农村基层党建中两个“一肩挑”的比较与分析

□ 易新涛 李兰平

进入新时代，以习近平同志为核心的党中央始终把解决好“三农”问题为全党工作重中之重，在推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展等方面，做了大量的顶层设计和实践探索。村党组织书记依法担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人(简称村党组织书记“一肩挑”)，就是其中的一项创新性的乡村制度设计。2018年1月，中共中央国务院下发的《关于实施乡村振兴战略的意见》首次提出，要“推动村党组织书记通过选举担任村委会主任”。(1)中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[N].人民日报，2018-02-05(001).随后，中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《中国共产党支部工作条例(试行)》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》，以及中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》、中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》都强调，要大力推进或全面推行村党组织书记“一肩挑”。而早在20世纪90年代末，各地陆续创造出村“两委”负责人“一肩挑”，即村党支部书记、村委会主任由一人兼任以实现一班人马、两块牌子的乡村制度设计。2002年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅下发《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，将此项制度予以认可，并在全国进行倡导。如何正确区分这两个“一肩挑”，是当前准确把握村党组织书记“一肩挑”的内涵实质，并在新一轮村社组织换届选举工作中稳步推进的首要问题。

一、两个“一肩挑”产生的背景不同

村党组织书记“一肩挑”产生于推进乡村振兴和乡村治理的过程中。党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策，是弥补小康社会的短板、决胜全面建成小康社会的战略举措，是新时代全党做好“三农”工作的总抓手，是全面解决“三农”问题、激活乡村活力、实现城乡双轮驱动的行动纲领，是对人民美好生活向往的积极回应，是扭转乡村衰退问题的中国智慧和中国方案。中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》对实施乡村振兴战略作出全面部署。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》对实施乡村振兴战略进行了阶段性谋划,并就一系列重大工程、重大计划、重大行动作出了具体部署。而且，治理有效既是乡村振兴的重要内容、重要保障和制度基础，又是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。2017年12月，中央农村工作会议明确提出，实施乡村振兴战略，要不断加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，建立健全现代乡村社会治理体制，创新自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，走乡村善治之路。中共中央办公厅和国务院办公厅专门印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确提出了加强和改进乡村治理的总体要求、主要任务、组织实施。很显然，乡村振兴和乡村治理的全面推进，迫切需要加强农村基层党建，尤其是选优配强村党组织书记，以增强基层党组织的领导作用。况且，农村基层党组织建设本质上就是“坚持党对一切工作的领导”的具体体现，既是乡村振兴的重要内容，更是乡村振兴的关键。为此，中共中央先后印发了《中国共产党支部工作条例(试行)》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》等文件。在这种新形势，村党组织书记“一肩挑”被提出并加以大力推进。

而村“两委”负责人“一肩挑”出现于大力推进村民自治的背景下。党的十一届三中全会后，在家庭联产承包责任制逐步推行的基础上，农村权力结构发生重要的变化，由党支部的一元化转变为党支部和村委会并存的二元化。农村基层党组织由“无所不包，无所不能”高度行政化的组织，逐步被还原为“团结广大群众前进的核心和战斗堡垒”(2)中共中央文献研究室编.三中全会以来重要文献选编：下[G].北京：人民出版社，1982：1078.的高度政党化的组织，其地位和功能明显改变，管理范围相对缩小，管理内容大幅减少，在农村社会发展中的影响力也在无形中减弱。同时，以推行村民自治制度为主要内容的农村基层民主政治建设大张旗鼓地进行。20世纪80年代初，村民委员会取代了人民公社体制下的生产大队，进而逐步被定位为群众自治组织。1982年12月通过的《宪法》明确规定，村民委员会是基层群众性自治组织。(3)中华人民共和国宪法[N].人民日报，1982-12-05(001).1983年10月12日，中共中央国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》强调：“村民委员会是基层群众性自治组织。”(4)中共中央国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知[J].中华人民共和国国务院公报，1983(23).1988年6月1日试行的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》正式确立村民自治制度。1998年11月，九届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，进一步巩固了村民自治制度在农村治理中的核心地位。这样，这种二元化的权力结构必然引发农村“两委”矛盾的产生且不断升级。作为“解决‘两委’矛盾的有效尝试”(5)刘学民.论新时期我国农村基层治理的新趋向[J].中州学刊，2010(03)：23—25.，村“两委”负责人“一肩挑”就这样应运而生。

二、两个“一肩挑”实施的目的不同

村党组织书记“一肩挑”旨在强化农村基层党组织的领导核心地位。从理论上看，马克思列宁主义始终强调无产阶级政党的基层组织的领导核心作用。马克思恩格斯认为，无产阶级政党应“使自己的每一个支部都变成工人协会的中心和核心”(6)马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社，2012：588.，成为“工人阶级的组织中心”(7)马克思恩格斯全集：第16卷[M].北京：人民出版社，1964：483.、成为“追求工人阶级的保护、发展和彻底解放的各国工人阶级团体进行联络和合作的中心”(8)马克思恩格斯选集：第3卷[M].北京：人民出版社，2012：172.。列宁认为，基层党组织“都应当成为我们的堡垒”(9)列宁全集：第7卷[M].北京：人民出版社，1995：10.，“真正成为而不是在口头上成为党的基本组织细胞”(10)列宁全集：第13卷[M].北京：人民出版社，1995：59.、“我们赖以建立起革命的社会民主主义工人运动的不可动摇的坚强核心的基础”“在群众中进行鼓动工作、宣传工作和实际组织工作的据点”。(11)列宁全集：第17卷[M].北京：人民出版社，1995：4，337—338.从历史上看，强化农村基层党组织的领导核心地位是我们党的优良传统。早在1926年7月，中共中央扩大执行委员会的《组织问题议决案》提出，支部是“党在各工厂、矿山、学校及某区域的核心”。(12)中共中央文献研究室，中央档案馆编著.建党以来重要文献选编：第3册(1926)[G].北京：中央文献出版社，2011：280.1930年5月，《中央关于发展工人党员问题致上海总行委的信》首次赋予基层党组织“堡垒”的定位。同年7月，《目前政治形势与党的组织任务》指出，要让每个支部“成为党的堡垒”“群众的核心”“党实行阶级战争的堡垒”“不仅是群众的领导者，而且是群众的组织者”，实现“在工厂中党的堡垒作用”“要在群众中充分起核心作用” 。(13)中共中央文献研究室，中央档案馆编著.建党以来重要文献选编：第7册(1930)[G].北京：中央文献出版社，2011：312,321-323,332.党的七大上，刘少奇同志指出，党的基础组织是党在群众中的“战斗的堡垒”。(14)中共中央文献研究室，中央档案馆编著.建党以来重要文献选编：第22册(1945)[G].北京：中央文献出版社，2011：447.党的十九大报告提出，要将基层党组织建设成为“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。(15)习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)[N].人民日报，2017-10-28(001).从现实上看，强化农村基层党组织的领导核心地位是农村社会经济发展的迫切需要。习近平总书记指出：“无论农村社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱。”(16)中共中央文献研究室编.十八大以来重要文献选编:上[G].北京：中央文献出版社，2014：684.农村基层党组织是党在农村的组织支撑，是党的全部工作和战斗力的战斗堡垒，既是“指挥所”，更是“先锋队”。贯彻落实党的路线方针政策和各项决策部署，组织和推动实施乡村振兴战略各项决策部署的执行，确保各个方面工作的有序开展，引领各种组织积极参与乡村振兴战略，组织、动员、教育、引导、凝聚群众，都离不开农村基层党组织的领导核心地位。正如习近平总书记在山东考察时所说，要加强基层党组织建设，选好配强党组织带头人，发挥好基层党组织战斗堡垒作用，为乡村振兴提供组织保证。(17)切实把新发展理念落到实处，不断增强经济社会发展创新力[N].人民日报，2018-06-15(001).可见，村党组织书记“一肩挑”遵循了党的集中统一领导这一根本政治规矩和首要原则，有利于强化农村基层党组织的领导核心地位，总揽全局，协调各方。

而村“两委”负责人“一肩挑”旨在化解农村“两委”的矛盾。首先，村党组织和村委会的性质和功能不同。村党组织是我们党的基层组织，是党在农村的领导核心和战斗堡垒；村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。其次，党章和法律法规并没有规定两者的关系。1992年和1997年的《中国共产党章程》均规定村党组织“领导本地区的工作”，支持和保证包括群众自治组织在内的各种组织充分行使职权。1999年2月颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例》明确村党组织是“村各种组织和各项工作的领导核心”。(18)中国共产党农村基层组织工作条例[N].人民日报，1999-03-30(001).尽管如此，它们都没有规定具体的程序和可操作的办法。《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》对村党组织与村委会的关系只字未提。1998年的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村党组织“发挥领导核心作用”，但村民开展自治活动、直接行使民主权利依照宪法和法律予以支持和保障。(19)中华人民共和国村民委员会组织法[N].人民日报，1998-11-05(003).再次，两者的权力来源、职责、权威基础不同。村党组织是由村民中占少数的党员选举产生的，其权力来源于乡镇党委的任命，只在政治上“发挥领导核心作用”；而村委会是村民选举出来的，其权力来源于村民的选举与认可，依法组织村民进行自我管理、自我教育、自我服务。在村民眼中，村党组织书记是上级政府的“代理人”和“赢利型经纪人角色”，而村委会主任是村庄的“当家人”和维护村民利益的“保护型经纪人”。(20)何增科.农村治理转型与制度创新——河北省武安市“一制三化”经验的调查与思考[J].经济社会体制比较，2003(06)：74—82+144.加之，到20世纪末，我们党先后开展了农村整党、以整顿村党支部为重点的农村基层党组织整顿工作；而以村民自治为主要内容的农村基层民主政治建设正高歌猛进地推进。农村党组织和村委会之间的矛盾自然产生，并愈演愈烈，各拿各的号、各吹各的调、各搞各一套、各说各重要。为了适应村民自治发展的需要，化解农村“两委”矛盾，一些地方从转变农村党支部的产生方式和领导方式着手，在“两票制”“两推一选”的基础上，创造出农村“两委”负责人“一肩挑”的制度设计。

三、两个“一肩挑”的理念不同

村党组织书记“一肩挑”基于整体性、系统性的治理理念。乡村社会及其发展是一个有机整体。乡村振兴主要涉及经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党建等领域，将达到产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，具有整体性、协同性、关联性。乡村振兴，治理有效是基础，党的领导是关键。而乡村治理是一个系统工程，包括现代乡村社会治理体制、乡村治理体系、社会治理格局和充满活力、和谐有序的乡村社会这一社会目标。其中，现代乡村社会治理体制明确了乡村治理的主体及其地位，即党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑，具有多元性，又协调统一；乡村治理体系强调了乡村治理的路径，即自治为基、法治为本、德治为先，“三治”融合、共同发力；乡村治理格局提出了乡村治理的目标，即构建共建共治共享的社会治理格局。乡村治理的组织体系也是一个有机整体。其中，村党组织是领导核心，“全面领导隶属本村的各类组织和各项工作”；村民委员会是基层群众性自治组织，确保村民自我管理、自我教育、自我服务；村务监督委员会是在村务决策和公开、财产管理、工程项目建设、惠农政策措施落实等重要事项上进行民主监督的组织；集体经济组织是以土地等生产资料集体所有的基础上管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员的组织；农民合作组织在农村家庭承包经营基础上，农业生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者自愿联合、民主管理的互助性经济组织。既然如此，乡村振兴和乡村治理就需要在村党组织的集中统一领导下，通盘考虑，系统设计，统筹兼顾。

而村“两委”负责人“一肩挑”则基于分权理念。如前所述，随着村民自治的兴起和发展，农村出现了党支部和村委会的二元权力主体，客观上要求实行分权管理。而且，从党的十一届三中全会到20世纪80年代，针对政治体制中最主要的弊端即党政不分、以党代政，我们党一直强调党政分开是政治体制改革的关键。党的十一届三中全会公报指出：“应该在党的一元化领导之下, 认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象。”(21)中共中央文献研究室编.三中全会以来重要文献选编：上[G].北京：人民出版社，1982：7.邓小平同志反复强调，“党也不能够代替一切，包办一切，现在尤其不能这样”(22)邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：270.，“党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题”，“党要善于领导，党政需要分开”，政治体制改革“首先是党政要分开”。(23)邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社,1993：163-164，177.党的十三大报告进一步指出，“政治体制改革的关键首先是党政分开”，“党应当保证政权组织充分发挥职能，应当充分尊重而不是包办群众团体以及企事业单位的工作。党的领导是政治领导”。(24)中共中央文献研究室编.十三大以来重要文献选编：上[G].北京：人民出版社，1991：36.农村基层开始实行分权管理。其中，村党组织是党在农村最基层的组织形式，发挥着领导核心作用，行使党对农村的政治领导权；村委会是基层群众性自治组织，行使村民自治权。但是，由于对什么是领导权、什么是自治权，两者如何区分等问题缺乏深入的研究，它们的边界和范围没有明确划分，两种权力在实际运行中必然会出现矛盾和冲突，承载这两种权力的农村“两委”及其负责人也就存在着矛盾和冲突。显然，村“两委”负责人“一肩挑”就是在分权理念指导下化解农村“两委”矛盾的一种制度设计。

四、两个“一肩挑”的主客体不同

政策的主体是指在整个政策的运行过程中，在政策制定、执行等各环节上，对政策主动施加影响的组织或人员。在这里，政策的主体指的就是“一肩挑”的组织或人。村党组织书记“一肩挑”的主体就是村党组织书记。按照党章和《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党支部工作条例(试行)》等党内法规规定，村党组织主要有以下六种类型：以行政建制村为单位设置的村党组织，是当前的主要类型；由于工业化和城镇化的快速推进，一些村落迅速演变为城乡接合部、城中村、流动人口聚集地，或者按照基层社会治理水平的要求，打破原有的行政村建制，合村并组(点)，以及工程移民、扶贫搬迁等，原有行政村合并为新社区，同步建立的村改社区党组织；在空心化的背景下，或基于农村社会经济发展的需要，由邻近几个行政村联合共同成立的联合党组织；随着农村改革发展的不断推进和乡村社会的急剧转型，以及新行业、新业态、新模式的出现，农村集体经济组织、农民合作经济组织、新型农业企业以及各类社会组织、服务组织中设置的党组织；基于生产经营的需要，规模较大且跨区域、城乡、产业、身份，或集农、工、贸一体化的社会经济组织中建立的全链条党组织；在外出农民工党员较多且工作地或者居住地相对固定集中的地方，依托园区、商会、行业协会、驻外地办事机构等，由流入地党组织负有主要管理责任的流动党组织。按照规模的大小、批准单位的不同，这些基层党组织或称党支部、党总支、党委。但是，由于村党组织书记要依法“一肩挑”，这要求“一肩挑”的党组织所覆盖的范围要和村委会的辖区、集体经济组织和合作经济组织所作用的区域基本相同。而且，从2018年以来党和国家的所有相关文件中也可以看到，村党组织书记的“一肩挑”在主体上明显具有特定性和主动性。而村“两委”负责人“一肩挑”在主体上具有多元性。在具体的实践中，当选村委会主任的村党组织书记，或具备村委会主任资格并在随后的村委换届选举中能够成功当选为村主任的村党组织书记，或具有党员身份在随后的党内选举中获任村党组织书记的村委会主任，都能成为“一肩挑”的主体。即使不具有党员身份的村委会主任，比如在“能人治村”背景下不具有党员身份的“富人”“精英”“能人”“新乡贤”当选村委会主任，经过基层党组织的积极培养和发展入党，然后再通过党内选举，当选为村党组织书记，成为实行“一肩挑”的主体。

政策的客体是指政策所发生作用的对象。在这里，政策的客体就是指“一肩挑”的内容。按照中共中央国务院下发和印发的有关乡村振兴的规划和意见、中共中央印发的《中国共产党支部工作条例(试行)》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》等党内法规，以及中共中央办公厅和国务院办公厅、中央全面依法治国委员会印发的指导意见等文件的规定，村党组织书记“一肩挑”通过法定程序，“挑”起村民委员会主任和集体经济组织、农民合作组织负责人等多副工作担子。而且，这种“一肩挑”多职也符合现有法律法规的要求。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，农村基层党组织“按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权”。(25)中华人民共和国村民委员会组织法(2018年12月29日修正)[EB/OL].中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201901/188c0c39fd8745b1a3f21d102a57587a.shtml.中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》也指出，要“坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革”。(26)中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见[N].人民日报,2016-12-30(001).目前，国家层面尚没有关于农村集体经济组织管理的专门法律，也没有司法解释。国内首部农村集体经济组织方面综合性地方法规《黑龙江省农村集体经济组织条例》于2020年10月1日施行。该条例明确规定：“经农村基层党组织提名推荐，具有本集体经济组织成员资格的农村基层党组织书记，应当通过民主程序担任理事长。”(27)黑龙江省农村集体经济组织条例[N].黑龙江日报,2020-09-03(007).而村“两委”负责人“一肩挑”的客体相对比较单一，仅仅是将村党组织书记和村委会主任的职务、职责集于一身。

五、两个“一肩挑”的执行程序有别

村党组织书记“一肩挑”的程序具有特定性。首先由全体党员大会进行党内选举、报上级党组织批准后，产生村党组织书记；接着，动员和组织书记参加基层民主选举，获任村委会主任；进而，分别竞选并获任村级集体经济组织、合作经济组织的负责人。在此基础上，实现村党组织书记“一肩挑”。

而村“两委”负责人“一肩挑”则双向进入，交叉任职，在程序上具有可选择性。2002年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅下发的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》明确规定：“提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。”(28)进一步做好村民委员会换届选举工作[N].人民日报,2002-08-19(001).各地的具体做法不一样，原则上是村委会换届选举在先，村党组织换届选举在后。对于先选村委会成员、后选村党组织领导班子成员的，让“拟任村党组织书记人选首先参加村委会主任的选举，获得群众承认以后，再推荐为村党组织书记人选”；对于先选村党组织领导班子成员、后选村委会成员的，则“通过‘两推一选’的办法，首先选好配强村党组织书记，然后依法参加村委会的选举。还有的是“提倡把村党组织领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员，特别是由村党组织书记兼任村民委员会主任”。(29)唐鸣，张昆.论农村村级组织负责人党政“一肩挑”[J].当代世界社会主义问题，2015(01)：3—26.比较典型的模式有两种：一种是威海模式，即“从村主任到村支书”模式，要求所有党支部书记、支部成员和党员积极参选基层换届选举，接受广大群众挑选，支部书记一旦落选，原则上按照党内选举程序，将是新任村委会主任的支部成员或党员调整为党支部书记，或积极发展非党员的村委会主任入党。另一种是顺德模式，即“从村支书到村主任”。在村委会换届选举中，充分发挥党组织的领导核心作用，通过法定程序，村支书兼任村委会主任，大多数村支部成员成为村委会成员。(30)徐增阳，任宝玉.“一肩挑”真能解决“两委”冲突吗——村支部与村委会冲突的三种类型及解决思路[J].中国农村观察，2002(01)：69—74.

六、两个“一肩挑”的政策效力不同

村党组织书记“一肩挑”具有很强的刚性。从文件的密集程度上看，2018年1月—2021年4月，明确提出村党组织书记“一肩挑”的主要文件有11份。从发文单位看，中共中央和国务院9份、中央全面依法治国委员会1份、中共中央办公厅和国务院办公厅1份。从文种来看，党的工作条例有3份、规划1份、意见7份，其中包括4份中央“一号”。从文件用语而言，有关村党组织书记“一肩挑”的文件中使用的是“推动”“大力推进”“全面推行”“应当”等语气逐渐强硬、不容丝毫质疑的词汇。而且，《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》不仅要求大力推进，而且提出了明确的指标任务，实施村党组织书记“一肩挑”的村占比2020年达到35%，2022年达到50% ，2022年比2016年累计提高20%。(31)中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》[N].人民日报，2018-09-27(001).

村“两委”负责人“一肩挑”的效力具有倡导性。从文件的密集程度上看，2002年7月—2009年5月，涉及村“两委”负责人“一肩挑”的文件共4份(32)2002年7月的中共中央办公厅国务院办公厅《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》、2005年1月的民政部《关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》、2008年6月的中共中央组织部民政部《关于认真做好村党组织和村民委员会换届工作的通知》、2009年4月《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》。，而且2009年5月中共中央办公厅和国务院办公厅在《通知》中没有再提及村“两委”负责人“一肩挑”。(33)关于加强和改进村民委员会选举工作的通知[N].人民日报，2009-05-31(001).从发文单位看，中共中央办公厅和国务院办公厅2份、中央组织部和民政部1份、民政部1份。从文种来看，均为指导村民委员会选举工作的通知。从文件用语而言，均为“提倡”“不搞‘一刀切’”等具有倡导性、可选择性的词汇和用语。在实际执行中，各地村“两委”负责人“一肩挑”的占比普遍不高，存在着很大的差异。即使到2018年底，全国村“两委”负责人“一肩挑”的比例只有35.84%。其中，只有湖北、海南、广东、天津、山东、北京、河北等超过50%，重庆、甘肃、陕西、贵州、四川、浙江、青海等不到10%。(34)中华人民共和国国家统计局.中国民政统计年鉴(2019)[M].北京：中国社会出版社，2019：432—433.

列宁说：“如果要进行讨论，就必须把概念弄清楚。”(35)列宁全集：第28卷[M].北京：人民出版社，1990：133.厘清概念之间的差异，弄清楚概念的内涵实质，无论对于理论研究还是实践发展，都具有十分重要的作用。但是，我们必须清醒地认识到，这还仅仅只是一个开始。要想贯彻好落实好村党组织书记“一肩挑”这个政策，使之落地生根、开花结果，需要一个不断发展的过程，还需要多方面的努力。这一政策看似微观，但关乎乡村振兴和乡村治理、党的全面统一领导乃至于全面建设社会主义现代化国家的伟大事业，因而应引起各级党组织的高度重视。这一政策的实施是一个庞大的系统工程，往往牵一发而动全身，绝不会轻而易举，一蹴而就。这既需要我们全方位解决好角色定位、职责体系、运行机制、监督体系、物资保障等基本问题，进行系统的规划设计、周密部署、统筹协调，注重系统性、整体性、协同性，又需要有条不紊地稳步推进，在推进中进一步完善政策。而且，中国幅员辽阔，农村区域大，各地自然条件和社会经济状况差异明显，因而在实施过程中应因地制宜，力戒“一刀切”、指标化、简单化。在新一轮村社组织换届选举工作中，全面推行村党组织书记“一肩挑”将有利于始终坚持农村基层党组织领导核心地位不动摇，有利于全面推进乡村振兴和乡村治理迈出新步伐，有利于在全面建设社会主义现代化国家的新征程上书写农村发展的新篇章。