创新体制机制 统筹编制资源打造基层医疗机构改革新模式

●青海省委编办

青海省地处青藏高原腹地，地域辽阔、服务半径大，经济社会发展相对滞后，又是机构小省、编制小省，机构编制资源更显稀缺珍贵，唯有在创新上求突破，向改革要动力，才能更好地发挥机构编制保障民生福祉的作用。基层医疗卫生机构是医疗卫生服务体系的“网底”，是守护人民群众健康的第一道防线。青海省始终坚持以人民为中心的发展思想，以紧密型医共体建设为突破口，着力破解基层医疗卫生机构服务意识不强、诊疗水平低，“大病看不了、小病看不好”背后的体制机制问题，创新管理体制、强化编制统筹、优化人员管理，推动医共体由“形式整合”向“深度融合”转变，蹚出了一条符合青海实际、具有青海特点的基层医疗机构改革新路子。

一、兴利铸新，系统集成，突破体制管理梗阻

在推进紧密型医共体建设过程中，管理体制制约明显，基层医疗资源分布结构不合理，集约通道不通畅，人员流动受限，服务融通受阻，“紧密”的优势发挥不足，“共体”的成效不够凸显，改革红利还没有充分释放。改革中，一是紧紧扭住管理体制的“牛鼻子”，厘清行政监管和业务自主管理的职责关系，将基层医疗卫生机构由县级卫生健康部门管理调整为医共体公立医院管理，并加挂公立医院分院牌子，形成县级卫生健康部门管理县级公立医院，县级公立医院管理基层医疗卫生机构的新体制，理顺了45个县级卫健部门、79个公立医院、456个基层医疗卫生机构的管理关系，强化了公立医院对基层医疗卫生机构人、财、物的统一管理和诊断、治疗、康复、护理一体化建设，重构和升级县域医疗及公共服务体系，形成医防结合管理新格局。二是充分凸显独立法人的“自主权”，在保留基层医疗卫生机构事业单位法人资格的基础上，组建具有独立法人资格的紧密型医共体，完善现代医院管理制度，制定医共体章程，建立健全内部组织架构、管理制度和议事规则，将人员招聘、人事任命、薪酬分配等内部管理权限下放给医共体，落实法人经营管理自主权。三是有效搭建资源融合共享的“新平台”，建立公立医院、基层医疗卫生机构与县级疾病预防、妇幼保健等其他医疗机构有机衔接的医疗卫生服务体系，打通共建、共服、共防通道，形成协同配合联动的工作机制，构建管理、服务、利益、责任、发展更为紧密的医疗共同体，全方位提升基层医疗卫生机构公共卫生综合服务能力水平，更好地保障人民群众看得上病、就近看病，逐步实现“大病不出县、小病不出村、医疗在基层”的目标。

二、腾笼换鸟，动态用编，打破编制固化僵局

一直以来，基层医疗卫生编制分散沉淀，编制调剂难度大，人员流动活力小，“有编难用”和“无编可用”的矛盾比较突出，“单兵作战”“单打独斗”的现象普遍存在，严重影响编制综合使用效益。改革中，一是统筹编制资源“一盘棋”，全面推行“县管乡用、乡村一体”机制，打破编制集约使用壁垒，强化县级公立医院统筹调配基层医疗卫生机构编制使用权限，根据服务半径和服务人口情况，在总量内合理配置人员，优先保证基层用人需要，有效激发基层医疗卫生机构编制活力。二是推动编制资源用在“刀刃上”，坚持人岗相适，将卫生系统内未取得资格证的同工同酬人员从编制内有序剥离出来，妥善分流安置，工（后）勤岗位通过政府购买服务的方式保障，收回930名编制用于保障医疗公卫紧缺岗位急需，大幅提升专业技术人员比例。三是拆除人员双向流动“隔离墙”，坚持按需设岗、按岗聘用、竞聘上岗、人岗相适的原则，打破单位、科室、身份限制，实行医共体内人员全员岗位管理，统一聘用、统一培训、统一调配、统一管理，着力推动区域医共体医务人员合理轮岗、按需有序流动，重点保障基层。

三、强化保障，正向激励，内生动力再赋能

基层医疗卫生机构条件艰苦，成长空间有限，人员招不进、留不住、流失快，加之实行公益一类管理，收入与贡献不对等，医务人员“等、靠、要”的思想比较严重，内生动力不足，提供服务的积极性和主动性不高，“网底”作用没有得到有效发挥。改革中，一是强化激励导向“优待遇”，探索“公益一类保障与公益二类激励相结合”的运行机制，推进薪酬制度改革，明确医务人员收入由医共体自主分配，以岗位为基础，以绩效为核心，建立多劳多得、优绩优酬的内部分配机制，医务人员收入与药品、耗材和检查检验收入脱钩，有效发挥绩效杠杆激励作用。二是解决后顾之忧“务主业”，根据紧密型医疗共同体建设发展需要，继续按照公立医院投入政策和基层医疗卫生机构补偿机制的改革要求，及时足额安排财政资金，紧密型医共体结合资金性质和用途进行统筹使用，采取有效措施逐步化解紧密型医共体成员单位符合条件的历史债务，确保把主要精力投入主责主业。三是用好绩效评价“指挥棒”，建立医共体绩效监测指标体系，实行医共体年度绩效评价考核，考核结果与财政投入、医保支付以及领导干部薪酬、任免和奖惩等挂钩。完善医共体内部考核管理，考核结果与医务人员岗位聘用、职称评聘、薪酬待遇等挂钩，健全与医共体组织方式、运行模式相匹配的考核体系。通过有力保障和有效激励，医共体运行活力、服务效率和发展动力得到充分激发。

四、各尽其责，协同发力，构建监督管理新模式

长期以来，卫生健康主管部门通过行政手段对县级公立医院和基层医疗卫生机构进行行业监管，存在监管不到位、监管力度不强等问题。改革中，一是重新界定监管“分界线”，坚持管办分开、放管结合，深化“放管服”改革，创新监管方式，县级卫生健康部门从微观管理转向宏观管理，重点加强政策法规、行业规划、规范标准的管理职责和医疗质量安全检验，将基层医疗卫生机构的医疗服务、费用控制、财务运行等日常监管交由牵头公立医院承担，依托医共体的专业优势有效提升基层医疗水平。二是提升社会监督“透明度”，推行公立医院信息公开制，定期公开财务状况、绩效考核、质量安全等信息，加强全社会对各成员单位医疗服务、医疗质量与安全、公共卫生服务、医德医风建设等各方面的监管，既督促基层医疗卫生机构提高服务质量，也保障了广大群众的知情权、参与权、监督权。三是推行线上平台“云监督”，整合贯通医疗、医保、医药等相关信息系统，建立实时、动态、连续、综合的监管服务平台和监管机制，推进医疗服务、医保、药品采购、医疗价格等信息的整合运用，强化事前提醒、事中监管、事后审核，实现医疗行为动态监管，落实医疗卫生机构的经营管理自主权。通过全方位、立体化、线上线下组合监督管理，管理方式从粗放型转向精细化。