我国社会保障管理服务体系改革策略研究

柴 萌

（广西民族大学政治与公共管理学院）

承载能力不足、政府职能积极推进、社会保障内涵发展,三个动因共同促进了社会保障管理服务改革开启。在已有条件基础上,机制创新、功能集成、重塑的业务流程、信息中心和联动机制服务是进一步提升企业管理水平,以适应日益增长的业务需求的必要手段。

一、社会保障管理服务含义概述

管理就是公务，一切基本社会保障管理事项均属于管理服务的范围[1]。从基本社会保障管理主体层次来看，管理服务可包括中央公务、地方行政服务和基层服务；从具体流程来看，也可包括资金筹措公务、投资管理服务和待遇给付公务等；从服务类型归属来说，包括基本社会保障公务、社会生活救助公务、老年人社区优抚公务和老年人社会福利公共服务，社会保障服务统一归属人社行政部门，而其他三种服务统属于老年人社区民政部门；从公务主要对象来看，城镇居民员工、城市居民、农村居民和农民工等人员，都是社会保障服务的主要划分标准。广义的社会保障管理服务，即为指一切与社会保障有关的管理服务，狭义的社会保障管理服务即为专指由人社行政部门所提供的社会保障服务[2]。

社会保障管理服务是指以社会救济、城市低保、社会保障、再就业为核心内容，向社会所有公众无差别地提供的包含信息、服务咨询、社会关系维护、资格核定、资金筹措、待遇审核、待遇支付、资金管理营运等方面的综合管理服务，及其政策制定、政策实施、政策反映和政策预警等方面的综合政策服务。管理服务主要包括中央、地方和基层经办的三级组织，主要包括人社、民政、医疗、公安、计生、财税等政府主管机关，以及所属组织。

二、社会保障管理服务改革因素

（一）管理服务承载能力严重不足是直接动因

社会保障管理中心服务承载能力严重不符合社会保障事业发展趋势。历经了60多年的历史积淀和接近30年的高速发展，我国社会保障事业已实现了巨大进步，2013年，全国社会保障持卡人数超过了5.4亿，对社会保障及其相关服务提出了更高的要求[3]。

（二）政府推动是改革启动的契机

部门分割、地域差别、城乡差异和身份不同是当前我国社会保障管理服务的根本特征，其管理方法、管理体制、管理运行方式逐渐无法适应经济社会发展和社会管理新的需求，改革与转型要求日益紧迫。当前，我国政府已充分意识到了社会保障制度在社会管理中的关键作用和意义，并指出社会保障制度变革的主要突破口就是变革管理体制和管理服务方式，从十七大和十七届三中全会开始，把社会保障变革作为政府社会保障管理和农村社会保障改造发展的首要任务，到2020年实现覆盖城乡居民的社会保障制度体系要基本完善，人们获得基本生活保障目标；十八大明确提出了完善社会保障经办管理制度，提供更为便民快速的服务，十八届三中全会更进一步确定了加速完善社会保障管理制度和经办服务的改革任务。由此可见，我国政府主动促成的积极态度是当前推进社会保障管理服务改革的良好契机[4]。

（三）社会保障内涵发展是本质要求

现代社会保障并不仅是单纯的经济补助制度，更多的是把风险防范、服务、社会保障、社区管理等性质都包含在其中的综合治理制度。社会保障内容的增加对社会保障管理服务提出了全新要求。首先，在社会保障管理服务中，公共服务才是终极目的。其次，作为公共服务的一部分，社会保障将实现全民健康共享需求，而供给方法社会化、供给流程绩效化、供给成果均等化则是其基本特点。社会保障管理服务是政府部门职能，但随着当代政府部门功能的转变，社会保障管理服务体系变革也迫在眉睫；成为我国社保体制改革的重要突破口的社会管理服务改革项目，将直接影响政府职能和社区管理改革任务的完成。

三、社会保障管理服务改革的基本内容

（一）政策良好

当前我国社会保障政策措施制度出现的主要问题并非政策措施缺位，而是政策措施融合和政策措施优化。将当前我国社会保障政策措施制度改革分块开展，服务于当前我国体制改革和经济社会发展方向的重大调整。在现有政策体制基础上开展制度改革，不但可以利用原有政策体制的优势，还能够在更高的层次上梳理优化政策法规与制度，进一步增强社会管理咨询服务政策法规的前瞻性和适用范围，从而长期保持社会保障监督管理服务工作充满活力与生机[5]。

当前社会保障管理体制和管理服务变革推动发展政策的制定，十八大明确提出了社会保障经办机构管理制度变革和服务机制构建的需求，《社会保障十二五规划纲要》中进一步规定建立三个服务系统，促进城市社会保障协调，稳妥推动体制和行政管理服务统一发展，将经济社会信息资源注入社会保障基础公务供应系统，提高服务质量和效率。而伴随新城市化发展战略的实施，统一、信息化、多主体供应系统将是我国社会保障信息管理服务发展政策未来的主要发展方向。

（二）改革要素基本具备

首先，组织机构的分布广泛。社会保障服务组织网络已初具规模，至2013年，全省直属民政部门的社区服务组织25.2万个，社区卫生服务组织覆盖面已超过36.9%；同年，全省的社会保障经办机构总数已超过8363个，约为2000年的1.75倍，约50%的市县在农村行政区域内设置了城居保经办机构。

其次，人才储备初具规模。2013年，社工师和助理社工师共123084人，相比上年增加了46.31%，此外，医院卫生系统和公安部门也都专门配备了工作人员进行服务，稳健发展的服务团队也为社保管理服务改革提供了人才储备[6]。

最后，费用来源相对固定。目前，大多数社会保障服务费用均来自公共财政保障，中央政府与地方财政都是其主要来源。民政部门及其机关费用来源也比较丰富，除去地方政府财政，部分资金来源为社会福利体育彩票和社区捐助。2013年，中央转移支付教育事业费、国家基本建设投资、公益性金开支、用社会福利体育彩票等筹措的社区幸福基金、社区捐助所占比依次为 50%、3%、4%、12%、3%，另外28%的资金均来自于各政府部门的自筹。

（三）管理服务推动社会保障事业发展

管理服务是我国社会保障事业的重要组成部分，有效推动了我国社会保障事业发展步伐。我国社会保障事业首先通过管理服务直接解决公共需要，以达到社会保障制度预期效果；同时，通过改革与创新，积极推动我国社会保障体制变革。从社会保障管理服务方面来说，随着我国基本养老保障制度和基本医疗保障制度的深入发展，我国社会保障管理服务已由单一的收缴发放扩展到了社会保障关系管理、利益分享等综合性服务范畴。管理服务不仅仅需要实现基本服务，更关键的是通过转变服务内涵、服务方法、与服务对象实现社会保障体制融合，使之更符合社会形态的变化。到目前为止，虽然对社会保障管理服务的改革与变化一直都不够主动，但尽管如此，不能不肯定以管理服务水平为切入点的我国社会保障管理制度变革仍卓有成效。因为积极提高社会保障的管理服务水平能力，是为了促进我国社会保障事业发展的客观需要[7]。

四、我国社会保障管理服务体系改革策略

（一）体制创新

首先，管办分开，政事分离。以国家事业单位的人事管理改革为起点，把社会保障管理服务经办机构从政府行政组织中单独设立，做到社会保障管理服务政事分离，政府组织的重心在管，经办服务机构重点在办。管理机关和政府组织之间不仅是管理与被管理的关系，而且是委托与被委托的关系，政府机构可以经过法定程序把直接面向公民的具体服务委派给经办服务机构。独立后的经办服务机构，在人事管理、经费运用、组织运营等方面均具有自主运作权利，而政府机构则不再承担经办组织的营运费用。

其次，构建省管县的经办服务垂直管理制度。在政务分开，经办机构独立的基础上，构建省管县的服务下垂管理制度，并统一定位政府承办组织性质、机构名称、组织设置、人员编制结构和管理服务标准，统一费用来源、会计核算规范；明晰了各类经办机构分工与职责。一般来说，省级以下经办服务管理机构工作的主要目的是获取政府部门委托，以减少企业与政府部门交易的成本，并导入现代化服务管理方式，提高政府经办服务效能；而县级以上经办服务管理机构的职责主要在生产经营服务和提供社会公共服务，以解决公民对社会福利保障的直接需要。

（二）整合功能，提高管理能力

首先，成立省级社会保障管理厅，整合地方政府机构的管理功能，以提高地方政府治理水平。同时成立省社会保障管理厅，下设数据管理中心、行政管理中心、财务中心和经办监管中心，分级承担社会保障的监督管理功能。省级政府社会保障管理厅服务上归国家社会保障部管理，人员、费用方面则由省级政府直接管理；内部按机构分设组织，取消了既有社会管理功能上的部门划分[8]。

其次，信息中心主要承担社会保障信息采集、审核、汇总、维护与完善，开展信息统计分析与定期信息调研工作，为经办服务机构信息审核提供依据；行政管理中心承担各社会保障项目的行政事务，提出政策法规、信息审核等项目，并对内承担省社会保障厅的日常管理工作和服务；财务信息中心的主要职责为承担基金收支专户管理工作，编制预、决算，及时了解资金收支余额流转状况，并预测资金未来发展情况；经办与监督信息中心的主要职责为选择社会保障经办服务组织，监督经办机构的服务流程，考评经办组织服务水平。

（三）重塑流程，提高经办能力

在经办服务流程中，打破原有的功能分区，进行窗口功能重组。根据服务内容，将原服务窗口中包括的前台信息办理、服务咨询、行政事务、待遇申请、保费征收、纠纷解决等科室，一并重组服务窗口功能模块。

服务流程以公众要求信息为起点，事先完成基本信息记录、核对，并划分服务类型，选定最适宜的服务窗口；一般服务窗口按照服务要求向办理者索取有关资料，以公共信息平台为基础核对资料，合格者则进入下一个服务流程，如果不合格则当场回复有关信息，需要再次提交资料；即办类服务当场办结，将处理结果退回办理者，非即办类服务则进入后台办理，向办理者反馈有关凭证信息和后台程序、时限要求、办理结果查询等信息，在面对公众的窗口服务中完成。经办机关在办理服务的同时需要及时向商业银行等市场合作组织提交服务要求信息，以推进后端服务办理进度；同时，商业银行、经办机构与政府信息网络平台之间要确保有效信息交互，以充分发挥政府信息平台功能。

（四）构建信息管理中心，提高服务效率

信息化也是提高社会保障管理系统服务效能的关键技术手段。优秀的信息管理系统不仅可以提高管理系统服务效能，而且减少了管理系统的服务成本；尤其重要的是，信息能够作为地方政府部门切实了解社会保障发展状况、预期变化趋势、制定社会保障发展政策的重要依据。首先，要形成规范的信息数据指标体系，把数据口径、统计项目、统计方法、数据时间点纳入规范的管理体系，形成常规化社会保障国民数据体系；其次，要实现信息公开透明化，定期向社会公开社会保障事业发展情况，并提供社会保障基本统计资料，接受社会公众监督。

同时，建立四级信息管理平台，以确保信息内容真实性与安全性。为实现信息内容的分类管理，记录、检索、核实、分类等功能均根据服务机构等级设置，分设市、县级、地方、国家四级信息管理权限。建设大国的公众信息系统，通过集成大社会公共信息、个人身份信息、社会信用信息、政府财政信息等信息系统模块，夯实大公共服务信息系统基石；打击贩卖公民个人信息活动，视信息安全为公共安全的重要部分，提高大公众信息系统安全感指数和安全等级。

（五）构建联动机制，保证社会服务可持续性

管理服务费用也是当前约束服务质量和可持久服务能力的关键问题。费用越充足，服务承载力和可持久服务能力就愈强。联动机制，是指管理工作服务支出和机构征收费用之间的联系，将社会保障管理服务机构费用来源和开支情况与机构征缴和管理人员的社会保障支出挂钩，并建立动态变化激励机制，根据机构服务量的多少考核管理服务经费支出的多少。同时，联动机制能够解决社会保障管理工作服务体系内部财事权力结构不相匹配的困难，提高基层社会保障公共服务组织积极性；并且，也能够按需要支付，量入为出，合理管控费用规模，有效提升机构资金运用效益。另外，要厘清管理服务费用的含义与范围。通常管理服务费用又可以叫做管理服务成本，因为提供社会保障的公共服务机构需要占有土地并大量消耗各类的社区经济资源，所以，管理服务费用又可以是指为公众提供服务的政府机构或者经办管理服务机关的工作成本或者费用，以及为保障管理服务顺利运转所必须大量消耗的资金资源、土地、人力资本、公共信息资源和其余经济社会各种资源。

五、结束语

综上，本文通过分析社会保障管理服务的含义、改革因素、根本内容等信息，明确措施改革的内容，推动我国社会经济稳定发展。同时，想要改革我国社会保障管理服务体系，还需明确各项内容，及时改进不足，完善内容，提高实际建设价值，为我国人民提供更多的保障。