民事再审检察建议提质增效的困境与纾解*

● 滕艳军 刘丽娜*/文

理念是指导、引领检察机关办好案件的思想和灵魂。理念要与时俱进、常思常新，因为社会是发展的，司法办案总会遇到新情况。［1］参见张军：《关于检察工作的若干问题》，《人民检察》2019年第13期。本文以目前检察实践中民事再审检察建议工作所存在的问题为导向，在对20余省、市检察机关民事再审检察建议工作开展广泛调研的基础上，对民事再审检察建议的同质性问题进行梳理，对具体成因逐一进行剖析论证，以提升民事检察监督质效为根本目标，以精准监督理念为指引，指出提升民事再审检察建议监督质效的具体路径，以促进法检在民事案件审判监督方面的协作配合，提高司法效率，更好地顺应国家治理体系和治理能力现代化要求。

一、民事再审检察建议之制度定位

民事再审检察建议作为检察机关实现民事法律监督职能的重要形式，其以检察权为基础，在维护我国民事实体法和民事程序法的统一正确施行、促进司法公正、维护法治权威和保障当事人合法权益方面发挥着重要作用。作为法律监督方式，检察建议经历了一个发展变化的立法演进过程。［2］1954年《人民检察院组织法》明确检察监督方式为对于有关国家和人民利益的重要民事案件，检察机关有权提起诉讼或者参加诉讼。我国1982年《民事诉讼法（试行）》并未明确规定民事检察监督方式；2012年民事诉讼法明确将检察建议作为法定监督方式。根据我国2021年民事诉讼法第215条的规定，在监督方式层面，作出生效判决、裁定的人民法院的同级人民检察院，发现有民事诉讼法第207条规定情形之一的，可以提出再审检察建议或者提请上级人民检察院抗诉，上级人民检察院可以直接向同级人民法院提出抗诉。从立法目的层面观察，民事再审检察建议制度主要是为了填补民事抗诉作为刚性化监督手段的局限性，从而构建民事检察精准监督制度的多元化、高效性配置。民事再审检察建议在适用主体、启动级别以及发生效力层面均与抗诉相区别。首先，民事抗诉的主要特质在于作为上级人民检察院对下级人民法院已经生效的民事判决、裁定、调解书采取的法律监督；民事再审检察建议体现为同级监督的方式。其次，民事抗诉的效果在于导致民事再审程序的必然性；民事再审检察建议并不必然启动民事再审程序，其更多取决于人民法院的审查结果。可以说，民事再审检察建议较之于民事抗诉，作为监督手段上更加柔性化，也更具灵活性。［3］参见彭国全主编：《司法理论与实务研究》第5辑，中国言实出版社2016年版，第139页。这一核心差异决定了两者在预设功能和制度定位方面的差异，进而划定了两者不同的适用范围。

与抗诉监督方式相比，再审检察建议更有利于检察机关实现同级监督，减少办案环节，提高监督效率。为便于当事人申请监督，充分发挥再审检察建议同级监督的优势，2013年《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称“原《监督规则》”）规定了“同级受理”原则，其中第3条规定，人民检察院通过抗诉、检察建议等方式，对民事诉讼活动实行法律监督。从多年检察实践来看，“同级受理”原则基本符合检察监督工作实际，确立抗诉和再审检察建议并行不悖、刚柔并行的民事检察监督机制在一定程度上矫正了抗诉案件集中于上级检察机关的失衡现象，再审检察建议制度的确立，能够充分落实基层人民检察院的民事检察监督权，有效缓解民事裁判结果监督工作中“倒三角”难题，使民事检察监督机制的架构更为科学。并且，通过同级监督，可以尽早把矛盾纠纷有效化解在基层，有利于实现案结事了，维护社会和谐稳定。在监督规则修订过程中，因为原《监督规则》第84条、第85条规定过于严格，没有为同级检察院对此类再审事由实行同级监督留下任何空间，与检察实践不符。因此，2021年8月1日施行的《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称“现行《监督规则》”）对上述条款作了相应修改，即如果检察机关与同级法院协商一致，同级法院愿意自行纠正错案的，那也应当允许同级检察院发出再审检察建议。根据现行《监督规则》第29条、第81条至第85条的规定，当事人对已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书申请监督的，由同级人民检察院受理，并由其根据案件进行审查后，作出提出再审检察建议或提请上级人民检察院抗诉的决定。

二、民事再审检察建议存在的问题及原因剖析

（一）法律规定层面

1. 法律对再审检察建议的内容规定较原则，并且制度刚性不足。现行民事诉讼法关于检察建议的规定主要包括民事诉讼法第215条、第216条和第217条的规定，检察机关发现生效裁判有民事诉讼法第207条规定的十三种情形之一的，或者发现调解书损害“两益”的，检察机关可以向同级人民法院提出民事再审检察建议。但是现行民事诉讼法未对可以提出抗诉或者再审检察建议的判决、裁定的类型加以界定，也未有关于民事再审检察建议效力等相关配套内容的具体条款，相关司法解释对检察建议程序性事项的规定也较为缺乏，且未明确再审检察建议的法律后果。由于法律规定层面对检察建议的规定简单和原则，仅是勾勒了再审检察建议制度的大体框架，缺乏具体的规定，再审检察建议缺乏必要的刚性，进而对再审检察建议在实践应用中面临的诸多困境埋下了伏笔。

2. 民事再审检察建议没有具体明确的法律适用标准。民事再审检察建议作为检察机关办理民事检察监督案件的监督手段，现行民事诉讼法并没有将其与抗诉作出具体的区分。现行《监督规则》对两者的适用范围进行了适度区分，将其中“原判决、裁定适用法律确有错误”和“审判人员在审理该案件时有贪污贿赂，徇私舞弊，枉法裁判行为”两个情形设定为“一般应当提请抗诉”。但是由于这种区分标准仅是指引性的，并不具有强制效力，对于采用哪种监督方式依赖于监督机关的选择。

3. 民事“再审前置”程序设置所产生的影响。现行民事诉讼法第216条规定，当事人向检察机关申请监督需再审前置，无论是申请同级法院再审还是申请上级法院再审，如果裁定驳回再审申请，则通过再审检察建议这种方式进行监督的难度会有所增加，法院会对上级或本级法院的申诉审查结论有所考量。相较于抗诉，再审检察建议不必然启动再审，因此对于符合抗诉条件的案件，检察机关往往更倾向于提出抗诉，这也是具有抗诉权的检察机关较少采用再审检察建议的原因之一。

4. 再审检察建议的审批程序。民事诉讼法并未规定再审检察建议必须经检委会决定。原《监督规则》规定再审检察建议须经检委会决定，其初衷在于保证再审检察建议工作开展初期的办案质量。在适用再审检察建议上已较为规范的情形下，如果不论案件是否疑难复杂，还继续要求所有的再审检察建议都要经检委会决定，程序比提请监督更为繁琐，不利于提高办案效率，一定程度上也影响再审检察建议的使用率。

（二）制度运行层面

1. 再审检察建议采纳率统计标准需进一步明确。再审检察建议发出后的状态包括已回复、在回复期内尚未回复、超期未回复等情形。如果再审检察建议采纳率简单以一段时间收到的回复数与发出再审检察建议数相比，则可能存在缺乏对应性问题，影响再审检察建议采纳率统计的科学性和严谨性。

2. 再审检察建议备案制度仍待完善。现行民事诉讼法明确规定再审检察建议需向上级检察院备案，实践中再审检察建议备案制度并未有效开展，存在下级不报或者晚报的情况，上级检察院亦未能及时审查备案的再审检察建议，导致再审检察建议备案制度没有发挥应有的作用。

3. 就案办案，跟进监督意识不强。从办案数据来看，检察机关对再审检察建议的采纳情况分析、跟进不足，多采取一次监督的原则，跟进监督工作未能有效开展，鲜有对法院未采纳再审检察建议后跟进监督提请上级院抗诉的案件，跟进监督工作有待加强。

4. 业绩考核对再审检察建议质效产生不利影响。作为检察机关业务指标之一，实践中存在为达到年终考核目标，检察机关与法院相互“沟通”批量完成再审检察建议数量的情形。上述再审检察建议在实际适用中的不确定性因素，也会对再审检察建议的监督质效产生影响。

5. 再审检察建议的质量有待提升。目前，大多基层检察院民事、行政、公益诉讼三大检察集中在一个部门，人员配置、专业水平均不能适应监督需求，部分案件事实调查不够深入，证据审核不严谨，文书说理不清晰，导致再审检察建议质量不高，发出后法院采纳率低。

（三）检法两院协同机制层面

1. 对再审检察建议的受理程序和处理标准不统一。从受理程序上看，对于检察机关提出的再审检察建议，有的法院由立案庭统一接收，有的由院办公室负责接收，然后再转相关业务庭室办理，部分地方法院并未确定针对再审检察建议的专门性审查处理机构，有的甚至按照当事人申诉、信访程序处理。从处理标准看，人民法院对再审检察建议多采用函的形式进行回复，一般不编辑文号，有的仅加盖业务庭的印章，还有的仅通过口头或者电话形式回复。

2. 法院审查周期过长。法院收到再审检察建议后，承办部门需要对原案进行复查，提出审查意见。由于再审检察建议在实践上启动的是院长发现程序，导致在法院受理审查阶段往往滞留较长时间，甚至出现超期回复、不予回复的情况。

3. 对再审检察建议回复意见的理解存在差异。调研中，发现部分法院在对再审检察建议回复中只是表示“不予采纳”，没有任何理由说明，或者仅用“认定事实并无不当”“实体判决并无不当”“监督事由缺乏证据证明”等语词否定再审检察建议，有的回复不予受理。

4. 检法两院对于民事再审检察建议在制度理念和价值上存在理解差异，主要体现在法律关系认定、举证责任分配、法律适用等方面。如，依申请监督案件，对于一审判决后当事人未及时提出或者未提出上诉的案件，法院认为当事人未穷尽救济手段，对于此类案件进入再审的审查条件更为严苛，与检察机关的把握尺度不相统一。

三、提升民事再审检察建议监督质效之理念导向与具体路径

（一）提升民事再审检察建议监督质效之理念导向

针对上述提到的民事再审检察建议所面临的各种问题，应进一步明确民事再审检察建议制度的理念定位，以此作为完善再审检察建议制度的基础和出发点。

1. 以精准监督理念为指引。最高人民检察院发布的《2018-2022年检察改革工作规划》明确提出，要健全以“精准化”为导向的民事诉讼监督机制，要完善抗诉、再审检察建议、检察建议等多元化监督格局。对于在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件，一般选择提请抗诉的监督方式，由上级检察机关进行监督；对不具有典型性但依法应予监督的案件，一般选择再审检察建议的方式，由同级检察机关进行监督；对无需改变裁判结果的瑕疵类案件，一般选择检察建议的方式进行监督，并倡导进行类案总结并发类案检察建议，不提倡多发个案检察建议。

2. 遵循司法规律。司法规律是司法制度历史发展的实然结果和趋势，也是对现代司法的应然要求，其体现了现代司法制度的共同属性，是现代司法的最低标准线。［4］通说认为，司法规律性主要包括司法法治、司法中立、司法谦抑、司法公开、司法衡平、司法终局。检察机关提出再审检察建议应遵循司法规律性的内涵，应当以尊重法院的独立审判权为前提，尤其应当尊重民事裁判的终局性，遵循民事检察监督职能的谦抑、监督必要性的谦抑和监督程度的谦抑，按照法律规定的方式和程序提出再审检察建议。

3. 尊重当事人的私权。再审检察建议作为检察机关行使民事监督权的具体方式，体现了国家公权力通过介入民事案件以弥补私力救济局限性的特质。民法调整的对象是平等主体之间的法律关系，而私权以意思自治为基本原则，检察机关在办理民事监督案件时，应准确定位再审检察建议的功能和价值，避免对当事人之间的意思自治和权利平等关系产生不必要的干预，这也是检察机关在提出民事再审检察建议时应该遵循的基本原则。

4. 检法协同监督理念。检察机关通过提出再审检察建议进行监督时，应立足于协同监督理念，正确定位民事检察监督的内涵和功能，兼顾平衡各方主体之间的利益关系，保持民事检察监督职能行使的协同性，尊重审判权的独立行使，遵循司法效率的原则，从源头优化民事检察监督程序，理顺民事检察监督模式，提高民事检察监督质效。

（二）提升民事再审检察建议监督质效之具体路径

1. 拓宽民事再审检察建议的适用范围，精准适用民事检察监督标准。一是扩大检察机关依职权监督的范围，对“两益”的理解需做扩大解释，明确检察机关发现民事调解书系当事人通过虚假诉讼获得的，应当依职权启动监督程序，向同级人民法院提出再审检察建议。二是为实现民事检察精准监督，检察机关应按照法定性与必要性相结合的监督标准，规范适用再审检察建议的监督方式，只有在符合法律规定的情形下才能制发民事再审检察建议，避免错发、漏发、滥发等情形。

2. 规范民事再审检察建议的办案流程，增强法律文书的说理性。一是在制发再审检察建议过程中要注重办案流程的规范化和文书制作的规范化，同时规范再审检察建议的审查程序、案件讨论程序、审批程序、文书格式等，让再审检察建议规范化运行，实现办案规模与监督实效并重。二是应加强再审检察建议书的说理性，再审检察建议书应当载明检察机关查明的事实、监督理由、依据以及建议内容等，应参照抗诉书的规范、标准加强文书说理，力争做到语言运用准确、证据分析透彻、法律论证严密，提升再审检察建议的质量，提高再审检察建议的采纳率。此外，检察机关应将再审检察建议书连同案件卷宗一并移送同级人民法院。

3. 检法两院应对再审检察建议的受理条件、承办部门、回复方式、证明标准等，制定详细可操作的规范性文件。一是对检察机关依当事人监督申请提出的民事再审检察建议案件，应明确人民法院应予受理的具体条件。二是明确法院受理和审查的具体部门和程序，规定人民法院负责立案的部门立案后，转负责审判监督的部门审理。三是明确人民法院对再审检察建议案件的审查方式以及具体的审查期限。四是明确人民法院对再审检察建议案件的回复方式和具体程序，经审查决定再审的，人民法院应当制作裁定书并送达检察机关。五是人民法院对再审检察建议裁定再审并决定开庭审理的案件，检察机关可以派员出席再审法庭；人民法院召开审判委员会讨论再审检察建议案件的，检察长可以列席。

4. 科学设计考核机制，明确再审检察建议采纳率的统计标准。建议设置法院裁定再审和再审结果采纳再审检察建议内容两个基本的统计指标。在计算采纳率时，注意再审检察建议回复与再审检察建议的对应情况；此外，法院收到再审检察建议后，在再审审查期间主持各方当事人达成调解协议而不再进入再审的案件，建议将再审检察建议计入采纳数。

5. 强化再审检察建议的备案与跟进监督。通过备案制度，上级检察机关及时掌握下级检察机关再审检察建议的发出、回复及采纳情况。检察机关发出再审检察建议后，及时与法院沟通案件办理情况，督促法院按期回复。对于经督促法院仍不回复的情形，应提请上级院抗诉。检察机关在收到“不予再审裁定”后应及时总结研究，对于符合监督条件的，应及时提请上级机关监督，发挥跟进监督的作用。