相邻权地役权在自然资源管理中应用之思考

□ 绍兴市轨道交通集团有限公司 赵 琦

□ 绍兴市土地整理储备中心 王英豪

《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国民法典》颁布实施后，中国才真正确立了相邻权、地役权制度。确立相邻权、地役权制度的目的是要在土地现有惯常、效用的基础上，使土地得到最大程度的利用。但在中国，相邻权、地役权制度实施10 多年来，取得的效果并不理想，在土地开发利用中鲜有涉及相邻权、地役权的设定，公众认知程度也很低。因此，如何加强相邻权、地役权制度在自然资源管理中的应用，是值得研究的课题。

一、问题的提出

案例一：某森林公安派出所因工程项目施工和日后用水、电需要，需经过相邻村集体所有的耕地和林地，从附近离主体工程550 米处城市供水系统通过铺设地下管道将自来水接至建设工程工地，从附近离主体工程200 米处将城市供电系统通过铺设地下管道将电力接入工地变压器站。

案例二：某地铁公司为实施110千伏变电所建设项目，拟从离主体工程项目外2785 米处城市电力网的变电所铺设地下管道，引入电力至项目地块变电所。地下管线经过区域不在政府部门拟批准建设的主体工程所占土地使用范围内，也不在项目地块施工场地变电所建设工程带征土地内，系土地所有权为3 个村的耕地等集体土地。

两个案例除了开挖时对农用地上的地面附着物或青苗造成损害外，也因对开挖后的管线占地及周围一定土地面积形成了相邻权、地役权的关系，按照现行法理解释，相邻关系一般以两宗不动产相邻为必要，地役权不以相邻近为必要，即使两宗不动产不相邻近也可以设定，则案例一为相邻权关系，案例二为地役权关系。

根据《电力设施保护条例实施细则》有关地下电力电缆保护区宽度的要求，案例一需要保护的区域面积为300 平方米，案例二需要保护的区域面积为4178 平方米。按照规定，保护区内禁止兴建建筑物和构筑物。

由于无相关规定，各自双方既未向自然资源主管部门申请用地、规划报备，也未在不动产登记部门申请相邻权、地役权登记，经双方洽谈确定补偿费用后动工建设。

由于缺乏具体的操作规范，自然资源主管部门无法对其进行监管。

二、存在问题

（一）土地所有者扩大了权利行使权

案例中所占土地系村集体农用地，土地所有者仅对土地具有占有、使用、收益的权利，但案例中集体土地所有者实际上行使了处分的权利，土地使用者在地下管网铺设后实际取得了无约束使用年限的土地使用权。

（二）影响规划编制和土地利用

土地使用者一旦完成地下管线的铺设，即造成对相邻地地下实际占用的事实。由于铺设管线是集体土地所有者和用地单位的私下交易行为，线路走向未在自然资源部门报备，由于不掌握线路走向，主管部门编制的控制性详细规划会出现不符合地块实际利用状况，同时受地下管线保护区宽度的限制，在编制区域控制性详细规划涉及该地块时需留出地下管线保护区，减少了地块可实际利用的土地面积，也将影响今后土地开发中建构筑物的布局；或本为同一宗地而因地下管线经过或划分为二宗土地。因此从表面上看，地下管线工程完工土地平整后，虽然其上可种植农作物等，仍可作农业用地使用，但从城郊土地开发利用角度看，将严重影响控制性详细规划编制和土地的合理利用。

（三）管理缺失

相邻权、地役权人等不主动向不动产登记机构申请办理相邻权、地役权登记，不动产登记机构自然也失去了对相邻权、地役权的合法性审查的机会。同时由于没有法定的操作依据，不动产登记机构也无法具体履行登记程序。失管的后果特别是日后发生纠纷，其权利得不到法律保护。

（四）补偿价无据

《中华人民共和国民法典》规定，不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的，应支付偿金。但补偿价如何确定无据可依，因此土地所有者漫天要价的情况时有发生。

三、几点思考

（一）完善相关法律规范，将物权规则具体化

自然资源主管部门行政管理的目标与相邻权、地役权设定的目的都是突出土地节约集约利用，使土地发挥最大效益，因此相邻权、地役权制度是否有效施行，与自然资源主管部门日常监管工作密切相关。

《中华人民共和国民法典》对相邻权、地役权的表述只定了原则，其规定过于粗浅，较为笼统和抽象，没有细化标准，没有具体的规定，使法律对社会生活关系的调整留下了相当大的空白地带，已滞后于中国现实经济生活的实际状况，这就需要规范不动产使用的行政法规，尽快回应《中华人民共和国民法典》中的权利关切，完善相关的法律规范，将《中华人民共和国民法典》中的物权规则具体化。

从现实情况看，相邻权、地役权制度在自然资源管理中的法律价值低。《土地管理法》《城乡规划法》《不动产登记条例》等行政法规没有相邻权、地役权的概念。从中央到地方的规范性文件中，也没有涉及相邻权、地役权制度的条款内容。从目前不动产机构登记的情况来看，基本上没有相邻权、地役权的登记。

在目前法律对相邻权、地役权尚无规定细化标准的情况下，自然资源主管部门应尽快出台相关政策规定，明确相邻权、地役权的法律地位，加强对相邻权、地役权的管理。对于涉及相邻权、地役权的规范性文件，至少应采用行政立法的方式给予明确。要使相邻权、地役权制度规范、完备，并具有可操作性和实际应用价值，需结合社会生活实践，建立起完善的、科学的相邻权、地役权法律制度体系。

2021 年7 月6 日，《自然资源部关于修改印发<不动产登记操作规范>的通知》中，《不动产登记申请表》增加了地役权利的类型，或许是主管部门开始重视相邻权、地役权管理的第一步。

（二）设立备案制度

土地相邻权、地役权的存在，因厉害关系人范围不明，将影响区域土地利用控制性规划的编制，实质影响土地开发关系人权利的保障，因此一方面要设立备案制度，凡存在相邻权、地役权的地块，其相关利益方要提供相关资料在城市规划部门备案，同时有关部门在编制控规时，要调查了解规划地块相邻权、地役权的存在与否情况，明晰相邻权、地役权的边界，使出台的控规符合地块实际。

（三）进行不动产登记

《民法典》倾向于让土地使用人事前约束自己的行为，更加偏重于预防，弱化事后诉讼解决，但根据现行法理解释，为保障双方当事人的权益，通常情况下需要经过不动产登记部门登记才能从法律层面保障自身的权益。也就是说，相邻权、地役权的发生、变动或消灭，只有在登记的情况下才能产生对抗善意第三人的效力。因此，产生相邻权、地役权后，双方当事人需要去不动产登记部门申请登记，以保护自身的权益；对不动产登记部门而言，通过对相邻权、地役权的登记，才有了解掌握对相邻权、地役权合法性审查的机会。

（四）合理确定补偿价

相邻、地役关系是相互的，自己的权利就是相邻权利人的义务，它既是要求相邻的对方提供实现权利的便利条件，也是相邻的对方在实现权利时接受对方对自己的限制。

相邻权、地役权的产生，必然会对集体土地所有权人利益受到影响，妥善处理双方的利益关系，合理确定对土地损害的补偿是必需的。

相邻、地役权的产生除了管道铺设前的开挖将损害地面附着物外，开挖后的管道占地及周围一定土地面积演变成实质性的永久占用，但管道铺设完成复垦后其上仍可种植农作物即占而可用，因此合理确定补偿价，是相邻、地役权存在的关键。

就目前土地管理的现状，建议以征地区片综合地价（剔除农业人口安置补助费）或农用地基准地价作为双方确定补偿价的依据，也可委托土地估价机构评估确定。