全面依法治国与国家治理体系和治理能力现代化的四重逻辑及其类型化运行形态

□ 朱晓明

一、问题的提出

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，1997年党的十五大报告首次提出。1999年，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”这句话又被载入我国现行宪法第五条。2014年10月23日，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更进一步提出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”(1)中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[G]//.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本.北京：人民出版社，2014：4.2020年11月16日至17日召开的中央全面依法治国工作会议，确立了习近平法治思想在全面依法治国中的指导地位。习近平法治思想是中国共产党新时代法治领域的最新理论创新成果，是推进全面依法治国的根本遵循和行动指南。

2013年11月12日，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，并第一次明确了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。(2)中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[G]//.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本.北京：人民出版社，2013：3.国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。(3)张文显.治国理政的法治理念和法治思维[J].中国社会科学，2017(04)：40—66.2019年10月31日，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》则明确提出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”(4)中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[G]//.《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》辅导读本.北京：人民出版社，2019：2.

至此，我们已经准确地勾勒了我党对全面依法治国以及国家治理体系和治理能力现代化的基本判断和认识，也大致明确了二者各自在党的重要会议和党内法文本中的逻辑演进轨迹和规律。

事实上，除此之外，我党还通过党内法规范将其视为一个整体和系统作出战略性思考。只要细细品读党的十八届三中全会《决定》，我们就会发现我党将坚持法治中国建设作为完善和发展我国国家制度的重要内容。而党的十八届四中全会《决定》更是明确指出：“依法治国……是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求……”(5)中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[G]//.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本.北京：人民出版社，2014:1.，“全面依法治国能够促进国家治理体系和治理能力现代化。”(6)中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[G]//.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本.北京：人民出版社，2014:4.2014年11月，习近平到福建考察时提出了“三个全面”，“全面深化改革”与“全面推进依法治国进程”第一次并列提出。党的十九大报告把“全面深化改革”与“全面依法治国”纳入中国特色社会主义事业战略布局即“四个全面”之中，并明确了“全面深化改革总目标是完善和发展制度和推进国家治理现代化”“全面推进依法治国总目标是建设法治体系和建设法治国家。”(7)《党的十九大报告》辅导读本[G].北京：人民出版社，2017:19.由此，全面深化改革的总目标和全面依法治国的总目标，都成为了我国新时代指导思想的重要组成部分。

从2012年党的十八大报告到2019年党的十九届四中全会《决定》，党内法规文本以及习近平总书记的重要讲话，已经把全面依法治国与推进国家治理体系和治理能力现代化问题作了战略性、系统性和整体性的思考和阐述，思想内容十分丰富。因每一次重要会议、重要讲话的工作重点不同，思考问题的角度在发生变化，全面依法治国与推进国家治理现代化的理论内涵、理论逻辑和实践形态也得到了不断丰富。当然，党内法规文本和习近平总书记重要讲话作为马克思主义纲领性文件，不可能也没有必要去对作为这二者的关系作专门的学术阐述和系统的实践形态分析。因而，关于二者关系的阐释总体来看是框架性的也是纲领性的。毋庸置疑，对上述问题的思考和阐述是十分重要和极富价值的。这就为我们理论工作者从学术的角度去释疑解惑留出了研究的空间，同时也因为问题研究的难度较大，学术界也面临着不少挑战。只有对二者关系的理论逻辑作出精准的阐述，我们才能有效探寻依法治国与国家治理协同推进的实践规律，进而更好更全面地体现我国国家制度的优势和竞争力所在。

鉴于此，本文对依法治国与国家治理体系和治理能力现代化之间的内在逻辑及其实践形态的理论阐释，都是以习近平总书记系列重要讲话、党内法文本相关规范、中国共产党的相关重要会议精神等作为基本依据的，这当然也是本文立论的起点和根基所在。

二、全面依法治国与国家治理体系和治理能力现代化的四重逻辑

从学术成果来看，目前涉及全面依法治国与国家治理体系和治理能力现代化相互关系的论文和论著数量较少。有代表性的论文、论著主要由法学、政治学以及公共管理学领域的专家撰写而成。例如，在法学界，张文显教授在《治国理政的法治理念和法治思维》一文的第一部分“习近平对法治原理和中国特色社会主义法治基础理论的创新”中阐述了习近平总书记“关于法治与国家治理现代化的理论”(8)张文显.治国理政的法治理念和法治思维[J].中国社会科学，2017(04)：40—66.；卓泽渊教授的《国家治理现代化的法治解读》一文分析了“国家治理现代化与法治的关系”(9)卓泽渊.国家治理现代化的法治解读[J].现代法学，2020(01)：3—14.等问题；李林、莫纪宏教授所著的《全面依法治国、建设法治中国》一书第二章中用“全面依法治国是国家治理领域的一场深刻革命”(10)李林，莫纪宏.全面依法治国、建设法治中国[M].北京：中国社会科学出版社，2019：81—94.分析了全面依法治国与国家治理体系和治理能力现代化的相互关系以及共同点，等等。政治学领域的著名学者杨光斌教授与公共管理学领域的宋世明教授，在多篇文章中也涉及国家治理体系和能力现代化与法治或者依法治国相关问题的探讨，等等。这些学者的学术研究为我们进一步思考作了较好的理论准备。同时，党的十八大以来，尤其是党的十八届三中、四中全会两个《决定》，党的十九大报告，党的十九届三中、四中全会两个《决定》，全面依法治国委员会一次二次会议、中央全面依法治国工作会议等重要会议和文件，为我们深入研究相关问题提供了宏大的政策视野。我们认为，全面依法治国与国家治理体系和治理能力现代化的内在价值逻辑可以从以下四个视角去审视。

(一)复兴目标上的内在逻辑：全面依法治国与国家治理体系和治理能力现代化均是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴这一总任务的重要内容

2021年7月1日，习近平总书记代表党和人民庄严宣告，中华大地全面建成小康社会。从2021年开始到2035年，再努力接续奋斗十五年左右，基本实现社会主义现代化，然后到本世纪中叶建成社会主义现代化强国。我们说的基本实现社会主义现代化和实现社会主义现代化强国是一个总体的现代化，如果要细分，其实它是由若干具体领域的现代化目标所构成的，其中当然包括了法治现代化。法治现代化就是通过全面推进依法治国，实现法治中国。法治中国的基本建成和最终实现，是实现现代化所必不可少的重要构成，而法治国家、法治政府、法治社会作为法治中国的具体内容，其基本建成和最终实现自然是我国社会主义现代化不可或缺的重要组成；国家治理这个与国家制度密切关联的重大战略，其体系和能力现代化基本实现和最终实现更是我国社会主义现代化不可缺席的重要组成。根据远景目标，从2035到2050年前后，我国将建成一个“五位一体”的社会主义现代化强国，届时“物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升，实现国家治理体系和治理能力现代化”。(11)《党的十九大报告》辅导读本[G].北京：人民出版社，2017：28.这就说明，包含全面依法治国能力的政治文明的全面提升，意味着国家治理体系和治理现代化能力的提升。换言之，法治与国家治理共同构成了基本实现社会主义现代化的重要内容，也是社会主义现代化强国的重要标志，二者共同组成了实现社会主义现代化强国和中华民族伟大复兴这一总任务的重要内容和主要标志。因而，法治国家与治理现代化均内在地统一于中华民族伟大复兴这一伟大目标和伟大任务之中，其复兴目标在逻辑上是高度统一的。

(二)指导思想上的内在逻辑：全面依法治国与国家治理体系和治理能力现代化共同构成了党的最新创新性理论，并成了习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容

习近平新时代中国特色社会主义思想作为中国共产党的最新创新性理论，既是21世纪马克思主义，更是当代中国马克思主义。它是由“十个明确”组成的，其中第五个“明确”是关于改革目标、制度和治理现代化的，第六个“明确”是关于全面依法治国总目标、法治体系和法治国家的。这两个“明确”共同组成了习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容和架构。

社会主义制度优势是我国最大的优势，制度自信在“四个自信”中起到支撑性作用，是我们赖以自信的基本依据，也是中华民族伟大复兴的最大底气。社会主义拯救了中国，是我们必须坚持中国特色社会主义制度的历史逻辑；改革开放发展了中国这一现实，成为了必须坚持的同时还要进一步完善的国家制度实践逻辑，也成了我们推进国家治理现代化的现实依据。同时，新时代中国特色社会主义必须构建“系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性”。(12)《党的十九大报告》辅导读本[G].北京：人民出版社，2017：21.

全面依法治国是中国特色社会主义的本质特征和重要保障。全面依法治国主要由三个方面的内容组成：首先是明确一个总目标，就是在完善以宪法为核心的法律体系的基础上，把中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家建设好、实现好、维护好，法治体系不仅仅是国家法“独唱”，还是与党规“合唱”。其次，坚持我国社会主义法治建设的基本经验，那就是必须走中国特色社会主义法治道路。这条法治道路一定是立足于自己的国情，也就是在中国的制度上建构自己的法治理论。这具体包含了把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各个方面，在对象上体现为党是领导一切的，没有任何例外；在内涵上体现为政治、思想、组织领导，并非包罗万象；在制度体系和方式上体现为总揽全局协调各方，不是包揽一切更不是代替；在依据上体现为制度化法治化，共产党领导要科学入宪入国家法，也要入党内法规；发展中国特色社会主义法治理论，把我国传统法律文化、改革开放伟大实践和借鉴人类一切优秀法治文明结合起来，等等。再次是实现法治体系和法治国家总抓手总目标的新路径，包含“坚持三个共同推进，坚持三个一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一，深化司法体制改革，提高全民族法治素养和道德素质”(13)《党的十九大报告》辅导读本[G].北京：人民出版社，2017：22.，等等。既要坚持系统论同时又要坚持重点论，这个重点表现为在依法治理中依法执政是关键，在法治目标中法治政府是主体工程，等等。所以，无论是法治还是治理，均高度统一于指导思想这个大逻辑，故二者的逻辑被天衣无缝地统一了起来。

(三)战略布局上的内在逻辑：“四个全面”战略布局是由全面依法治国与国家治理体系和治理能力现代化共同构成的

中国特色社会主义事业的战略布局是“四个全面”，既表明了这是构成习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，又表明了“四个全面”是中国特色社会主义事业的战略布局。由于全面深化改革的总目标被确定为完善和发展制度、推进治理现代化，因而全面依法治国与作为全面深化改革目标的国家治理现代化这“两个全面”，共同构成了“四个全面”的重要内容。“两个全面”构成了“姊妹篇”，形成实现全面小康社会乃至中华民族伟大复兴中国梦的“鸟之两翼、车之双轮”的战略举措，两者相辅相成、相互作用，离开了依法治国就难以实现治理现代化，而离开了治理现代化，依法治国就失去了明确的方向而变得无实质意义。单轮是无法被有效驱动的，单翼自然也是无法临空飞翔的。对此，韩庆祥教授敏锐地指出：“全面深化改革是实现我国社会主义现代化建设和中华民族伟大复兴的强大动力，是关键一招；全面依法治国是实现我国社会主义现代化建设和中华民族伟大复兴的法治保障。”(14)韩庆祥.“四个全面”战略布局的基本理论问题[N].光明日报，2015-12-07 (016).因而，二者无论从内容要件、形式构成、相互关系诸方面，均在逻辑上保持完整的统一性。

(四)治理功能上的内在逻辑：全面依法治国与国家治理现代化共同完善和发展着中国特色社会主义制度

关于全面依法治国与国家治理现代化的内在逻辑问题，还需要从制度的结构功能主义立场出发去分析，同时要聚焦于国家治理这个重大问题。国家治理的好坏、成败，都会成为衡量一个国家的制度是否优越以及优越性程度高下的重要尺度和基本依据。衡量一种制度是否优越，除了要看制度本身结构体系是否优越外，还要看优越性发挥的效能和程度，也就是既要关注制度好坏这个本质的规定性，还要关注制度优越性的多寡这个量的规定性。制度首先需要去关心的是“好不好”问题，然后才是“有多好”的问题。而全面依法治国与国家治理现代化都能够很好地实现我国制度优越性的转化，即治理效能的充分发挥，所以从治理功能上的内在逻辑看，我国的依法治国与国家治理共同完善和发展着我国的国家制度。对国家制度自信的坚持和进一步完善，必然有助于我国的国家治理现代化。当然，国家治理现代化的实现，国家治理效能的更好转化，也进一步使得我国国家制度的根基得以巩固、优势得到发扬、短板得到弥补、弱项得到强化，最终就聚焦到坚持和完善根本制度、基本制度、重要制度上来，而正是这三种制度支撑着我国社会主义国家制度体系，是中国特色社会主义制度的四梁八柱，是我们制度自信的总依据。(15)中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[G]//.《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》辅导读本.北京：人民出版社，2019:4—5.依法治国是我国社会主义的国体这个本质所规定和要求的，它又是我国之所以成为社会主义国家的重要保障，是现代文明发展的必由之路。具体而言，中国特色社会主义是由一条光明的道路、一套科学的理论、一种优越的制度、一组先进的文化所构成的，而全面依法治国则对党的领导制度体系、人民当家作主制度体系、中国特色社会主义行政体制等十多项制度进行规范和保障。(16)中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[G]//.《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》辅导读本.北京：人民出版社，2019:6—47.这样的规范和保障进一步促进了中国特色社会主义制度更加完善、成熟和定型。所以，法治和治理双轮驱动着我国国家制度的完善和发展。

三、全面依法治国与国家治理体系和治理能力现代化的互动交融及其类型化运行形态

综上可见，从复兴目标、指导思想、战略布局以及治理功能等维度来看，全面依法治国与国家治理现代化之间存在着四重内在逻辑关系。全面依法治国与国家治理现代化在实践中互联互动，相互之间存在着多种多样的实践形态。归纳而言，其形态大致可以分为“决定型”运行形态、“依托型”运行形态、“轨道型”运行形态、“方略型”运行形态、“变革型”运行形态和“促进型”运行形态等多种类型化形态。“决定型”运行形态强调的是决定和被决定的关系，是二者运行中的一个根本性问题，是抓住主要矛盾的极端重要的问题；“依托型”运行形态强调是二者运行中“谁是内容和谁是形式”的问题，是抓矛盾的主要方面的大问题；“轨道型”运行形态解决的是“谁是目标任务谁是路径”的问题，是处理目标与路径的关系问题；“方略型”运行形态解决的是“谁是目的谁是方式和手段”的关系问题，是解决什么样与怎么样的关系问题；“变革型”运行形态关涉的是“国家治理现代化过程中的效应大小和程度强弱”问题；“促进型”运行形态解决的是“被决定者并非总是被决定和被动”的问题，而是存在着能动性的问题。阐释清楚依法治国与国家治理相互间的交互融合和运行形态问题，可以厘清法治与国家治理运行的理论和实践双重机理，把握其中蕴含的深刻规律，继而有助于加快推进我国基本方略的实施，提升国家制度优势的转化效能。

(一)“决定型”运行形态：国家治理体系和治理能力现代化决定了全面依法治国

全面依法治国与国家治理现代化这两大战略举措，对于实现中华民族伟大复兴梦来说都十分重要，前者是中华民族复兴的最大保障，后者则为国家制度优势的最大集成。在实践中只有弄清楚二者的运行关系，把握运行规律，才能使各自的功能发挥到极致。是国家治理现代化决定了依法治国，还是依法治国支配着国家治理现代化，需要条分缕析地进行科学研究，唯有如此这两大战略才能够顺利融合和积极推进。党的十八届四中全会的《决定》指出：“依法治国……是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”(17)中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[G]//.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本.北京：人民出版社，2014：1.如果对这样的基本判断抑或命题稍作分析，就可以得出如下结论：全面依法治国是由国家治理现代化决定的。换言之，国家治理必然要求依法治国，依法治国是国家治理要求的必然结果，国家治理要求依法治国这个命题可以转化为国家治理决定了依法治国这样的命题。对于国家治理现代化决定了全面依法治国这一判断可以作如下分析：国家治理体系和治理能力作为制度的这个事物整体决定着法治制度这个事物的局部，事物的整体决定了事物的部分，事物的部分是由事物的整体决定的。国家治理属于国家制度整体的现代化问题，而依法治国则属于国家制度的局部的现代化问题。局部的现代化是由整体的现代化决定的。唯物辩证法告诉我们，事物的整体决定事物的局部，依法治国是坚持和完善中国特色社会主义，主要是由中国特色社会主义制度的本质所要求、所决定的。“完善和发展中国特色社会主义制度，……，必须全面推进依法治国。”(18)中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[G]//.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本.北京：人民出版社，2014：2.故国家治理现代化的价值、方向、理念、制度、路径，决定了全面依法治国的价值、方向、理念、制度、路径。国家治理中的以人民为中心的价值理念，以党的新时代中国特色社会主义创新理论为指导，以中国共产党领导作为根本保证，以实现中华民族伟大复兴作为主题等内容，就决定了依法治国的理念、指导、保证、主题，等等。

(二)“依托型”运行形态：法治是国家治理体系和治理能力现代化的的重要依托

2014年10月23日，习近平同志在党的十八届四中全会《决定》的说明中明确指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”(19)关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[G]//.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本.北京：人民出版社，2014：42.习近平法治思想包涵了十一个“坚持”，其中第五个“坚持”的内涵主要体现了法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。百年未有之大变局，正是当今世界最真切的写照，也是我们最真实的感受，这个大变局影响着复兴这个战略全局；中华民族正处于实现伟大复兴的机遇期，同时这也是风险期和挑战期，机遇与挑战并存，国家治理现代化面临着更加复杂的重大考验。进入新发展阶段以后，新发展理念到底如何贯彻，新发展格局到底如果开创，高质量发展到底如何推进，都关乎着国家治理的效果乃至最终的成败。例如，突如其来的新冠肺炎疫情对我国经济发展造成严重冲击，如何落实“六稳六保”需要想办法用好用活手里的“工具”；社会需要活力但又要安定有序，我们还没有找到特别管用的好办法，需要我们透彻把握社会治理现代化的核心要义，通过治理和服务双管齐下去处理；社会公平正义是以人民为中心的发展思想的根本要求，需要从立法、执法、司法和守法等多维度多层面进一步促进；社会和谐稳定不是静态的，而是动态的，需要从辩证法的高度实现动态平衡；党和国家长治久安是中国特色社会主义事业的根本保证，需要千方百计进一步确保，等等。这一系列推进国家治理体系和治理能力现代化的问题，均有赖于全面推进依法治国。“不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景，就必须全面推进社会主义法治国家建设，从法治上为解决这些问题提供制度化方案。”(20)关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[G]//.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本.北京：人民出版社，2014：42.这一依托型运行形态既要求用法治思维去思考治理，更要求用法治方式去解决治理中的改革、发展、矛盾、稳定、风险等等非常迫切的诸多问题和难题。

(三)“轨道型”运行形态：全面依法治国有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化

习近平总书记在党的十八届四中全会关于全面依法治国《决定》的说明中明确指出：“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家……有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，……有利于在法治轨道上不断深化改革。”(21)关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[G]//.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本.北京：人民出版社，2014：52.在2020年召开的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记的重要讲话提出了十一个“坚持”，而第五个“坚持”正是坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。中国特色社会主义制度体系与国家治理体系是一个问题的两个方面，是一个硬币的两面，从制度视角观察就是国家制度体系，而从治理的视角看问题就是国家治理体系。所以，无论是我国的制度体系还是治理体系的现代化，都必然在法治也只能在法治的轨道上安全地快速推进，没有任何其他轨道可以承载这辆特殊的“高铁”安全运行。治理体系现代化的本质，就是其存在和运行形态都是代表现代文明的宪法及其各项法律制度，依照党的“五位一体”总体布局的制度安排包含了党的领导法治化、经济活动法治化、政治运行法治化、文化兴盛法治化、社会安定法治化、生态文明法治化等诸领域的法治化，从治理的制度安排视角就是内政、外交、国防，治党、治国、治军，其治理的依据都是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，必然是也必须是如此，除此别无其他现代文明的承载形态；十九届四中全会提出的十三项国家制度体系和治理体系均由法治支持，且能够满足体系的系统性、规范性和协同性。杨光斌教授认为，国家治理能力的结构性要素即体制吸纳力、制度整合力、政策执行力(22)杨光斌.关于国家治理能力的一般理论——探索世界政治(比较政治)研究的新范式[J].教学与研究，2017(01)：5—22.，宋世明教授把国家制度功能区分为制度吸纳力、制度整合力、制度执行力，而国家治理能力是这三种能力的系统集成。(23)宋世明.推进国家治理体系和治理能力现代化的理论框架[J].中共中央党校(国家行政学院)学报，2019(06)：5—13.体制吸纳力、制度整合力、政策执行力这“三力”即国家治理能力的现代化，也仍然需要借助法治体系的轨道实现。国家治理，不论是其体系还是其能力，如果离开了法治轨道，治理现代化就会成为无源之水无本之木，也就很难成为现实，甚至可能会南辕北辙，成了一个永远也不可能完成的任务。简而言之，“轨道型”运行形态可以概括为以下几层内涵：治理需要系统规范和协调，只有全面依法治国才匹配得上；治理最难达成的是社会共识，而这是全面依法治国的“强项”；“四个伟大”和社会主义现代化建设只有发挥法治的作用才能最终实现，因为法治发挥的是固根本稳预期利长远的作用；当今社会已然进入风险社会，“四个重大”中的挑战、风险、阻力、矛盾唯有依法才能稳妥而有效地应对。

(四)“方略型”运行形态：依法治国是治理国家的基本方略

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，这早已成为学界的共识。李林、莫纪宏教授认为：“治国理政既要有政略和战略，也要有方略和策略。治国方略就是执政者(执政党)运用公权力和其他政治资源治理国家所遵循的战略性指导原则和整体性策略方针。”(24)李林，莫纪宏.全面依法治国、建设法治中国[M].北京：中国社会科学出版社，2019：18.要从根本上解决好国家治理体系和治理能力现代化问题，必须真正理解治理国家的基本方略和治国理政的基本方式的极端重要性。治国理政的方式有不少，我国在历史上也长时间选择过其他的方式，虽说在一定的时期国家也取得了长足的进步，但唯有法治这种基本方式最稳定、最连续、最安全、最可靠，起到的是固根本、稳预期、利长远的不可替代的作用；而治理国家的基本方略在战略上是要解决好党的领导、人民当家作主和依法治国三者的关系。从党的十八大开始，中间经过2012年习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上的讲话，再到十八届四中全会、庆祝全国人民代表大会成立60周年大会讲话，直至十九大报告，尽管国家治理可供选择的有系统治理、依法治理、综合治理、源头治理等诸方式，并且其他种类的治理方略方式也不可或缺，但习近平总书记始终牢牢坚持和把握“基本方略”和“基本方式”这“两个基本”，因为它们事关党、国家、人民之根本。这“表明全面依法治国在党治国理政战略布局中具有至关重要的战略地位和不可或缺的战略作用”。(25)李林，莫纪宏.全面依法治国、建设法治中国[M].北京：中国社会科学出版社，2019：23.治国理政的方略和方式具有多样性，也给我们提供了选择权。但是基本方略只有一种，那就是依法治国，这在治国方略上具有唯一性；基本方式也只有一种，那就是法治，这在治理的方式上也具有唯一性。可以说，“两个唯一”从国家治理的战略高度揭示了依法治国和法治之间存在紧密而深刻的联系。

(五)“革命型”运行形态：全面依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命

从历史的视角来观察人类的治理发展史，总体而言国家治理领域的变迁是缓慢和低效的，但自近代以来随着法治理念的导入，国家治理发生了嬗变。党的十八届四中全会的《决定》指出：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”(26)关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[G]//.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本.北京：人民出版社，2014：8.习近平总书记在十九大报告中从中国特色社会主义进入新时代这一新的历史方位出发，高屋建瓴地强调：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。”(27)《党的十九大报告》辅导读本[G].北京：人民出版社，2017：38.要准确理解全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，可以作如下思考：首先，国家治理涉及破除思想观念、体制机制、利益固化的禁锢、弊端、藩篱等顽疾，唯有厉行法治才能从源头上加以根治，其革命性才能得以体现；其次，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系是国家治理体系的总依据，而这一法律体系是须满足良法属性的完备的体系，只有通过科学立法、民主立法、依法立法这样革命性的变革才能达致，也就是规则意义上的价值重构；再次，国家治理能力现代化要通过严格执法、公正司法、全民守法才能得以实现，这是一场深刻的治理革命，行政权在实体上通过法治划边界定规矩，在程序上规范重大决策，通过法治持续推进司法责任制改革，尽快实现作为灵魂和生命的公平正义，通过精准普及法律从根本上改变公民的法治素养和意识，所有的这一切表现为一场触及重大利益、行为、体制重大调整的革命性变革。具体涉及到依法行政如何推进，法治政府怎样建设，公正文明执法如何真正得到严格规范；也关涉司法体制综合配套改革深化的方向、路径和总抓手，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义；当然还关系到全体公民和全体党员特别是领导干部树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念，并带头尊法学法守法用法。(28)《党的十九大报告》辅导读本[G].北京：人民出版社，2017：38.中国共产党更不能例外，领导人民制定宪法法律，自身又必须在宪法法律范围内活动，用法治思维和法治方式去思考和解决越来越复杂的外部环境和诸多重大风险挑战，其领导方式也须尽快完成制度化和法治化。前述全面推进依法治国这样的系统工程，涉及领域之广泛，带来的变化之巨大，对国家治理的影响无疑是一场广泛、持续、深刻的大变革。

(六)“促进型”运行形态：全面依法治国能够促进国家治理体系和治理能力现代化

国家治理现代化决定了全面依法治国，前述已展开地较为充分。但这并不意味着全面依法治国对于国家治理现代化就是简单的“被决定”，就是被动的无所作为了；相反，全面依法治国对国家治理现代化是能动的，是完全可以起到促进作用的。党的十八届四中全会的《决定》指出：“全面依法治国能够促进国家治理体系和治理能力现代化。”(29)关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[G]//.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本.北京：人民出版社，2014：4.依法治国“对实现国家治理体系和治理能力现代化具有引领、规范、推动和保障等重要作用”。(30)李林,莫纪宏.全面依法治国、建设法治中国[M].北京：中国社会科学出版社，2019：90.因而，党中央把全面依法治国放在党和国家事业全局和整体的治国基本方略上以及中华民族伟大复兴的战略高度上，来谋划、来定位、来布局的。习近平总书记反复强调：“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨。”(31)习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要[M].北京：学习出版社，人民出版社，2019：96.这段话清晰地揭示出了法治兴衰与国家兴替关联性的运行形态，也深刻昭示我们，法治国家建设是完全能够促进国家治理现代化的。关键是“促进”的机理需要去作深层次的阐释，其架构需要进行总体的设计和周详的分析。因而，笔者认为，“促进形态”发生机理如下：通过立法来引领国家治理的方向，规范国家治理的边界，通过严格规范文明执法和公正司法来推动和保障国家治理效能的充分发挥，通过守法使得国家能力得到人民的理性认同而获得普遍的强化。

四、余论

1997年，中国共产党把依法治国确立为基本方略，把法治确立为国家治理的基本方式，已经过去了20多个年头了；2013年，又把改革的目标确定为国家制度的完善和发展以及国家治理现代化推进，2019年又把其中的“完善和发展”修改为“坚持和完善”。关于作为治国理政基本方略的全面依法治国，与作为制度效能转化的国家治理现代化之间的相互关系，无论是习近平总书记的多次重要讲话，还是党中央在十八届三中、四中全会，十九大，十九届三中、四中全会，中央全面依法治国工作会议等重要会议的决定中，均有充分的论述。当然这些论述都是纲领性和原则性的。

由于我国制度具有鲜明的特色，其最大的特色是中国共产党的领导，所以，阐释依法治国与国家治理的理论实践逻辑须认真思考其独特性，而其独特性主要体现在中国共产党党内法规与国家法的衔接与协调以及党内法规实施和执行的效能。由于将这些问题置于前面几部分的逻辑体系中加以讨论并不合适，故在余论部分略作讨论，以使本文能够保证文章整体结构的完整和逻辑上的自洽。在笔者看来，依法治国和国家治理现代化的互动及其整体效能的提升，还须注意解决好以下两大问题。

第一，须充分重视党内法规适用与国家法的衔接协调。从党内法规的适用出发，区分其与国家法对党员双重身份的不同要求，设计两者适用衔接上的具体方案。首先，党内法规原则上只适用于党员、党组织，且党内法规与国家法应当独立适用，不存在彼此替代或者抵消之说。其次，国家法较之于党内法规具有优先地位，两者不一致时应当优先适用国家法。再次，党内法规严于国家法，若按照先党内法规后国家法的顺序适用，则可能会出现“违纪不违法”现象，容易给党员干部造成以纪律处分代替法律责任的错觉，故宜按照先国家法后党内法规的顺序适用。这样，一则可以体现党内法规从严兜底作用，二则可以避免同一案件的证据在两个独立的适用阶段里，由党内法规的低证据标准向国家法的高证据标准“转换”过程中，可能遭遇的合法性困境。最后，因适用党内法规而损害党员合法权利的，应遵循以党内法规所设之党内救济机制为终局的原则；但根据“重要性理论”，若所涉权利具有特殊的重要性时，则应遵循国家司法终局原则，即可以根据国家法提请国家司法救济。

第二，须特别重视中国共产党党内法规执行力的有效提升。首先，将党内法规的执行力置于完善中国特色社会主义制度和推进国家治理体系和治理能力现代化的框架中来进行整体设计。中国共产党的领导是中国特色社会主义制度和国家治理体系的最大优势，而优势的转化很大程度上取决于中国共产党党内法规执行力多大程度的提升；党内法规执行力是国家治理能力的最重要组成部分，党内法规执行力的提升可以从根本上提高我国的国家治理能力和水平。其次，完善领导机关和党员领导干部带头“尊、守、学、用”党内法规以提升执行力的相关体制机制。借鉴国家法的“普法”制度，由党委总揽，在一定的时期内普及党内法规，知识和理论体系。党员领导干部以上率下，带动基层干部真正掌握党内法规，提升党内法规的执行力。再次，完善《中国共产党党内法规执行责任制规定》，将有效提升党内法规执行力作为党委督促检查和巡视巡察的重要内容。将党内法规执行作为巡视巡察的重要内容须有完整的制度保障，把党内法规执行力强弱作为党员领导干部考核和问责的主要内容，并作为选拔任用党员领导干部的重要依据。加大党内法规执行责任追究和惩处力度，严肃查处违反和破坏党内法规制度的行为。最后，借鉴国家法的执行体制和适用体制，形成科学有效的中国共产党党内法规执行的适用规则。须对执行体制中相关党的机构、职能、权限、程序、标准等内容法定化、规范化，并且实现顺畅高效度地运行。上述问题虽然不是本文研究的主题，但是如果得以有效解决，则可以促进法治与治理在逻辑上的高效统一，并且有利于二者的交互融合进而提高运行的效能。