职务犯罪监检衔接机制探析

● 黄 莹 唐乔君 潘舒舒/文

监察机关在办理职务犯罪案件时，应当与检察机关互相配合、互相制约。落实到具体案件中，监检程序的衔接成为关键问题。为此，Z省W市检察院出台了相关文件，确立了办理职务犯罪案件的十项工作机制，规范试点期间职务犯罪案件提前介入、受理、审查、起诉、案后分析等各个环节。部分基层检察院也与监察机关联合会签工作衔接方面的规范性文件，就检察强制措施的作出、同步录音录像的移送和调取、退回补充侦查等进一步细化，以协作促共建。本文以Z省W市职务犯罪案件的数据和实践样本为探讨依据。

一、现状管窥：职务犯罪案件的基本情况

根据样本的数据分析，W市职务犯罪案件呈以下几个特点：一是监察机关移送的案件罪名多集中在受贿罪、贪污罪、滥用职权罪、行贿罪等。以2020年办理的案件为例，这四个罪名数量分别为40件、16件、11件、5件，占比达到总数的46%、 18.6%、13.2%、5%。［1］本文采用的部分数据来源于W市人民检察院案件管理系统，数据采集中可能存在微小误差。二是认罪认罚适用率逐年提高，自2018年修订后的刑事诉讼法正式确定认罪认罚从宽制度以来，W市检察机关和监察机关高度重视在职务犯罪案件办理中发挥认罪认罚从宽制度的优势。2018年至2020年的认罪认罚适用率分别为33%、78%、83%，适用率逐年提升。三是适用退回补充调查较少，其中2018年1件、2019年5件、2020年0件、2021年至今1件，比例均在4%以内。四是案发地多以经济发达地区为主，案件数量居前的为A区检察院16件、B区检察院8件、C县检察院7件，三地系该市经济较发达地区，共受理案件31件，占全市案件总量的46%。

二、条分缕析：监检衔接的主要问题

（一）提前介入实际效果未达预期

检察机关提前介入监察机关调查的部分职务犯罪案件，通过“对证据收集、固定、法律适用等问题的。共同参与，体现对监察机关调查活动的制约”［2］左卫民、唐清宇：《制约模式：监察机关与检察机关的关系模式思考》，《现代法学》2018年第4期。。

1.提前介入时间不充分。Z省出台的关于加强协作配合的相关文件规定，提前介入后检察人员审核案件材料的期限为15日。但是基层检察院普遍反映提前介入实际阅卷时间过短，有些案件甚至在移送起诉前3、4天 （含周末）才邀请检察机关提前介入。大部分职务犯罪案件涉及的犯罪事实多达十几甚至几十起，检察人员要在十分紧迫的时间内完成海量的证据审查工作。在留置案件中，监察机关以尽早解除留置为由，催促阅卷进度，审查效果可想而知。即便勉强完成阅卷审查工作，提出补充完善的意见，监察机关自身也没有足够时间进一步调查取证，落实补充意见。

2.提前介入方式不规范。按照规定，监察机关办理的重大疑难复杂案件在进入审理阶段后，可以书面商请检察机关派员介入，并提供全部证据材料。但实践中经常出现口头商情的情况。口头商情虽不违反规定，但由于非书面沟通，监察人员重视度不高，补充调查意见不够精准，引导调查的作用未能充分发挥，提前介入工作流于形式。

3.提前介入反馈机制不明确。一是反馈主体不明确。相关规定中没有明确反馈件的主体，调研中发现有以检察机关、检察机关承办部门等各种名义进行反馈的情况。二是反馈形式不统一。既有书面反馈，又有口头反馈，即使是书面反馈也十分随意，没有固定的统一格式等。三是反馈效力存疑。监察机关是否采纳提前介入调查后提出的书面反馈建议，无明文规定，实践中也存在争议。

4.获取证据资料不完整。检察机关提前介入时案件证据材料收集完毕是较为理想的情况，但也存在部分证据收集工作尚未进入收尾阶段的情况。导致检察人员审查的只能是部分证据材料，无法实现协助监察机关弥补取证漏洞、规范取证行为、补救取证瑕疵的预期效果。

（二）退回补充调查作用发挥面临掣肘

1.对退回补充调查工作认识不足。从2018年至2020年办理的6件退查案件看，监察机关对检察机关的补证要求都比较重视，均能及时提供，为检察机关的精准指控打下坚实基础。但部分监察人员仍存在抵触情绪。一是部分经办人会质疑检察人员为什么在提前介入时未提出补充意见，而需要退查予以解决。二是部分经办人对查办案件的顾虑未消解。在办理职务犯罪案件时言词证据往往起到关键作用，但是言词证据具有极强的主观性，在监察调查的任何阶段，甚至在庭审过程中，也有出现过当场翻供的案例，若无足够的客观证据印证，一旦退查，言词证据恐难再进一步突破。

2.强制措施与诉讼程序衔接逻辑尚未理顺。如犯罪嫌疑人在检察阶段（刑事诉讼程序）采取的羁押强制措施为逮捕，在监察机关调查程序中对应的则为留置。退查时，如何变更强制措施，刑事诉讼法及监察法没有明确规定，实践中争议较大。有学者认为，退回补充调查应当坚持“案退人不退”的原则［3］参见卞建林：《配合与制约:监察调查与刑事诉讼的衔接》，《法商研究》2019年第1期。，犯罪嫌疑人不再被采取留置措施，仍由检察机关控制而非交还监察机关羁押。［4］参见杨宇冠、高童非：《监察机关留置问题研究》，《浙江工商大学学报》2018年第5期。但也有学者认为我国刑事诉讼一直遵循“人案合一、人随案走”的模式，前述衔接模式欠缺法理上的正当性。实务中，临时变通的办法是案件退回监察机关调查时，不变更犯罪嫌疑人逮捕的强制措施，不办理退查的换押手续，由检察机关出具相关证明文件商请看守所等羁押场所予以配合。

（三）配套机制建设存在位差

1.诉判不一案件的协商机制有待完善。目前，监察机关、检察机关、审判机关三家的沟通机制仅有原则性规定，即审判机关在案件定性、处理等方面与检察机关有重大分歧的，应当及时与监察机关、检察机关沟通，听取意见。实务中，由于缺乏操作细则，三方沟通不畅，案件处理有时会出现尴尬局面。如某县黄某某贪污案，在判决前法院经办人以电话形式听取监察机关和检察机关的意见，但三方并未达成共识，法院最后判决未采纳监检意见。再如柯某等人私分国有资产案，某县检察院经第一次检委会讨论拟作相对不起诉处理，并征求监察机关意见。监察机关未及时反馈意见，该院第二次召开检委会讨论决定提起公诉。一审判决后，4名被告人上诉，二审改判其中2人免予刑事处罚。

2.未采取留置措施人员移交方式不明确。刑事诉讼法只规定对留置案件要先行拘留，但没有规定对未留置案件检察机关应采取何种强制措施。在调研中，发现2018年1月至2019年7月未留置案件被调查人未当面移交的共22件，这些案件多数是监察机关将案卷移送至检察院后，由检察机关自行通知被调查人。虽然目前没有出现被调查人脱逃的情形，但仍存在较大的风险隐患。事实上，个别地区已经发生案件移交后未被留置人员没有到案的情况。

3.认罪认罚协商机制流转不畅。监检两家对个案是否适用认罪认罚存在争议是正常现象。但由于监察机关不同意适用认罪认罚而导致检察机关撤回认罪认罚具结书的情况，在实务中却时有出现。如某基层检察院反映在办理一起受贿案件中，检察机关已经与犯罪嫌疑人签署了认罪认罚具结书，但监察机关不认可认罪认罚的结果，认为量刑过轻，检察机关最终未对被告人适用认罪认罚，量刑建议较原具结书上的相对加重。

三、优化路径：完善衔接机制的三个维度

（一）凝聚协作理念，形成办案合力

1.监检配合协作实现优势互补。监察机关行使调查权的法律依据是监察法，调查权被定性为“不同于刑事侦查权”，因而难以将其划入检察机关的法律监督范围之内。［5］参见《调查权不同于刑事侦查权》，《中国纪检监察报》2017年11月16日。人民检察院具有从司法角度以居中和客观的立场对整个司法活动予以法律监督的权力，是从司法监察的视角来审视整个司法活动。［6］肖亮、崔晓丽：《对检察机关法律监督权的司法诠释》，《政治与法律》2008年第2期。对职务犯罪的打击，需要监察机关和检察机关协调互助，顺畅衔接。职务犯罪案件中监察机关与检察机关的有序衔接就成为监察法与刑事诉讼法“法法衔接”的重要体现。两者各自分工，合力实现监察机关规范地完成职务犯罪案件调查，检察机关高效精准审查起诉的目标。

2.落实以审判为中心的诉讼制度改革。《监察法》第33条第2款规定：“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。”监检法三家在统一证据标准的前提下，检察机关通过提前介入和退回补充调查等程序，引导监察机关共塑取证高标准，通过提前介入调查尽可能将刑事审判的证据和监察调查阶段的证据在证据标准上达成高度的一致，及早解决在监察阶段出现的案件事实和证据的争议和问题。其后通过退回补充调查引导监察机关弥补取证漏洞、补救取证瑕疵。

（二）完善办案程序，提高办案质效

监察体制改革后，监察委员会和人民检察院的分工更为明确、科学，从各自的权力特点和层面实现对公权力的制约。刑事诉讼法对监检衔接配合机制作出了指导性的规定，大体是对监察法条文的援引，鉴于实务中存在的办案程序衔接问题，需构建一套符合监检工作规律、简明高效、规范快捷的职务犯罪办案衔接模式。

1.提高提前介入的精准度。监察机关和检察院可以就提前介入的原则、工作流程、介入的时间等方面达成一致意见，建议由监察机关以明确的书面形式进行商情。书面商请后，检察机关指派由专业性较强的办案人员组成的专案小组，履行提前介入职责。充分发挥监察检察工作会议、办案人员定期会商等机制作用，在提前介入实现全面书面化的情况下，进一步提高提前介入的精准度。对介入的具体内容和手段可以作出细化的规定，包括案件证据标准、事实认定、定性定罪、法律适用以及采取强制措施等。

2.健全提前介入反馈机制。审查意见是提前介入调查的重要结果，审查意见的反馈十分重要。一是反馈建议应当以检察机关的名义提出。提前介入调查的前提是由监察机关提出介入，经检察长同意后指定专案检察官调查，此时的专案检察官代表的是检察机关，而不是某一公诉案件的经办人，所以以检察机关名义反馈为妥。二是在反馈形式上进一步规范。检察院指派的检察人员在确保充分阅卷、熟悉案件全貌后，根据自己的专业素养提出意见建议，并形成规范的文字材料，应包含案件的基本情况、介入过程、形成的意见建议等。三是建立监察机关对反馈建议的文字材料留痕机制，确保可询可查。

3.优化案件退查流程。2021年9月国家监察委员会公布的《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《实施条例》）第226、227条等对退回补充调查的定性、适用情形、程序等作出明确规定，特别是明确了监察机关要积极配合退回补充调查。双方可召开退补联席会，邀请监察机关相关负责人、经办人和检察机关的办案人员等就案件需要补查的原因、方向、内容进行面对面交流沟通，并对退查提纲等重要内容充分说明，充分认识补查的必要性，以达到目的上的一致性，促成合力。

4.细化认罪认罚等配套协商机制。一是明确监检双方负责沟通的具体部门，案件审理部门是监察机关案件审核部门，职务犯罪检察部门是检察机关负责监察机关调查案件的审查逮捕和起诉的部门。在会议纪要形成之前，可由检察机关职务犯罪检察部门与监察机关案件审理部门负责。二是协商一致后，应当通过会议纪要，以书面形式固定。三是根据监察法的规定，监察调查阶段启动认罪认罚从宽的条件相比刑事诉讼程序的条件更为严格［7］《监察法》第31条规定，涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，有下列情形之一的，监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议： （一）自动投案，真诚悔罪悔过的；（二）积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的；（三）积极退赃，减少损失的；（四）具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的。，这就容易出现监察机关未提出从宽处罚建议，但是在审查起诉过程中，检察机关认为符合刑事诉讼法规定的启动认罪认罚从宽程序的情形。一般而言，检察机关应当充分听取监察机关意见。

5.完善未留置被调查人员交接机制。移送审查起诉时，监察机关建议对被调查人员采取强制措施的案件，应当由监察机关将案卷和被调查人当面同步移送至检察院。《实施条例》第220条规定，对于未采取留置措施的案件，监察机关可以根据案件具体情况，向人民检察院提出对被调查人采取刑事强制措施的建议。实践当中此类案件如何操作未作明确规定。按目前的运行情况，案卷和被调查人员当面同步移交是最能厘清责任，确保未被留置的被调查人员安全交接的方式。交接之后，检察机关可以视情况作出决定。

（三）借力数字改革，赋能案件办理

某省公检法已经实现一体化数字化办案系统，通过数据采集共享，以一份电子卷宗办案。监察系统同样可以借助数字办案，探索建立数字化办案机制，从而解决提前介入方式的随意性、随案移送财物混乱等问题，实现办案行为的留痕与可追溯性。

1.构建清晰的证据脉络。围绕犯罪事实，在证据框架结构内，借助数字化平台对涉案证据进行智能梳理。特别是在证据数量比较庞杂的情况下，这种方式有助于判断所持证据是否充分。如贪污、受贿、滥用职权案中，通过数字化证据重组，可以主犯为核心，以其他涉案人员为脉络分层展现，同时每个分层锁定相应证据库，列明金额等重要内容，案件全貌一览无遗。

2.实现证据材料的数字化。考虑到监察办案的特殊性和保密性，根据相关法律及法规对必须移送的证据材料进行数字化处理，形成电子卷宗，这样有利于固定相关证据和加强移送材料的规范化。