完善个人养老金制度需落实三个关键点

■文／董克用 张栋

个人养老金制度是第一支柱基本养老保险制度之外的补充养老计划，是由个人主导、国家给予税收优惠支持、个人自愿参与的制度模式。2022 年4 月21 日国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》，标志着我国个人养老金制度正式启动。

建立个人养老金制度对完善中国养老金体系架构具有十分重要的意义。第一，个人养老金制度是形成政府、雇主和个人三方责任共担的重要环节之一，不同主体相互补充，形成合力，为退休人员提供多渠道、可靠的养老保障。第二，个人养老金可以为缺少职业养老金计划的劳动者参与更高水平养老金计划提供制度保障。由于职业养老金由雇主主导，但受制于经济效益、缴费压力等因素，不少雇主无法为雇员建立职业养老金计划，而个人养老金的参与由个人决定，灵活便捷，有助于实现制度化的补充保障。

目前我国个人养老金制度的总体方案已经初步明确，开启了个人养老金制度的崭新篇章。当前正处于个人养老金实施细则制定的关键时期，需要充分认识到个人养老金制度对于广大劳动者的补充养老功能。具体来看，需落实参与激励性、制度灵活性和和战略长期性三个关键点，为更多群体加入个人养老金计划，实现更高水平的养老保障提供制度基础。

参与激励性：提高制度吸引

从全球范围来看，通过财税激励等方式鼓励个人进行养老储蓄是最直接、最有效的措施，也是个人养老金制度发展的直接动力。我国个人养老金制度发展过程中也需要运用好财税激励政策这一关键抓手，提高不同群体的参与积极性。

建立EET 和TEE 相结合的多元化税收优惠政策。在个人税收递延型商业养老保险制度试点期，采取的是EET递延纳税的税收优惠模式，这也是被诸多国际经验证明的个人养老金计划的有效激励方案，即在缴费和投资阶段免税（E），等到领取养老金待遇时再征税（T）。其激励的逻辑在于，在缴费和投资阶段收入高税负也高，而待遇领取阶段收入低税负也低，通过递延实现降低税负的作用。然而，EET 递延型税收优惠模式的局限性在于对于中低收入者的激励作用有限，尤其是在我国个人所得税起征点逐步提高的背景下，个人所得税纳税人规模相对不多。大多数灵活就业人员可能尚未达到个人所得税起征点，加之专项扣除政策的实施，EET 递延型税收优惠模式很难让大多数灵活就业人员享受到个人养老金的税收优惠激励。因此建议同步设立TEE 型税收优惠模式，即缴费时纳税（T），而投资收益和待遇领取阶段免税（E），其激励的逻辑在于，对于中低收入群体而言，由于缴费时没有达到个人所得税的起征点或高于起征点很少，这部分群体税后缴费其实享受的是免税待遇或者只需缴纳很低的税费，因此对于他们具有一定的吸引力。同时为避免高收入者借此逃避投资收益税，TEE 模式可以设定相应的参与门槛，即只有收入在一定范围之内才可参与该税收优惠模式，以此吸引中低收入的灵活就业群体参与。

适时引入财政补贴激励机制。不同模式的税收优惠是对个人养老金计划的有效激励，但对于低收入人群而言，税收优惠的激励往往是无效的，这就会导致税收优惠只优惠了富人，与个人所得税法关于高收入多缴税、低收入少缴税的原则相背离，这也是目前个人养老金计划税收优惠政策面临争议的重要因素之一。从国外经验来看，为避免税收优惠政策带来的不公平和累退效应，不少国家探索了财政补贴的方式，提高低收入者个人养老金计划的参与率。当前我国还有相当大一部分群体的收入尚未达到个人所得税的起征点，因此，单纯的税收优惠很难对其产生激励作用，政府可以考虑参考城乡居民基本养老保险制度中财政对个人缴费补贴的方式，给予参与第三支柱个人养老金计划的国民一定的财政补贴，鼓励其参与到该计划中来，通过制度化的安排，激励广大国民为自己积累更多的养老金储备。由于当前第三支柱个人养老金每年税优额度不超过12000 元，即使按照最高标准缴纳，各级财政补贴的负担也不会很大。

可以考虑允许企业为个人账户“配套缴费”。雇主和雇员之间普遍存在着相互需求和依存的关系，为更好地保持雇主与雇员的联系，职业养老金是大多数国家雇主人力资源管理的重要手段。但由于一些企业不具备建立企业年金的条件或者成本过高，很难通过建立企业年金的方式实现人才激励。个人养老金制度则灵活便捷，可以鼓励企业，尤其是小微企业或者其他未参加企业年金的企业在个人养老金缴费限额范围内，按照一定比例配套补贴个人养老金缴费，以实现对企业人才的激励作用。同时，该匹配缴费可以纳入企业所得税税前扣除，以提高企业的积极性。

制度灵活性：保障运转效率

由于个体在年龄、经济需求、风险偏好、金融知识等方面存在诸多的差异，因此要满足目标群体对于个人养老金需求，就需要通过灵活的制度安排，提高制度运行效率。

缴费参与要便捷包容。一方面，应该实现缴费渠道多元化、便捷化，尤其是要完善“互联网+”在账户管理和运营过程中的技术开发和应用，提供更为高效的养老金管理模式。另一方面，缴费方式要灵活化，如应该允许个人选择“月缴”“年缴”或“补缴”，以照顾个人在不同时期的特殊需求。此外，还可以探索将第三支柱个人养老金纳入个人税前扣除，降低制度的复杂性，便于不同参保群体方便快捷地参与制度。

明确二、三支柱养老金之间的转移接续和衔接机制。一方面，个人养老金账户可以作为职业养老金转移的归集账户。从目前来看，我国第一支柱基本养老保险转移接续已经趋于常态化，第二支柱的职业养老金却面临着职业转换过程中的转移接续问题，其中企业年金是企业主导，自愿建立；职业年金针对机关事业单位人员，带有一定的强制性。当职工从有职业养老金的单位流动到没有职业养老金的单位时，其职业养老金账户的基金无法随之转移积累，在很大程度上会影响参保职工权益。第三支柱个人养老金则是以个人为主导，自愿建立的个人账户制养老金，当参加者在工作变动或者退休时，可以将第二支柱职业养老金转移到第三支柱个人养老金账户，这也是世界各国在第三支柱制度设计中的普遍做法。将第三支柱作为私人养老金的归集账户，能够增强私人养老金制度便利性，更好地保障参加者权益。另一方面，应考虑将第二、第三支柱税收优惠打通。我国企业年金计划实行税收优惠政策，但是由企业自主建立，导致没有建立企业年金计划的企业职工即便有积极性也无法参与，不利于其为自身养老储备。从发展补充养老金体系，减轻公共养老金压力角度出发，可以考虑打通企业年金和个人养老金账户的税收优惠政策。即对于没有参加企业年金计划的个人，允许其在个人养老金计划中，享受相应的税收优惠力度，保证税收政策对第二、三支柱的公平性，增加第三支柱制度吸引力，增加个人养老积累。

激励公民长期规划的同时兼顾短期需求。个人养老金的建立既是为了激励人们形成长期有效的风险防御意识，也是为了通过制度化的设计，为公民养老提供长期的规划，保障公民在年老时拥有体面的生活。但是，当个人面临着一些特殊的情况或难题，如紧急的大额医疗支出、首套房购房支出、子女教育支出等情况下，个人可以申请临时提取前期积累的养老金用于支付这些支出，当情况扭转时再将提前支取的养老金补回原来账户，从而在满足公民长期养老规划的同时，兼顾其短期需求。

战略长期性：提高制度适应性

根据国际经验，第三支柱的推广与发展是个长期过程，符合幂数规律，前期增长慢，后期增长快。以美国为例，1974 年开始建立个人退休账户制度（IRA），截至2020 年底，IRA 资金总规模约为12.2 万亿美元，其中前6万亿的积累用了40 年，但是后6 万亿只用了7 年。同时，在资产管理行业相对发达的美国，监管部门及资管机构均投入大量资源，进行了超过30 年的宣传，才使普通大众逐渐接受了这一制度。我国的第三支柱讨论时间目前不足10 年，社会舆论引导、投资者教育、完善投资咨询体系均需大量时间精力。

需要多方协同逐步推进。符合我国个人养老需求的投资产品需要经过市场和时间的检验，不宜一开始就指定某一路径或固定产品，应该在运作过程中设计明确的产品进入和退出的机制。同时，第三支柱实际运作需要个人账户、法律法规体系、投资产品与监管等多方协调，需一定时间的磨合，应避免单兵突进，要在试点中积累经验，逐步推开。

亟需加强养老金融教育。需对国民进行养老金融基础知识、养老金融风险意识和养老金融消费者权益保护的教育，提高国民的养老金融素养、唤醒民众的养老金规划和投资管理意识，以及助力健康市场生态的培养和市场风险的化解。