基本公共服务质量优化：获得感的视角与分析框架

边 娇

（中共西安市委党校）

基本公共服务质量提升与优化是“十四五”时期我国社会建设领域的重要内容，更是适应经济社会发展要求的必然选择。从党的十八届三中全会提出“实现发展成果更多更公平惠及全体人民”到党的十九届五中全会明确“改善人民生活品质，提高社会建设水平”，进一步表明我国基本公共服务供给突出强调从“规模效应”向“质量效率”的转化。公共服务质量提升和优化是关系民生的重要问题，寻求持续改进公共服务质量的方式更是一种永无止境的追求，尤其是“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，民生领域同样应以公共服务质量提升为改革方向。在质量强国建设背景下，推动基本公共服务质量优化与提升，必须把握住“人民生活品质”提升这一关键词，进一步实现对美好生活的向往，从获得感的视角出发，构建分析基本公共服务质量优化的框架，为基本公共服务质量提升提供新的视角和思路。

一、相关研究文献综述

关于基本公共服务质量的研究兴起较早且研究成果颇丰。公共服务质量研究作为一个“舶来品”兴起于20世纪，经历了导入质量理念、发展质量管理以及强调市民价值三个阶段。20世纪50年代日本学者石川馨将质量圈引入企业管理实践，进而激发欧美等国家在公共部门的探索。到20世纪90年代，全面质量管理成为政府改革运动的标志，随后，公民作为公共服务的终端被认为是影响公共服务质量的关键，从市民满意度、市民调查角度的研究日益增多并延续至今。

也正是20世纪90年代我国学者也开始关注公共服务质量管理，尤其是在公共管理学界展开理论和实践探索。研究涉及对基本公共服务质量概念的界定、基本公共服务质量评价的方法对策研究等相关内容。比如在基本公共服务质量概念研究方面，学者们从不同维度对公共服务质量概念进行论述。从公众期望和需求视角具有代表性的观点有，林尚立认为公共服务质量指的是“服务所能满足民众的期望与需求的程度”[1]，张成福和党秀云亦持相同观点。从公共服务特性视角出发，陈振明认为公共服务质量是一个系统的概念，指“终端使用者获得、享用公共服务的实际水平、可获得性、及时性、经济性、准确性和响应性等”[2]。从公众满意度视角方面，王家合认为“为社会公众提供满意服务和优质高效实现对社会公共服务事务的系统管理的一系列活动”[3]是公共服务质量的主要内容。总体而言，对于基本公共服务质量的概念虽然学者们持有多种观点，但均承认公民在公共服务质量中的重要作用。基于此，在基本公共服务质量评价研究方面，学者们主要从公共服务质量评价的影响因素、指标构建以及方法使用等几个方面展开。国内一些学者对基本公共服务质量进行了定量测度分析，很多学术团队和相关研究机构也编写了基本公共服务质量评价指标体系。在影响因素方面，公共服务质量水平主要取决于社会公众实际感知的服务质量与其期望的服务质量之间的差距。在指标构建层面，大多研究的理论来源于SERVQUAL模型，学者们主要从公众感知角度进行指标构建，基于公共服务质量的维度和研究主题设计不同指标体系。在方法使用上，服务质量测评和公众满意度测评已成为当前公共服务质量评价的两种主要方法，除此之外综合指数法、SEM、DEA、OLS 估计法、面板估计等评价方法也常被用来测定公共服务质量。

通过对基本公共服务质量现有研究成果的梳理发现，关于基本公共服务质量的研究兴起较早，但是研究内容往往将其局限在对于公共服务质量的评价上，通过运用不同评价方法对政府公共服务绩效展测评，往往会出现简单化、碎片化、片面化的研究倾向，制约了质量优化研究的广度与深度。我们必须明确“基本公共服务质量作为一个亟待界定的概念与评估术语，既不能混同于行政服务的绩效评价，也不能照搬顾客满意度调查，更不能套用产品质量或服务标准”[4]。应转变单纯依赖政府供给公共服务的研究视角，跳出政府内部流程再造的研究局限，从对公众感知和实际获得入手，搭建起对基本公共服务质量提升和优化的系统分析和框架构建。

二、获得感评价基本公共服务质量的学理依据

“十四五”时期我国要实现“民生福祉达到新水平”，就必须从人民群众最关心的现实问题出发，提供更加充分的就业岗位和服务、提高教育质量和水平、健全社会保障服务体系等等，让广大人民群众从切切实实的服务中获得幸福和满意，进而推动全体人民实现共同富裕。“获得感”这一概念的提出不仅奠定了我国基本公共服务供给的价值基础和意蕴，而且为基本公共服务质量提升和优化提供依据、指明方向，尤其是其作为本土话语体系，明确了我国改革发展的目的以及价值追求。基本公共服务质量优化研究应着眼于我国基本国情和发展现状，从稳定性、科学性和本土性角度明确获得感作为评价和分析基本公共服务质量优化的学理依据。

（一）稳定性角度

“获得感”作为一种公共感知评价，其与“相对剥夺感”均产生于个体与个体、群体与群体之间的比较，是一种典型的心理状态。相对剥夺理论认为“个体主要通过与他人比较来评价其地位和处境，弱势群体成员经常体验到基本权利被剥夺的感觉”[5]。改革开放以来我国经济社会发展成效显著，尤其是在社会建设领域，我们解决了绝对贫困问题，建立了覆盖全民的社会保障体系，使得人民生活水平显著提升。但是，发展中仍然存在群众满意度不高、幸福感不强的“非均衡”现象，这种“不平衡感”带来的是相对剥夺感问题的产生，进而严重影响到社会的稳定。获得感与相对剥夺感既有区别又有联系，相同之处在于二者均是个体或群体通过比较产生的一种心理状态，不同之处在于获得感作为一种正向感受，不仅体现出对于当代社会群体生存价值的追求，更加强调这种生存价值对于未来和下一代的延续性，具有极强的稳定性特征。尤其是在基本公共服务供给过程中，如何提升弱势群体、欠发达区域的公共服务质量是我国改革发展面临的重要难题。因此，基本公共服务质量提升必须从基本公共服务供给与人民群众获得感两端入手，体现的不仅仅是对社会公平正义的追求，更保证了“供给端”与“需求端”的平衡，印证获得感作为评价公共服务质量的稳定作用。

（二）科学性角度

“获得感”包括了两方面的内容，一方面注重实际获得，另一方面强调主体感受，是客观获得与主体感受的加总，与单纯的主观满意度、人民幸福感调查相比更具科学严谨性。虽然现有研究中，无论是国内研究还是国外研究经常将主观满意度作为评价公共服务质量的重要依据，但是忽略客观获得的主观满意度是片面的、缺乏科学性的，因为人的需求的满足程度与多种因素相关。因此，有必要从基本公共服务的内容和供给过程出发探讨基本公共服务质量优化问题。基本公共服务作为保障人民生存和发展最低限度的要求，涉及人出生到死亡各个阶段的服务内容，这就决定了公共服务质量的优化迫切需要关注到市民需求的满足，为质量提升提供动力。从公共服务供给的各个环节出发，抓住服务需求表达收集、服务生产内容监督、服务输送环节追踪、服务消费与体验感受反馈，将分散在不同环节和领域的服务策略整合为一体，以期达到科学、高效推进基本公共服务质量提升和优化的目的。

（三）本土性角度

自党的十六届三中全会将“公共服务”作为我国政府的基本职能之一后，国家随即提出了实现基本公共服务均等化的战略目标。“十二五”“十三五”以及“十四五”规划中均对基本公共服务均等化的具体实践路径和内容进行了相应规定。虽然目前我国基本公共服务均等化发展取得了相应的成就，但是未来五年甚至十五年，基本公共服务均等化仍要向着更高水平发展，“十四五”时期要达到基本公共服务均等化水平明显提高的目标，到二〇三五年基本公共服务实现均等化。现实的情况是，目前基本公共服务均等化进程中仍然面临着发展不均衡不充分的问题，城乡、区域、群体之间的基本公共服务供给存在较大差距，大量实证研究也表明地方间公共服务供给水平影响均等化程度，进而影响人民群众的主观评价。对于现实问题的关注是推动政策落地、提升治理效能的关键，并且，自古以来“不患寡而患不均”的思想严重影响着社会的和谐稳定，必须通过公共服务质量提升解决基本公共服务供给过程中存在的不均衡现象。因此，基于我国发展实际选取获得感作为评价基本公共服务质量的依据有其现实合理性和本土适用性。

三、获得感视角下基本公共服务质量优化分析

基于获得感提升的基本公共服务质量优化必须明确人民需求导向的根本宗旨，从公共服务供给的各个环节出发，既注重客观公共服务或产品的获得，又关注人民对于所提供的公共服务的主观满意度，搭建一个系统的公共服务质量优化分析框架。获得感视角就是质量优化的价值基础，从基本公共服务供给的生产、分配、获得、享用各个环节构建基本公共服务质量优化的分析框架，为顺应高质量发展提供依据。此框架中，由于获得感所强调的是建立在“客观获得”之上的“主观感受”，需要从人民需求视角和服务供给视角明确基本公共服务供给各个环节的具体内容，以此来确保基本公共服务质量优化系统的完整性和科学性。

（一）人民需求视角

公众感知和实际获得研究是弥补目前基本公共服务质量相关研究不足的重要导向，尤其是在人民需求日益多样化和品质化的当下，基本公共服务供给要以人民实际需求为主。在需求识别环节，公共服务政策制定者要明确公众的需求是公共服务质量改进的逻辑起点和动力来源，应拓宽需求表达渠道、及时收集群众需求。在公共服务生产和输送环节做到公开、透明，满足群众的知情权和参与权，加强对质量的监督力度，跳出政府“垄断”供给的“怪圈”，引入社会主体参与其中。与此同时通过满意度调查等评价方法及时了解公众对于所供给公共服务的反馈和评价，这既是提升公共服务质量的“终点”也是进一步优化质量的“新起点”。因此，需要注重对于基本公共服务质量的评价研究，包括评价体系设计的原则、评价模型的选择、评价方法的运用等等。在评价体系设计和建构中需要明确公众导向和结果导向原则，相关指标的开发设计要从公众实际需求出发，解决群众关心、急切的难题，通过公众实际调查筛选、调整相应指标，并且关注成本—效益分析，明确公共服务财政投入与产出之间的正向关系，确保研究合法、高效。在评价模型的选择和评价方法的运用上，SERVQUAL模型被广泛用于公共部门服务质量研究中，需要关注的是指标体系中各个维度的确定以及具体计算方法的把握。

（二）服务供给视角

基本公共服务供给是一个动态的持续性过程，各个环节之间需要紧密配合才能实现完整且高效的服务供给。联系质量管理研究中的“顾客导向”原则，未来提升公共服务质量不仅要注重“自下而上”的公众需求和满意度调查，更需要“自上而下”的公共服务标准化建设。尤其是作为供给主体责任的政府更应该兼具“向内看”和“向外看”的能力，向内确保公共服务供给行为的高效性和优先顺序，把握服务需求、生产、输送和享用各个环节的质量；向外注重所供给服务是否满足社会需求、是否改善人民生活品质、是否符合服务型政府建设要求等等。因此，需要加强对于基本公共服务标准化的建设，因为“标准化作为一种技术工具是解决我国公共服务供需矛盾以及实现公共服务均等化的现实手段”[6]。尤其是基本公共服务的涵盖面较广，且具有综合性的特征，涉及到人生存和发展方方面面的内容，并且各类型的基本公共服务供给涉及到相关部门的责任落实，其标准化建设更具紧迫性和挑战性。近年来我国在推动基本公共服务标准化管理上也出台了相关的政策和试点项目，其目的就是通过进一步优化资源配置、规范各服务流程和环节，以此来提升基本公共服务的质量。

四、结束语

基于获得感视角的基本公共服务质量优化是一个价值构建的过程，并非单纯依赖技术手段和工具手段，是将价值理性寓于工具理性之中的活动。未来我们仍需直面公共服务改革中存在的不足和短板，转变公共服务供给理念，既要发挥政府在基本公共服务供给中的主体责任，还要激发、调动社会力量参与其中，进一步健全和完善公共服务供给的制度体系和运行系统。这是服务型政府建设的重要保障，也是通过加强公众的参与性和主动性真正构建出“人人参与、人人共享”的社会治理格局，使全体人民切实体验到基本公共服务带来的获得感的必然选择。

改善民生，质量为本。精细化、个性化的公共服务正是基本公共服务质量优化的重要内容和重点方向，尤其是面对现代化进程中呈现出来的诸多障碍，我们既要有主动适应的决心，也要有被动应对的能力。“十四五”时期面对极其复杂的国内外发展环境，推动基本公共服务质量优化与提升显得尤为迫切和关键，尤其是基本公共服务均等化作为推动全社会实现共同富裕的重要途径之一，成为未来我国社会和民生建设领域的重要任务。在新的历史节点上，为了全面建成社会主义现代化强国的目标，我们必须认清新发展阶段所要坚持和遵守的理念，时刻将人民利益放在首位，坚持人民至上的原则，这是中国共产党引领社会民生建设取得成功的密码所在。基于此，新时代践行以人民为中心的发展理念就是要紧紧抓住人民需求导向这一基本原则，不断创新公共服务供给方式，提升基本公共服务质量，进一步满足人民群众对于美好生活的向往。