要从底层逻辑协调好上述几项制度改革之间的关系。最后，征地制度改革必将进一步诱发户籍、社保和财税等相关制度改革的连锁反应，最终驱动经济社会发展模式的战略转型。从“系统观”来评价，专著的不足之处是号称“中国征地模式”，但主要对征地补偿安置模式进行了深入研究，开展征地制度研究应当从城乡关系、央地关系、政府与市场关系、国家与农民关系、发展与安全关系等多维度求证，基于“系统观”研究提出改革的整体方案。

5 结语

如何看待土地制度对中国式现代化的作用以及怎样推进土地制度改革，学术界依然见仁见智，其中征地制度是争论的焦点之一。柴国俊教授的专著《中国征地模式研究：逻辑演进、生计评估及机制优化》从中国的鲜活实践中探索真问题，基于大量数据和资料，科学使用案例和计量等多种方法，对中国征地模式开展了深入探究，是近年来有关土地制度转型研究的高质量成果，其关于摒弃土地财政及促进城乡融合发展目标下观察到的征地多样化补偿变化，尤其具有前瞻性。沿着征地制度，可以在以下三个方向继续深化拓展研究：一是征地制度改革。笔者曾经在工作中深刻体验过被征地农民的无奈以及“玩命”式的信访、缠访与诉讼，也体验过基层政府承受的经济发展与社会稳定“双重压力”。显然，单方面强调公共利益或个体私利都难以化解社会矛盾，将习近平“共建共治共享”社会治理理论运用于征地制度改革研究，平衡好公共利益与个体私利的关系，可能是化解征地矛盾的重要方向。二是土地新政的经济社会效应评估。按照新的《土地管理法》，征地范围缩小了、征地补偿提高了、征地难度加大了、集体经营性建设用地可以入市了，这一系列土地新政对“以地谋发展”模式产生了怎样的冲击，进而如何实现“以地谋发展”模式的平稳转型，值得引起重视。三是征地制度与相关制度的协同改革。无论是土地征收，还是承包地、宅基地的有偿退出或者土地综合整治、集体经营性建设用地入市涉及的土地占用，对于被占用土地的农民而言都是失去了土地，农民开始提出购买社保的强烈诉求，协调好不同政策模式下的农民土地占用补偿，是乡村振兴面临的新问题，需要提上研究议程。期待学界同仁围绕新时代土地制度转型议题做出更多和更高质量的研究成果！