关于填海项目竣工海域使用验收管理若干问题的探讨

■徐焕明 汪小勇

（中国海洋大学经济学院）

1 引 言

随着我国城镇化、工业化水平的不断提高，东部沿海城市已成为我国经济水平最高、人口净流入最大、交通设施最便利的优势区域。同时，受到巨大经济效益的驱动以及为缓解土地资源不足和用地矛盾问题，自2002年以来，沿海各地陆续掀起第四次围填海造地的热潮[1～3]。为进一步加强和规范填海项目的监督、管控和验收工作[4～6]，国家海洋局相继颁发了《中华人民共和国海域使用管理法》《海域使用权登记办法》《海洋功能区划管理规定》《填海项目竣工海域使用验收管理办法》《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》等一系列法规文件[7、8]，以及《填海项目竣工海域使用验收测量报告编写大纲》《填海项目竣工海域使用验收测量技术要求》等多部规范性文件。

填海项目竣工海域使用验收测量是海洋管理部门对填海项目进行监督管理的重要手段，相关法规和技术文件的实施，为填海项目的有力监督、科学管理和规范化验收提供了有力保障。国家海洋局于2007年6月颁布了《填海项目竣工海域使用验收管理办法》（国海发[2007]16号）[9]，但在实际工作中，出现了诸如填海竣工验收的前提条件、验收测量面积核算精度判定标准、竣工验收材料格式等不明确的问题。为规范填海项目竣工海域使用验收工作，《关于修订<填海项目竣工海域使用验收管理办法>的通知》（国海发[2016]3号）[10]（以下简称《办法》）、《围填海管控办法》等文件的陆续颁发，严格管控、科学配置、集约节约利用，进一步完善了填海项目竣工海域使用验收过程中相关规定和流程，但仍然存在一些问题。本研究通过对验收管理办法修改前后的内容进行归纳总结，指出实际工作中仍然存在的问题，并提出相关管理措施，为国家填海项目竣工海域使用验收工作规范化管理提供参考。

2 验收管理办法修改内容

2.1 关于提交竣工验收申请材料的修改

《办法》第五条，对海域使用权人向相应的竣工验收组织单位提出竣工验收申请时所要提交材料进行了修改，删除了对提交施工过程海域使用动态监测报告的要求。

2.2 关于开展验收测量工作内容的修改

《办法》第六条，对验收测量工作技术单位条件做出了修改。国海发[2007]16号文件规定“海域使用权人应委托竣工验收组织单位认可的、具有海洋测绘或海籍测量资质的技术单位开展验收测量工作，并编制验收测量报告。”国海发[2016]3号文件将其修改为“海域使用权人可按要求自行编制验收测量报告，也可委托有关机构编制”，对验收测量工作技术单位的资质不做要求，并对验收测量报告编制要求也进行了另行规定。

2.3 关于验收组的主要工作任务的修改

《办法》第十条，主要对验收测量报告的来源和对动态监测报告要求进行了修改。验收管理办法不在规定验收测量报告的提出单位，同时验收组不再对海域使用动态监测报告进行审查。以上内容的修改与第五条、第六条的修改相对应。

2.4 关于负责行政处罚主管部门的修改

《办法》第十三条，针对海域使用权人没有整改或整改后仍存在问题的，将其行政处罚主管部门由中国海监机构修改为海洋行政主管部门。

3 我国填海项目竣工验收管理存在的问题

《办法》主要对海域使用动态监测报告、开展验收测量工作单位及其资质、以及验收测量报告编制单位进行了修改，减弱了对施工过程中海域使用动态监测过程和开展验收测量工作单位及其测量资质的要求，进一步方便了填海项目竣工验收测量工作的有效开展。但是在实际工作中，仍然存在以下几个方面的问题：

（1）填海竣工验收的前提条件尚不明确。《办法》第六条规定海域使用权人提交竣工验收申请材料并经过竣工验收组织单位受理符合要求后，方可开展验收测量工作。但是，在实际工作中，当填海项目存在分期验收的问题时，满足分期竣工验收条件的相关规定尚未明确给出。

（2）验收测量面积核算不合格判定标准不明确。填海项目竣工海域验收测量的目的是通过现场测量确定填海位置、面积与权证是否相符[11]，在面积核算过程中，由于施工环境、边界测量误差等因素，导致填海项目竣工后的实际填海面积、范围与权证批复的不一致。《办法》第十一条规定：“不合理改变批准范围或超出面积实施填海的”属于验收不合格，但是不合理的量化指标尚未明确规定。

（3）部分竣工验收材料格式不明确。《办法》中删除了对提交施工过程海域使用动态监测报告的要求，同时对验收测量报告编制也进行了另行规定。但是填海项目设计、施工、监理等报告以及与相关利益者的解决方案落实情况报告的格式和内容均未作明确规定，导致提交验收申请时仍然存在材料样式多样、内容繁杂等问题。

（4）填海竣工验收技术标准不明确。《填海项目竣工海域使用验收测量报告编写大纲》中明确了验收测量报告的内容、格式，并对测量单位基本情况、测量基准控制测量、界址测量等测量实施的内容有了明确的规定[12-20]，但是在实际测量工作中，仍然存在填海外缘线水下部分范围界定、弧形边缘线界址点测定等要求不明确问题，导致各测量单位确定界址点标准不统一，面积核算结果与批复面积偏差较大。

4 我国填海项目竣工验收管理对策及建议

（1）进一步修改完善《办法》，明确填海竣工验收的前提条件，特别要明确分期验收填海项目竣工验收的前提条件以及需要提交验收申请所需的相关材料。

（2）针对项目验收不合格时，应给出定性或定量的判定标准，即实际填海范围面积与批准填海界址面积的偏差或百分比标准。例如，福建省按照填海面积设置了不同等级的偏差值，如果填海工程面积超过了相应等级的偏差值，则判验收不合格[21]；浙江省规定实测填海面积超出批准面积1%或界址边界位移大于5m的填海工程验收不合格，超出面积按规定补缴海域使用金[22]。同时，圆弧形构筑物宗海界址点界定方法不同会导致填海面积与批复面积偏差较大。因此建议补充判断填海面积是否合格的量化指标以及弧形构筑物宗海界址点的界定方法[23、24]。

（3）明确填海项目设计、施工、监理等报告以及与相关利益者的解决方案落实情况报告等材料的编制要求、内容及标准样式。

（4）统一填海外界址线界定标准。根据《海籍调查规范》规定，填海范围内界址线为围海造地前的海岸线或人工岸的连线，外侧界址线为人工堤坝基床外缘线[25-27]。该外缘线定义较模糊，测量成果误差认定分歧的情况时有发生。建议水上部分可以按照岸线测量的方法，比如直立式结构填海项目采用护岸坡顶线为外缘线；水下部分如果填海项目是直立式结构，水下外缘线为岸坡顶线垂直投影边界，如果填海项目是斜坡式结构，外缘线为水下坡面与海底泥面相交线，不包括泥下部分。

（5）建议对实施测量单位提出相关资质要求，如测绘资质、检验检测机构资质认定、质量管理体系资质等，确保测量单位的人员、设备、所采用的方法、获取的数据以及最终测量结果真实、可靠，能满足《办法》要求。

5 结 语

随着对海洋开发力度越来越大，填海项目也会越来越复杂，填海项目竣工海域使用验收测量也将面临着越来越复杂的局面，管理部门出台的相关管理办法也将越来越完善、越来越规范。本文就《办法》修改内容及填海项目竣工海域使用验收测量中存在的填海竣工验收的前提条件、验收测量面积核算精度判定标准、竣工验收材料格式等不明确的问题进行了分析与阐述，并对《办法》实施过程中一些不完善的地方提出了改进意见和建议。验收测量作为填海项目竣工验收管理的重要组成部分，随着填海项目海域权证换发土地证需求的增多，适应新形势下海域管理的任务和要求，加强填海项目竣工验收工作是对填海项目的有力监督、科学管理和规范化验收有力手段，科学的管理办法和规范的技术标准将为国家填海项目竣工海域使用验收工作科学化、规范化、标准化管理提供技术保障。