青年政策的“促进性”：演进、分析与立法展望

□ 苏晖阳 覃夫杰

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央鲜明提出党管青年原则，大力倡导青年优先发展理念［1］，体现了新时代党的青年工作的继往开新。在庆祝中国共产主义青年团成立100周年大会上的讲话中，习近平总书记指出:“时代总是把历史责任赋予青年”［2］，对青年具有的重要历史地位予以突出强调。

新中国成立以来，党和政府始终重视青年工作。在不同时期，引导青年健康成长、促进青年事业蓬勃发展的青年政策迭出新篇。其中，“促进性”特征持续存在于我国青年政策的演进过程，发挥着重要影响。这里所总结的“促进性”特征受启发于法学理论中的“促进型立法”。从概念上看，“促进型立法意指以提倡和促进某项事业发展为基本宗旨的立法形式”［3］。20至21世纪之交的《促进科技成果转化法》《中小企业促进法》等，近年来的《乡村振兴促进法》《家庭教育促进法》等，都属于“促进型法”范畴。从设范方式上看，“促进型法”往往采用大量的任意性规范、授权性规范和鼓励性规范，义务性规范相对较少，故而往往在内容上更加灵活［4］。也正因如此，“促进型立法”也常被用以同禁止性条款明确、罚则明晰的“管理型立法”相对照。

在对这一概念进行吸纳的基础上，本文所认为的我国青年政策具有“促进性”，是指我国青年政策在主流上具有以任意性、授权性、鼓励性规范为主，侧重引导的“促进性”特征，并非经常呈现出以限禁性、惩罚性规范为主，偏重强制的“管理性”特征。“促进性”作为我国青年政策的重要特征，对我国青年事业的历史发展贡献突出，是基于时代条件、阶段任务的正确选择。随着背景条件的发展，作为我国青年政策特征的“促进性”在政策载体和表现形式上也有所更新。对这一演进过程进行分析证成，有助于为我国青年政策在新时代的更新发展提供理论支持，并对我国青年政策格局的未来前景进行合理展望。

一、青年政策的演进过程及其“促进性”特征

新中国成立后，党具有了全国性执政地位，得以调动更广大群体，运用更多力量，领导政府、群团组织及社会各界，推动中国青年政策全局焕发全新面貌。然而，我国青年政策并未选择以禁止、取缔、整饬等为代表的“管理性”手段作为主流，而是强调通过对“促进性”手段的活用，引导相关主体多方面、多途径自主发挥，从而促进青年事业发展。

1.新中国成立后：以群众性运动、先进经验推广与典型学习促进广大青年锻炼成长

新中国成立之初，全国各领域百废待兴，生产力发展亟须广大工农青年热情投身。时代条件和物质基础决定了我国此时的青年政策不宜带有过强的“管理性”，采用政策突出“促进性”实属应然。同时，在国家治理制度仍在探索完善、我国青年运动尚未形成特别成熟的机制时，也必须着力调动群众自身的建设热情。因而，此时我国青年政策的“促进性”很大程度上体现在群众性运动中的大力动员，以及对运动经验和先进典型的宣传推广。

（1）在知识文化基础方面，群众性运动与号召动员成功激发青年学习热情，促进青年为建设事业打下文化基础。根据1955年团中央宣传部的统计进行推断，当时我国农村青壮年中的文盲半文盲占80%左右。全国扫盲高潮掀起后，1955年12月，共青团中央作出《关于在七年内基本扫除全国青年文盲的决定》。自此，在全国各地的民校、记工学习班、识字小组中，一批又一批的创造性经验在青年群众中涌现出来［5］，“青年扫盲队”成为时代记忆。当时，新中国的教师、学校数量实在不足，仅由政府机关统一办班难得良效，倡导群众主动创造成为必须和必然，这也正契合“促进性”的逻辑与特征。在物质、人力资源匮乏的年代，这些成就都是“管理性”手段力所不能及的。

（2）在思想政治教育方面，经典著作学习与时事政治教育为青年建功立业指明方向，教育模式取得丰硕成果、形成重要经验。随着《毛泽东选集》各卷纷纷付梓，社会各界形成学习毛泽东著作的热潮。1958年，共青团三届三中全会通过《关于组织广大青年学习马克思列宁主义、学习毛泽东著作的决议》，这是全国范围内第一个开展群众性学理论活动的决议。到1960年2月，全国用各种形式组织起来学习毛泽东著作的青年已达2000万人［6］。抗美援朝时期，青年团响应党的号召，在广大青年中进行了爱国主义和国际主义教育，其中还针对崇美、恐美等思想，肃清了不可能打败美帝国主义的错误想法。广大团员、青年积极报名参加军事干部学校。其中，在团中央直接负责的动员中，报名的青年就达70万人［7］。1963年2月，共青团发起学雷锋运动，与后来毛主席“向雷锋同志学习”的号召一道，成为至今经久不衰的经典活动与全民记忆。在这一系列运动中，并没有为青年设计一套的“管理性”的指令模式，而是通过号召、鼓动等“促进性”手段，激发青年团与广大青年的热情，鼓励其进行主动创造。

（3）在群众经验推广方面，注重在劳动与教育相结合中发掘先进典型并予以推广，“青年品牌”成为让先进经验促进青年成长的长效化载体。1954年，北京苏联展览馆建筑工地形成了“青年突击队”，迸发出卓越的劳动生产效率。1955年2月，党中央批转团中央《关于在基本建设部门中发展青年突击队组织向中央的报告》。由此，在“重点试建，逐步推广”的方针下，青年团系统将这一先进做法向全国推广。“一五”计划期间，仅全国各地基建工地的青年突击队就有7500个，参加青年13.5万人［8］。同一时期产生的“青年志愿垦荒队”也是在团中央起草的《关于响应党的号召，组织青年参加开垦荒地的几项意见》得到党中央肯定后，在全国各地推广开来。可见，这些“青年品牌”本就不是“管理性”政策的产物，而其在全国范围的推广更是在报告、意见等文件的批转、下发中，在号召性、倡导性的路径中逐步实现的。也正是因为这一系列政策布局的“促进性”特征，各地才能因地制宜、主动发挥，在不同地区不同产业中广泛收效。

总的来说，在这一阶段，我国青年政策在促进青年发展方面典型地体现出了“运动式”的特征，尚未建立成熟的常态化运行机制。尽管如此，其背后仍然折射出有关各方对新中国第一部宪法中“国家特别关怀青年的体力和智力的发展”规定的一定程度上有意识的落实，反映了国家在青年发展事业中对作为参与主体而非客体的青年的重视。

2.改革开放以来：青年政策的促进性表征明显注重长效化、体系化发展

在生产力进一步发展的时期，科学技术与专业技能的重要性大幅凸显，社会对于青年人才与专业素质的要求明显提升。此时，传统的群众性运动与曾经的经验推广不再是新时期的最佳方案。在以经济建设为中心、亟须调动各领域资源力量推动改革开放的新时期，现代化治理要求青年政策向长效化、体系化转变。由此，我国青年政策体现“促进性”的具体形式与手段也随之发展更新。

（1）在科技文化方面，从“运动式”动员到“竞赛式”激励的转变，说明青年政策“促进性”因时而进的具体发展。得益于扫盲运动在青年群众中持续的显著贡献，“运动式”动员及其经验推广在新时期的可为空间也随之不断压缩。与之前“运动式”和经验推广式的“促进性”往往能够掀起一时热潮、促成举一反三，适合在基础性、群众性较强的层次或阶段对大规模群众普遍施加影响不同，在改革开放新时期，这些传统的“促进性”手段对于科技创新专业人才的挖掘效果便显得不足。由此，旨在为不同细分领域的专业人才提供专有赛道，重在促进科技人才挖掘的“促进性”新手段随即火热。20世纪80年代以来，“五小”智慧杯竞赛、“青年星火带头人”活动、中国青少年科技创新奖、“振兴杯”全国青年职业技能大赛等一系列由团中央等多家单位联合举办的竞赛、评选活动陆续产生。我们现在熟知的、在大学生中具有广泛影响和参与度的“挑战杯”科技竞赛也于1989年诞生［9］。这一系列竞赛在促进青年创新人才成长、引导青年人才投身现代化建设等方面发挥了积极作用，产生了广泛社会影响。此外，2002年8月，共青团中央办公厅印发了《共青团中央青少年和青少年工作研究课题管理办法》（试行），有力促进了课题研究多出优秀成果，为青少年工作新局面的不断开创吸引了更多研究支持。

（2）在青年品牌方面，在汲取之前集中专项运动成熟经验的基础上，一批具有影响力的活动、工程、评选等青年品牌项目长期发展，实现了周期性、常态化开展。例如，1981年，团中央联合多家单位发布《关于开展文明礼貌活动的倡议》，“五讲四美”活动由此广泛开展，并在后来结合“三热爱”教育一度影响甚广。1982年起，每年3月成为“全民文明礼貌月”。在1982年的第一个文明礼貌月中，全国50万个青少年服务队和学雷锋小组走上社会，广泛开展“为您服务”、助人为乐的活动。改革开放后，“争当新长征突击手”、“希望工程”、青年志愿者行动、青年文明号活动、保护母亲河行动、大中专学生“三下乡”等长期品牌项目陆续开展，在“促进性”逻辑中鼓舞并吸引广大青年持续发光发热。直到1998年时，希望工程共接收海内外捐款13亿多元，救助失学儿童180多万名，资助建设希望小学5000多所；到1998年，有5000多万名青年投身青年文明号创建活动，涌现出各级青年文明号9万多个；截至1999年底，全国累计已有7000多万人次的青年向社会提供了超过31亿小时的志愿服务［10］。始于2003年的“西部计划”至2021年已累计招募派遣了41万余名高校学生志愿者赴西部基层展开服务［11］。这一系列周期性、长效化项目活动都具有指明方向、划定空间的功能与号召倡导、鼓励探索的特点，这些也正是“促进性”特征的典型表现。此外，“中国青年五四奖章”“全国青年岗位能手”“中国青年创业奖”等评选活动，也让更多榜样在荣誉激励中涌现出来，带动更多有志青年奋力争先。这一系列品牌项目与评选活动，成功激发广大青年在社会主义现代化建设总指向下的各个方面挥洒热情、锻炼成长。

（3）在法制建设方面，我国青年政策明确进入法制化轨道，各类规范性文件在“促进性”特征中着力提升战略意识，共同助力青年发展事业。1982年通过的宪法规定“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”这一修订让该宣示性条款对于青年发展事业的“促进性”表述更加明确具体，为青年法治保障体系的建立提供了更加坚实的根本遵循。随后，《义务教育法》《教育法》《就业促进法》等数部涉及青年发展的法律纷纷出台，对危害青年权益的分子进行禁止性、管理性的明确打击，同时对青年权益与青年事业划定更加明确的发展空间并给予一系列鼓励引导，使用法律法规与政策规范促进青年发展的“促进性”的思路更加明晰。20至21世纪之交前后，《共青团工作跨世纪发展纲要》等系列规划、工程等，更是在“促进性”思路下积极发挥主责主业的战略性表现。此外，随着学术水平的发展，日益增多的科研成果为青年政策的法制化、战略化提供更大智力支持。

3.新时代以来：青年政策格局促进性特征融于战略性顶层设计，在先进理念指导下擘画未来

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从理论和实践上确立了青年优先发展的理念。中国特色社会主义进入新时代，在“两个大局”背景下，青年政策在规划机制、思政引领、研究支撑等方面进步突出。“促进性”特征融于战略性顶层设计，继续成为新时代青年政策格局的主流思路与突出特征。

（1）在规划机制上，党中央着力擘画共青团改革与青年发展规划，领导各相关主体在贯彻深化改革的具体行动中推动青年优先发展理念落实，促进具有中国特色的青年发展政策体系和工作机制初步形成。

2016年8月，中共中央办公厅发布的《共青团中央改革方案》从四大方面、十二个领域提出了改革措施。2017年，在习近平总书记亲自关心和推动下，党中央、国务院出台《中长期青年发展规划（2016——2025年）》。规划内容从宏观到微观覆盖青年发展的方方面面，明确了“青年马克思主义培养工程”“青年体质健康提升工程”“青年就业见习计划”等10个重点项目。作为新中国历史上第一个青年发展规划，其正是通过为青年事业全局指明前景方向、划分行动空间、给出明确鼓励，为新时代中国青年发展提供根本政策指引。在改革深化中，团中央机关取消学校部，坚持“全团抓学校”，增设基层组织建设部；2019年，团中央等单位联合下发《关于推动高校学生会（研究生会）深化改革的若干意见》；2022年，中宣部、团中央等17部门联合印发《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》。这些举措及相类似的一系列行动成果，都是在“促进性”青年政策格局所给定的方向中主动作为的必然成果。在党中央的坚强领导下，在由一系列授权性、鼓励性、引导性规范构成的“促进性”青年政策格局的运行过程中，政府机关、群团组织、社会团体等参与主体团结协同，近年来初步形成了具有中国特色的青年发展政策体系和工作机制。

（2）在思政引领上，围绕全面贯彻党的教育方针，网络思政工作繁荣发展，与各类项目计划联结互动，共同促进青年事业发展。“我和国旗合个影”网络传播活动、“中国青年好网民”优秀故事征集活动、“十四五”规划线上团课等创新网络思政品牌，通过青年更加喜闻乐见的手段宣传党领导下的青年政策格局及其成果，着力避免“填压”“提要求”等“老套路”，有力激发广大青年进一步提升政治认同。在持续发挥“促进性”的思想政治引领中，新时代广大青年在脱贫攻坚、科技攻关、抢险救灾、疫情防控、奥运赛场、保卫祖国等各个领域谱写出倾情奉献的青春诗篇。例如，自2016年共青团中央印发《关于共青团助力脱贫攻坚战的实施意见》起，共青团充分发挥组织化动员与社会化动员优势，引导广大青年自觉投身脱贫攻坚实践；自2017年开展的“北京2022年冬奥会和冬残奥会青少年行动计划”，带动全国各地青少年充分发挥生力军和突击队作用；2021年，由“全国农村青年致富带头人”更名而来的“全国乡村振兴青年先锋”评选活动启动，使优秀典型进一步激发广大青年扎根基层、干事创业的热情；2022年，基于对2021年2月以来全团按照党中央统一部署组织开展党史学习教育的经验总结，团中央印发了《共青团党史学习教育常态化长效化工作方案》，进一步引领广大青年铸牢思想根基与行动自觉。这里所列举的只是新时代青年思政引领工作与青年发展事业联结互动的几个缩影，但从中我们依然可见，在这些“促进性”特征明显的联结互动中，青年思想政治工作的效能与影响得到进一步强化，青年发展事业也呈现出更加绚丽的图景。

（3）在研究支撑上，青年相关研究机构、社会团体在政策鼓励的研究空间中迸发出更多活力。一直以来，以团中央周期性发布的“青少年和青少年工作”“青年发展与青年工作”等课题为代表，青年发展相关研究成果持续涌现，各类研究报告、蓝皮书等持续为青年政策与相关社会治理提供智力支持。近年来，在《共青团中央“青少年发展研究”课题管理办法》的进一步规范和促进中，相关成果质量进一步提升，也带动了学界青年发展研究热情的进一步高涨。2021年12月，中国青少年研究中心等单位联合课题组发布的《国际青年发展指数报告2021》、中国青年创业就业基金会等单位发布的《中国青年创业发展报告（2021）》等成果，已成为学界相关研究与机关政策制定的新参考。从基金支持、横向课题到服务购买，政策研究对学术支撑的许可、接纳与寻求，一直都是引导性、自愿性等“促进性”特征的典型体现。

二、青年政策“促进性”特征的生效逻辑与问题分析

基于对新中国成立以来党领导下的我国青年政策格局的历时性回顾，我们了解了这些“促进性”青年政策在不同时期的表现及其效应。在此基础上，我们还应进一步探寻贯穿于我国青年政策演进过程中的“促进性”其本身的生效逻辑，并就以“促进性”为特征的青年政策格局当前仍需解决的问题予以分析。

1.作为政策特征的“促进性”对我国青年事业产生正向效应的运行逻辑

（1）“促进性”青年政策为相关主体指引方向，鼓励其在给定空间中自主发挥所长。我国青年政策的“促进性”并非单纯的“喊口号加油”，而是以实际政策内容指明方向、划定空间、予以授权，鼓励相关主体在政策指导下因地制宜、自主发挥，从而促进事业发展。从新中国成立初期到中国特色社会主义进入新时代，国防建设、城乡发展、科技文化、思想道德、乡村振兴、国际交流等党和人民事业的多个方面都曾成为青年成长成才的绝佳舞台。在这一过程中，正是一系列“促进性”青年政策的引导鼓励与空间划定，让社会各界得以找到各尽其能、各有所成的明确平台，从而更有效能地为青年发展作出更大贡献。

（2）“促进性”青年政策的覆盖面必然日益全面，其对体系化、规范化的需要必然日益突出。随着治理成效的扩大与目标体系的充实，“运动式”手段必将让位于常态化、周期性方案；与此相对应，随着青年政策格局中牵涉主体、囊括要素的日益增加，越来越庞杂的政策性规范必然要求体系化、规范化。通观我国青年政策发展史，从调查研究到干部调研、专业咨询、学术支持、国际参考相结合，从“运动式”动员、专项行动、经验推广到政策、品牌、规划、法律等共同参与构建青年政策格局，从法制建设的初步探索到全面推进依法治国理念下的社会治理思维，我国青年政策的发展历程越来越重视长效影响、战略眼光与全面推进。这表明，我国青年政策在“促进性”特征中的持续发展具有规范化、科学化、法治化、体系化的动态表现，但同时，政策规范内容与体量的日益增大也对我国新时代青年政策格局的体系化、规范化水平等提出了更高要求。

（3）“促进性”青年政策强烈的目标导向与集中的统筹旨趣，能够助力青年发展政策体系和工作机制的构建与完善。促进我国青年全面发展是一项系统性的复杂工程，必须协调指挥，发挥统一领导的优势。正是凭借对“促进性”的深刻把握，党不仅一贯注重激发青年内生动力，力求“一切领域都在影响青年，一切领域都有青年贡献”，着力避免“干部干，青年看”，更有意识地领导青年工作逐步形成体系和机制。例如，作为我们国家最大的协调机制之一，国家层面建立的中长期青年发展规划实施工作部际联席会议机制，总共有51个部委参加［12］。这一机制的构成不是凭空产生的，而是在“促进性”青年政策为社会各界提供广阔行动空间与广泛激励引导的效应中，在党领导各方共同参与青年发展事业的历史实践中产生的。没有“促进性”青年政策一直以来对各相关方提供的激励空间与积极引导，也就没有青年政策体系如今的内容日益丰富，也就没有众多单位联席协同的青年工作机制如今的初步形成与日渐成熟。

2.以“促进性”为特征的青年政策格局当前面临的问题与挑战

（1）青年政策格局中的具体规范散见于各类规范文本，难于一览。《新时代的中国青年》白皮书在论述我国青年法治保障体系时提出，“民法典赋予了青年各类民事权益，教育法、义务教育法、职业教育法、高等教育法、民办教育促进法、家庭教育促进法等全面构筑了保障青年受教育权的完备法治环境，就业促进法、劳动法、劳动合同法、社会保险法、科学技术进步法、人口与计划生育法、体育法、妇女权益保障法等充分保障了青年各领域发展权益，刑法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法、反家庭暴力法等共同构建了保护青少年合法权益的法律屏障”［13］。然而，尽管法律体系在政策格局中往往是体系化、规范性最强的版块，尽管这些条款都是对《宪法》第四十六条关于青年相关规定的具体化表达，但这些条款却散见于不同的法律文件，没有形成统一的整体。而政策格局中一系列关于人才、品牌、竞赛、评优、体育、基金、学术支持与社会团体等的意见、通知等文件则更是星罗棋布。据相关粗略统计，仅最近五年来，中央政府各个部门颁行的支持青年发展的具体政策文件大概有80多件［14］。这既体现出各个方面对于青年发展事业的重视和支持，也现实地提出缺乏一部能够总揽主要青年政策的规范性文本的问题。

（2）规划、纲要类规范文本对既有青年相关法治、政策体系的梳理呈现作用有限、后劲不足。制定一部集中性、综合性较强的专门规范作为青年政策法治保障体系、青年政策格局的导读和抓手，可以极大地帮助政策受众和相关主体节省梳理精力、减轻把握压力，对其领会治理方向、确定行为空间具有重要意义。现今，《中长期青年发展规划（2016——2025年）》正在承担相应职能，成为今后一段时间相关主体行为选择的主要遵循。然而，作为一部“规划”，其对法治保障体系与政策体系内容的梳理呈现所具有的效用毕竟有限。尽管该规划在“维护青少年合法权益”部分提出了系列发展措施，但其中明确提及的“法律”文件仅有《未成年人保护法》等三部。与《新时代的中国青年》白皮书相对照可见，就我国青年法治保障体系方面而言，该规划对受众主体、读者的导引带动作用仍有欠缺。同时，该规划对各类青年相关政策的呈现更多是方向性、未来指向性的，“加强”、“完善”等词频现，这也是由其规划的性质所决定的。可见，“规划”毕竟不是“法律”，其不承担对相关法律进行归纳索引的职能，也不承担对既有政策格局内容进行确定性回顾的责任，因而具有这样的表现也有其合理性。因此，我们应当在看到“规划”本身开端性作用的基础上，为在法治保障体系中产生具有提纲挈领意义的法律文件而奋力深耕。

此外，对于各级政府机关及其干部而言，在工作实绩评定与避免失职失责等方面，法律法规具有更强约束、更大激励，而规划、纲要类文件长期来看恐后劲不足。对于市场主体等其它社会主体而言，谈及对其积极性的调动与对其行为的规范，理也概是如此。因而，“政策法定化”的经验若能进一步发挥，或可成为改善、解决相应问题的重大而高效的方案。

（3）既有体系机制仍有较高运行协调难度，需要更加便捷、稳定、强力的工作抓手。自2018年12月至

2022年2月，中长期青年发展规划实施工作部际联席会议全体会议已召开四次。第四次会议指出，在青少年身心健康与精神素养、教育公平与“双减”政策、青年就业焦虑等方面，突出问题仍然存在［15］。如前所述，现初步形成的青年发展政策体系和工作机制牵涉部门、单位甚多，青年权益保障涉及到的方面甚广，而工作协调的特点是“以动制动”，难免需要倾注大量的治理精力。在全面推进依法治国背景下，以一部可“以静制动”的，可在常态化运行方面发挥更大作用的，集中性、综合性更强的法律作为青年政策格局的基础性规范，不仅将对各级政府机关与各类社会主体、市场主体产生更显著的指引效果，还将更有利于党管青年原则的落实以及党对青年工作的统一领导与布局。

三、“政策法定化”：展望新时代青年政策格局的发展未来

《国际青年发展指数报告2021》显示，中国青年发展的相对排名一直大幅优先于“人均GDP”和“人类发展指数（HDI）”。可见，青年优先发展理念在我国得到积极践行。在我国青年发展事业各项成果中，我们不仅看到了青年政策“促进性”特征的积极意义与宝贵经验，也进一步把握到青年政策格局规范化、科学化、法治化、体系化的动态表现与必然要求。在全面推进依法治国背景下，面对青年政策格局进一步法治化、体系化的现实需要，“政策法定化”的思路让我们从“促进性”特征回想起“促进型法”的经验。由此，我们应当关注，青年政策“法定化”若能产生一部集中性、综合性更强的“促进型法”成果，将带来怎样的效益与未来。

1.青年发展领域中的“促进型立法”能够成为全面推进依法治国背景下，在法律层面进一步强化党管青年原则、坚持青年优先发展理念、促进新时代青年工作高效运行发展的坚实法治保障

近年来，以电影产业促进法、基本医疗卫生与健康促进法、乡村振兴促进法、家庭教育促进法等为代表的“促进型法”接连发布实施，既为党中央治国理政的顶层设计与宏观战略在法治保障体系中提供了基础性抓手，又进一步表明了对自世纪之交以来各部“促进型法”实践效果的认可。面对新时代青年事业当前的问题挑战与发展要求，参考近年来其它领域“促进法”的宝贵经验，“促进型法”的立法实践与历史经验可以也应当进入青年发展领域。“促进型法”能够在法律层面进一步强化党管青年原则、更好促进青年优先发展理念落实增效，并以基础性法律和首要抓手的身份，服务于党对青年工作的日常协调，调动政府、市场与社会各方面主体共同促进相关领域战略性发展，节省大量的协调精力与治理成本。

2.青年发展领域的“促进型法”因应了民法典通过后“法典化”的立法模式，有利于进一步完善国家在青年发展领域的治理体系，提高国家在青年发展领域的治理水平

2020年5月，十三届全国人大表决通过《中华人民共和国民法典》。这部首次以“法典”命名的法律，体现了中国特色社会主义法律体系的完善，也标志着我国民法进入了“法典化”时期。法典的编纂并不是“另起炉灶”，它是在结合过去相关政策、立法的基础上，按照一定的目的、顺序和层次，遵从一定的原则和价值取向，对相关法律规范进行排列，以形成统一的规范体系的立法活动。由于青年发展领域的“促进型法”是对相关政策以及散见于各部法律中的关于青年发展相关条款的整合，在这个意义上形成一部专门的青年发展领域的“促进型法”，实际上可视为对该领域相关法律规范“法典化”的尝试。尽管不以法典为名，但从实质角度出发未尝不可将其视作一部“准法典”。

一部专门规范青年发展事业的“促进型法”，能够充分发挥法典全局性、系统性、先导性的作用，为青年发展提供体例全面、逻辑自洽、规范权威的法律依据。由于青年发展领域的“促进型法”涉及到青年发展全过程中方方面面的问题，采用“一揽子修法”的“法典化”思路，一方面有利于整合现有政策和立法规范、减少立法数量、节约立法资源，避免交叉立法、重复立法、随机立法的现象；另一方面，有利于从整体的角度出发，通过供给一致的法律概念与法律原则，站在更为宏观且统一的视角为青年发展指明发展方向。由于立法活动不可避免地具有一定的滞后性，青年发展领域的“促进型法”所提供的法律原则在实践过程中还能起到填补空白、拾遗补缺的作用。

可见，作为对民法典通过后“法典化”趋势的一个回应，在青年发展领域制定一部专门的、具有“准法典”性质的“促进型法”，有利于完善青年发展领域治理体系，提高青年发展领域治理水平。

3.在青年法治保障体系中，青年发展领域的“促进型法”能够成为围绕党的青年工作大局进一步鼓动广大主体参与积极性的基础性举措

在世界各国普遍重视青年发展的国际竞争中，在全面建设社会主义现代化国家新征程的视角下思考青年人才与劳动者素质问题，我们必须更好地激发中国青年逐梦复兴、建功立业的积极性，也要妥当地引进优秀外籍青年人才来华发展、美美与共。青年发展领域的“促进型法”调整的是青年发展过程中涉及到的方方面面的法律关系。法律关系归根结底是人的关系，青年自然也应是相关立法中无可争议的法律主体。从这个角度出发，相对于“管理型法”，“促进型法”更能凸显青年在发展过程中的主体地位。

（1）在青年政策格局中，专项立法比规划、纲要、通知、意见等文件的公开性、确定性更强，其集中性、综合性更有助于广大政策受众形成充分认知。

前文提及，我国青年政策格局覆盖面日益延展扩大，需要政府、市场、社会中的各类主体与广大青年发挥作用。然而，对这些受众来说，通过散见于法律、法规、政策、项目、通知中的“碎片化”内容进行领会理解是颇有难度的。因此，在法治保障体系中，一部集中性、综合性较强的专项立法若能形成，其作用必将难以替代，可让国内外广大有志青年人才不必再对散见各处、条目繁杂、不尽统一的各地各部门各时期政策望洋兴叹，而是以一部专项立法直接宣示、予以招徕。既为国内外青年人才提供了一份法律层面、法律效力的“福利大全”，也有利于在世界青年法治保障建设领域让我国国际形象进一步大放光彩。

“相较政策的不确定性，法律对促进经济与社会的稳定发展有着独具的优势”［16］。在社会治理实践中，得到法律确认和保障的社会关系与仅在政策规范下维系的社会关系，其可靠性与可持续性确有不同。例如，“从立法渊源角度考察，《乡村振兴促进法》是对近年来党和国家颁布的一系列实施乡村振兴战略的政策文件的确认与升华”，实现了“把行之有效的乡村振兴政策法定化”［17］。作为法治保障，这种确认与升华自然更加有力。在青年发展领域，若要进一步调动、鼓励地方或具体领域中的机关、单位发挥更大、更主动的力量，公开性、确定性更强的专项促进型立法，不仅能够更有效地调动起政府机关、群团组织的积极性，更可为市场、社会上各类主体的进一步主动作为提供更加坚实稳定的“安全感”，从而让青年事业相关的各类主体及其关系得到更加规范的协调，推动青年事业实现更大发展。

（2）在青年发展专项立法的思路选择中，“促进型法”比“管理型法”在调动市场、社会主体能动性上具有突出优势。把握“促进型立法”的法理逻辑，不能凭借西方政治经济逻辑下所产生的“政府主导论”等想法。这些想法“隐匿了社会进步发展的根本力量是社会生产力，而直接讨论行政力量在资源分配中的地位”，会将促进法视为对政府进行资源配置的路径依赖进行强化的法律依据，忽视作为与公共事务发展更加密切的利益相关主体的广大社会主体对总体资源的增量、促效作用，其逻辑实际上带有管理型立法色彩，不仅与简政放权方向不符，更无法实质展现出共治共享特征并激发各相关主体的自主性与持续发展动力，无法恰当解释“促进型立法”［18］。通观我国青年政策发展史，党一向重视发动群众、调动青年内生性力量。凭借党政机关与群团组织的“包办代替”，是不能满足青年事业日益拓展的局面的，也是不符合马克思主义唯物史观基本原理的。“促进型立法”的主要功能在于为促进对象规划发展前景、提供制度保障，可以充分发挥法律的引导、教育作用，在凝聚社会共识的基础上激发、培养、调动青年和相关主体的能动性，促使他们“各显神通”，共同促进青年发展。

4.“促进型法”能够为青年政策格局中的相关主体提供责任传导的体系支撑与科学评估的基本依据

相比于禁止性条款明确、罚则明晰的“管理型法”，“促进型法”看起来似乎威慑效力不足。其实，“促进型法”能够发挥自身特色，在责任传导与科学评估方面提供可靠支持。

就政府责任而言，“促进型立法对政府法律责任不加严格规定，并不等于政府不承担任何责任。”在我国“融党纪、政纪、法律于一体的政府责任体系”中，如果政府工作效果不佳、服务效果不彰，“应当承担包括引咎辞职在内的各种政治责任、道义责任和社会责任”［19］。此外，“促进型法”可以为科学评估主体行为提供依据。就《乡村振兴促进法》来说，其第三条载明的“总要求”可进行再分解和指标化，其第九章“监督检查”提出了关于乡村振兴战略实施目标责任制和考核评价制、指标和统计体系的内容，并明确提出考核结果作为地方人民政府及其负责人综合考核评价的重要内容［20］。这说明，作为法治保障体系中的基础性、抓手性存在，“促进型法”既需要也必将牵引其它配套法律特别是其中的“管理型法”在其原则宣示下完善责任规范，地方政府也将在“促进型法”指明方向、划定空间的基础上因地制宜地完善考核评价制度。“促进型法”的法律规定将成为传导压力、落实问责、量化评估的基础性法律依据，着力促使政府机关提高认识，不将青年事业视为“事后救火”，而是重在“事先谋划”。

就其它社会主体而言，一方面，“促进型法”也可以较小篇幅确立法律责任，便于预防警示。这里，法律责任的出现是对“促进性”特征的补充，并不影响该部法律中作为主要方面的引导、鼓励等“促进性”主流。例如，《循环经济促进法》第六章、《基本医疗卫生与健康促进法》第九章和《家庭教育促进法》第五章等，均是以“法律责任”为标题的章节，其对处罚或处分的适用与裁量进行了规定。当然，这些规定中还有大量条款同其它管理型立法成果（如《中华人民共和国产品质量法》《未成年人保护法》）紧密结合。这更进一步说明了“促进型法”、“促进性条款”与“管理型”的不同之处与协同关系。另一方面，一个完整的法律规范在逻辑上必然包含假定、处理和制裁三个要素，有时立法者可以将三个要素直接规定在一个法律条文中，但这种情况比较罕见。为了问题表述简洁或者其它立法技术上的需要，立法者往往会将法律规范的三个要素规定在同一部法律的不同条文甚至不同的法律之中［21］。因此，尽管“促进型法”的大部分条文可能并未确定法律责任，但其仍可作为法律规范中的“假定”或“处理”要素，与其它法律规定的“制裁”要素相结合，形成一个完整的法律规范。

四、结 语

马克思指出，“任务本身，只有在解决它的物质条件已经存在或者至少是在生成过程中的时候，才会产生”［22］。如今，我国已全面建成小康社会，进入全面建设社会主义现代化国家新征程，新发展格局正被着力推动构建，具有中国特色的青年发展政策体系和工作机制初步形成。我国青年发展水平整体优先于经济社会发展进程，多项核心指标达到中高收入国家平均水平［23］。“在党的领导下，新时代中国青年拥有更优越的发展环境、更广阔的成长空间，面临着建功立业的难得人生际遇”［24］。多方面发展成就表明，在习近平总书记关于青年工作的重要思想指导下，在“青年优先发展”理念的贯彻落实中，我国日益具备青年发展专项立法相关的政策动力与机制基础。其中，“促进型法”是能传承我国青年政策格局“促进性”特征与经验的更加科学可行的稳妥方案。

当然，相关立法经验也启示我们，“促进型立法”往往针对亟待大力发展的领域。这也是青年发展专项立法难以选择管理型立法，而青睐促进、激励的重要决定因素，但这也进一步对“促进型法”的科学预见性、战略前瞻性提出了非常高的要求，对相关立法过程中的科学研判提出了考验。只有“促进法”对未来发展的主要可能进行了基本正确的预见，才能对未来发展进行有力引导与框架限定。若青年事业的未来走向与立法设想全然不同，那“促进法”所载明的方向与框架也将失去意义，无法对新的关系的调整提供有力规依。同时，“促进型法”除了必须具有作为法律所要遵循的法定准则外，也应具有身为“促进型法”的一些特殊原则。由此，关于信赖保护、促进适时、促进适当等问题［25］的讨论必须在立法过程中被提起重视。

习近平总书记指出，“实现中国梦是一场历史接力赛，当代青年要在实现民族复兴的赛道上奋勇争先”［26］。继续促进青年一代实现更好发展、作出更大贡献，需要更好总结我国青年政策的宝贵经验。基于对我国青年政策格局“促进性”特征的经验分析，通过对青年政策“促进性”特征的生效逻辑与问题挑战进行探究，我们认为“促进型立法”是青年政策格局继往开来、可行可靠的前进方向，相关立法工作在我国具有开展条件与推进可能。以青年发展领域的“促进法”为基础，青年法治保障体系能够迎来一次大发展，促进青年发展事业形成更加良善的法治局面，为党领导下的青年政策格局在新时代的继续完善带来丰富机遇。■