“枫桥经验”数字化转型的实践价值与行动策略

李建宁,吕毅恒

(1.浙江警察学院,浙江 杭州 310053)(2.衢州市公安局经济技术开发区分局,浙江 衢州 324000)

当前,数字化正以不可逆转的趋势改变人类社会,以数字技术为代表的技术革命推动我国社会治理重大转型,社会治理体系面临数字技术的重构。[1]不期而遇的新冠肺炎疫情让“基层社区治理”再度成为公众讨论的热词,以数据为核心的数字化转型正在广泛运用于基层社区治理体系并深刻改变着基层社会治理能力的形成路径。“枫桥经验”是在解决社会矛盾过程中创造的,并在基层社会治理实践中不断创新和发展、延伸至基层社会治理各个领域形成的一整套行之有效的基层社会治理方案,是中国特色基层社会治理的典范,[2]蕴含着丰富的现代治理因素。综合运用数字化技术、数字化思维、数字化认知,[3]全面推动新一代信息技术和枫桥式警务工作的有机融合,用数字化业务场景牵引“枫桥经验”创新发展,建立健全大数据辅助科学决策和社区治理的机制,持续推动基层矛盾纠纷化解、平安社区建设、精准服务群众等基层社会治理核心业务的数字化转型,打造即时感知、科学决策、精准服务、高效运行、智能监管的新型基层社会治理模式,具有重要的理论和实践价值。

一、“枫桥经验”数字化转型的提出与理论诠释

(一)“枫桥经验”数字化转型的提出

数据作为新的生产要素的提出和推进,标志着数字化全面转型时代的到来。数字化转型从本质上来讲,就是在“数据+算法”定义的世界中,通过新一代数字技术的深入运用,构建一个全感知、全联接、全场景、全智能的数字世界,[4]进而优化再造物理世界的业务,对传统管理模式、业务模式进行创新和重塑。[5]从“工具改革”的维度来看,就是基于“数据+算法”并通过不断挖掘、汇聚、分析各类数据,构建一套新的决策机制,替代传统的经验决策,实现更加高效、科学、精准、及时的管理和服务。从“决策改革”的维度来看,基于“数据+算法=服务”的理念,以数据自动流动实现描述物理世界发生了什么,洞察事物产生的原因,预测研判将来会发生什么,作出决策并提供解决方案,将正确的数据在正确的时间以正确的方式传递给正确的人和机器,从而解决“正确地做事”和“做正确的事”两个基本问题。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出,加强数字社会、数字政府建设,提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平[6][7]以科技创新和数字化变革催生新的发展动能。[8]党的十九届四中全会强调,建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则[9],推进数字政府建设。[10]“数字政府治理”成为公共管理领域的必然发展趋势。[11]国务院发展研究中心认为,数字化转型是应用不断创新的数字技术和持续增长的数据资源改变经济、政府和社会的过程,[12]以数据的自动流动化解复杂系统的不确定性问题。[13]2021年2月,浙江省委召开全省数字化改革大会,提出统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知,把数字化、一体化、现代化贯穿到党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明建设全过程各方面,对省域治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位、系统性的重塑。[14][15]坚持和发展新时代“枫桥经验”,是以习近平同志为核心的党中央加强基层社会治理的重大决策部署。随着数字技术对基层社会治理产生革命性催化,全面推进“枫桥经验”与数字化技术深入融合,以数字化引领、撬动、赋能基层社会治理,“枫桥经验”数字化转型有着基层警务工作需求与数字化技术推进的实践刚性,具有战略必然性和技术可行性。公安机关坚持系统融合、综合集成,构建“枫桥经验”基层警务数字治理体系,建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制,用数字化场景牵引基层社会治理创新,通过技术创新和流程再造提升服务效能,实现治理决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。[16]

(二)“枫桥经验”数字化转型的理论诠释

“枫桥经验”数字化转型既是一个实践问题,也是一个重要的理论问题。其理论源于治理理论,是以基层社会治理和数字技术相结合为核心的数字治理在基层治理实践中的运用,内涵主要包括转变、融合、重构三个层面。一是“枫桥经验”数字化转型是数字技术对基层警务的全面重塑。“枫桥经验”数字化是“互联网+警务”发展的新阶段,与传统信息化相比,数字化转型是从技术应用向全面重塑的转变,本质上是利用新一代数字化、网络化、智能化技术推动社区警务组织架构、方式流程、手段工具全方位、系统性转变,实现基层警务更深层次的重塑与再造,是脱胎换骨式的自我革新,是利用数字化技术和能力来驱动基层警务模式创新和生态系统重构的途径与方法。二是“枫桥经验”数字化转型是对警务工作的数字重构和流程再造。技术是支点,业务是内核。[17]“枫桥经验”数字化转型的实质是通过云计算、智能引擎、视频技术、数据挖掘等新一代信息技术构建数据驱动的基层警务基本框架,驱动基层警务数据流、业务流、管理流为内循环的现代警务系统性变革,全方位赋能多元化化解矛盾、全时空守护平安、零距离服务群众等领域价值体系优化、创新和重构,实现基层社区治理创新。三是“枫桥经验”数字化转型是数字技术与基层警务的全面交互和融合创新。数字化是技术与业务的全面交互,技术赋能业务又融入业务,成为业务的底层能力,围绕基层警务工作场景应用主题,从警务技术、设备、思维方法、模式等方面优化调整基层民警核心战斗力和基层社区现代化治理能力建设,通过业务协同把“由内而外”传统警务转变成“由外而内”需求发现的创新与适配,从而实现基层社区治理更加精准化、个性化和智能化,从整体上推动基层社会治理的质量、效率、动力变革。

二、“枫桥经验”数字化转型的实践价值

(一)“枫桥经验”数字化转型是新时代公安机关贯彻以人民为中心发展思想的自我优化和自觉重塑

以人民多维需求为中心的发展观,既是公安机关的价值尺度,也是警务工作的思维方式。浙江作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要萌发地,[18]在展示新时代中国特色社会主义制度优越性上具有独特优势,肩负重要责任。“枫桥经验”数字化转型是自觉践行习近平总书记赋予浙江的新期望,坚决扛起“三个地”使命担当,推动基层社会治理改革向纵深推进的关键动力。始终坚持以人民为中心的发展思想,通过制度创新和技术创新,改变传统形态下的低效信息传递模式,[19]进一步打破信息孤岛、实现数据共享,创新政府服务模式,深化政府“放管服”改革,[20]使审批更简、监管更强、服务更优、治理更有效,全面提升公安机关治理服务效率,使数字化转型这个最大变量成为促进现代警务模式创新的最大增量,这既是党的十九届四中全会对于坚持和完善共建共治共享的社会治理制度提出的明确要求,也是新时代“枫桥经验”创新发展的必然趋势。

(二)“枫桥经验”数字化转型是新时代公安机关夯实基层基础工作的技术支撑和要素保障

“数据+算法”构造了我们认识这个世界新的方法。基础不牢,地动山摇。随着当前犯罪呈现智能化、科技化、非接触化等新特点,传统警务模式面临严峻挑战。“云上浙江”“数据强省”已成为大数据时代浙江新的发展坐标,从“四张清单一张网”到“最多跑一次”再到政府数字化转型,翘首新征程,目标就是数字政府治理体系和治理能力的现代化。[21]“枫桥经验”数字化转型需要解决的首要问题是社会治安防控与服务群众能力建设的问题,不是一个简单的信息技术使用,而是利用最新数字化技术和能力来驱动物理世界与数字世界的转换、业务模式重构和生态系统融合,打造纵向贯通、横向集成、互联互通的数字化警务平台,构建警务数据的采集、传输、存储、处理和反馈的闭环,[22]建立扁平化管理、融合式发展、实战化运行的现代警务模式,从根本上夯实基层社会治理基础,提升打击犯罪、服务群众、治理社会的能力和水平。

(三)“枫桥经验”数字化转型是现代警务形态创新、社会治理深化、政务服务优化的关键引擎和治理技术

经验从来不是一成不变的,“枫桥经验”历时58年,其工作定位在不断发生变化,从最初调和阶级矛盾的经验——20世纪八九十年代维护社会治安的经验——新世纪加强社会管理的经验——新时代创新社会治理的经验,在不同历史时期都有着鲜明的工作定位和相应的工作方法。互联网、智能移动设备已经融入到社会生活的方方面面,深刻改变了人们的生产、生活方式和社会管理、公共服务等经济社会运行方式,也为“枫桥经验”数字化转型新理论、新规则的创新提供了源源不断的实践源泉。“大数据+便民服务、风险防控、治安防控、多元化解”,让数据多跑路、让群众少跑腿,从被动响应向主动预防,让群众有更多的获得感、幸福感、安全感,筑牢矛盾纠纷化解的第一道防线等基层社会治理理论体系与实践创新,都是新时代继承和发扬“枫桥经验”,运用数字化技术推动基层社会治理能力现代化的生动实践。通过数字技术广纳民意、与民沟通、线上服务,不断拓宽群众诉求表达的渠道,搭建完善在线公共服务体系,及时感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策,有效提高社会治理多元主体之间协同的能力和水平。

(四)“枫桥经验”数字化转型是基层治理体系和治理能力现代化的有效途径和必然趋势

数字化转型的本质是基于数据共享的业务再造,转变我们发现和解决问题的途径,更为重要的是,数据能够改变我们解决问题方案的实施方式。当前公安机关面对数字化转型普遍存在“三不”现象:一是数字化转型意识不强,囿于传统观念和路径依赖,对数字技术发展态势理解、认识不足,不想数字化;二是面对转型可能带来的阵痛期和风险,不敢率先探索,缺少实践验证过的成功经验和路径,故而就地观望,不敢数字化;三是掌握数据获取、挖掘、整合、使用技术的人才匮乏,不会数字化。面对数字化转型大变革,创新基层社会治理、防范化解社会各类矛盾风险,实现基层治理体系和治理能力现代化目标需要进行三个转变:一是需要变冗余思维、静态思维为精准思维、动态思维,强化舆情研判、预警及应对,使舆情分析结果更加科学严谨,有效发现和化解社会矛盾,以“数据+算法”的策略应对基层社会治理的不确定性。二是以业务流程和制度变革构建新型能力,把软件、设备、流程优化、管理变革转化为预测社会公共服务需求,改造和优化服务流程,提供更高质量和效率的公共服务的新型能力。这是数字化的出发点,也是落脚点。三是基于“数据+算法”对人、屋、车、场、网等要素敏锐感知、深度研判、智能预警,精准勾勒治安态势图,提高社会治安风险感知和动态管控能力,推动警务决策机制从“业务驱动”向“数据预测”转变,从而提升公安机关社会治理能力。

三、“枫桥经验”数字化转型的行动策略

加快数字化治理转型,正逐渐成为提升基层治理能力和水平的必然选择。数字化转型有其必然的发展规律及特征,找到规律和本质,需要秉持系统思维审视转型,抓住关键环节推进转型。从规律上来看,数字化转型一般应遵循业务梳理——需求分析——流程再造——系统重塑——闭环管理——技术实现的过程,从“数化”“连接”“赋能”三个特征维度去评价数字化转型的成效。“枫桥经验”蕴含着丰富的现代治理元素,公安机关要强化系统思维和源头防控理念,推动人工智能技术在社会治安防控领域的深度应用,实现业务、数据和应用多态融合,进一步驱动管理和服务的智能化,形成闭环并持续优化改进。

(一)以夯实基层基础为重点,打造数字化“枫桥经验”的基础设施

数字化转型离不开新型基础设施的底层支撑,强有力的数字化基础设施是“枫桥经验”数字化转型的重要基础和“数字底座”。其内生动能将从传统网络技术向大数据、人工智能、云计算、物联网等新一代信息技术拓展,发展重心将从带宽、速率等传统网络指标向与基层治理、平安建设、服务群众等密切相关的生态指标转变,围绕人、车、物、房、路、案、事、网等要素,加快推进社会治安感知设备布点优化。一是织密视频感知网。按照“视频无盲点、场景全覆盖、数据全存储”的理念进行感知设备布点优化,基本实现对交通要道、重点地区、复杂场所、居民聚居区和重要基础设施的全覆盖,通过视频监控、卡口、电子围栏、“门禁+视频”等科技感知手段,对公安管理要素的物质属性、环境状况、行为态势等信息进行全方位、分布式采集与辨识,全息自动感知社会治安要素实时动态信息,为警务大数据应用提供基础数据支撑。二是织密人像感知网。按照“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的思路,梳理居民小区、重点单位、广场商圈、车站等重点区域,主动运用大数据、人工智能新技术,建设视频一键报警系统、电子警察智能取证系统、应急车辆定位管理系统、微卡口系统、人脸识别系统等智能感知设施,通过视频应用、人脸识别、特征分析等智能分析技术,实现人员车辆留影像、智能终端留信息的目标。三是织密小区感知网。积极运用互联网、大数据、云计算等新技术,聚焦信息收集、安全防范等重点,整合布建小区视频监控系统、门禁系统、车辆管理系统等智能化系统,积极推进智能安防小区建设,实现住户信息全面掌握、出入信息实时同步、视频信息高度共享、安防工作严密有序。

(二)以业务场景打造为牵引,重构数字化“枫桥经验”的业务流程

构建数据应用场景是“枫桥经验”数字化转型的重要内容,转型的驱动力来自业务和技术两个方面。发动和依靠群众、就地化解矛盾、坚持矛盾不上交是“枫桥经验”的基本业务内涵。从业务视角主动思考转型的目标和路径,以群众日益动态和个性化的需求为牵引,构建基于嵌入业务流程、嵌入移动端产品的数字化业务架构,健全矛盾纠纷多元化解体系和预测预警预防体系,推动社情民意了解、矛盾纠纷化解、平安建设、服务群众等工作从传统的经验思维转化为自动化、移动化等业务场景,使社会治理从单向管理向双向互动、线下向线上线下融合、单纯部门监管向社会协同转变,实现“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”。一是聚焦“数据+模型+警务场景”,打造大事全网联动、小事一格解决、矛盾纠纷化解“最多跑一地”的“矛盾不上交”业务协同应用场景,构建数字智慧民意感知体系,对矛盾纠纷化解业务流程实施数字化、系统化的再造,实现从前端发现报告——网上分级分流——部门限时办理——全程跟踪督办——办结回访问效的社会矛盾纠纷调处化解闭环协同。二是聚焦动态、实时、可呈现、可感知,打造全天候、全方位、全覆盖、全流程“平安不出事”业务协同应用场景,构建精密维稳、精确防范、精准打击、精细管理的数字智能安防体系,加快构建“大数据+网格化”的联防联控、群防群治数字化工作机制,实行警务流程、信息流程、管理流程再造,最大限度把各类风险防范在源头、化解在基层、消灭在萌芽状态。三是聚焦群众难点、堵点、痛点难题,搭建实用、管用、好用的便民惠民“服务不缺位”应用场景,构建“一窗受理+一网通办+一证办理”的数字警务服务新模式。以“最多跑一次”改革为引领,积极推进“互联网+”公安服务改革,按照集中受理、统一分流、分类办理、限时办结、统一协调、统一督办的原则,重新定义基层社会组织的运行模型,清晰地描绘业务功能、流程与组织架构之间的协同关系,推动“掌上办事”“最多跑一次”“马上办网上办一次办”“不见面审批”等实现新突破,打通服务群众的“神经末梢”。

(三)以数据共享为支撑,构建数字化“枫桥经验”的数据治理体系

数字化转型的基本目标是打造从业务中来到业务中去的数据应用业务链条,基层社会治理数据质量的水平制约着数字化转型的进程。以数据共享为支撑,构建“枫桥经验”数字化互联互通的数据链,推进综治信息动态感知、社情民意准确分析、社会矛盾排查预警体系、公共安全风险监测预警体系数据联网应用,形成以数据资源共享共用为支撑的现代警务运行机制。一是推进业务“数化”。获取业务过程数据是数字化转型的基础,公安机关要加强基础信息全警化、动态化、制度化、标准化采集,多维拓展数据采集通道,以社区警务为基础,以手采、扫码、上图等形式,最大限度获取基层党建、平安创建、矛盾化解、法治建设、文明实践、社会组织参与治理等方面的数据资源,形成颗粒度细、业务匹配度高的沉淀数据,确保信息的鲜活、准确、及时、有效。二是强化数据“连接”。按照统一技术架构、统一数据标准、统一运行模式的要求,通过连接云计算、AI应用等协同,积极整合警务综合应用平台、警用地理信息平台(PGIS)、公安视频监控平台、执法办案平台、移动警务平台及相关警种的业务平台、系统资源,促进各类数据、系统、平台相互融合,实现各个信息系统与“大数据池”之间的双向畅通。三是实施数据“赋能”。运用大数据算法,建立分析应用模型,实现非标数据批量上报、类型自动识别、数据价值自动分析、关键字段自动提取、索引与全文检索组合查询等,对现有数据进行交叉碰撞、比对分析、关联延伸、聚类挖掘,实现警情智能分析定位、警务要素实时显示、指挥调度扁平可视、应急处置预案关联、处警反馈移动便捷等功能,推动公安机关用数据决策、用数据服务、用数据创新,依靠技术治理倒逼基层治理模式向整体智治转型。

(四)以新型能力建设为核心,提升“枫桥经验”数字化的业务能力

实现和推动数字化转型不能只考虑技术和数据端的问题,要保障数字化转型的长期成功,人的因素不可或缺。目前,公安机关数字化转型往往通过与科技公司合作的形式来推进,容易出现警务需求与技术支持衔接不够紧密,导致数据平台建设与应用的脱节。数字化转型离不开对数据产生的业务数据的专业认知、数据治理的共享服务、数据分析的规范应用等能力建设。一是加强数据产生的专业认知能力建设。数据是公安工作发展的基础性和战略性资源,数据驱动流程,流程承载数据,牢固树立向数字科技要警力、要战斗力的理念,以实战需求和业务发展为导向,加强业务与技术深度结合能力建设,加速警务数据有序流通和开发利用,实现基层治理全域全场景端到端的数字化整体连通。二是加强数据治理的共享服务能力建设。传统管理与现代治理的一大差别就在于现代治理不仅强调多元主体的参与,而且更注重协调与合作,以数据集中和共享为途径,使人机在业务转型中实现有效合作和整合。为此,要建立基层治理跨部门、跨系统的高效协同机制,加强全量数据和数据全生命周期的治理和价值挖掘,推动条块警务业务的数字化协同,持续深化“放管服”改革,积极开展“跨省协同办理”“让数据多流动,让群众少跑路”,形成纵向贯通、横向协同、运行高效的数据情报主导警务工作格局。三是加强数据分析的规范应用能力建设。加强基层民警前端采集、末端应用、自主研判等方面技术管理和技术融合的能力建设,用数字思维方式来解决复杂问题、不确定性问题,强化对各类治安要素的精准、动态、智能管控和关联,确保各类风险隐患发现在早、防范在先、处置在小。

(五)树立数字化理念思维,构建数字化“枫桥经验”的开放生态

治理是用规则、制度来约束、重塑利益相关者之间的关系。数字化转型知易行难,树立现代治理理念是数字化转型的首要问题,构建数字化“枫桥经验”需要一个共生共创共享的数字生态。“枫桥经验”数字化转型是一种内在思维方式的转型甚至颠覆,需要一种包容变革的透明文化,绝不单单是工具化思维的科技能力提升,需要顺应数字化转型技术的属性和规律加以重构,实现技术、数据、流程、场景、制度、生态等方面的融合,构建技术治理与治理体系创新相融合的业务快速迭代和高效治理服务的数字生态。一是实现数字化转型与业务战略双向匹配。要坚持体系化设计和系统化思维,从价值导向、战略引领、创新驱动、平台支撑来规划“枫桥经验”数字化转型蓝图,将数字化转型战略和业务发展战略合二为一、融为一体。流动的数据、开放的网络和智能的系统,是数字新生态必不可少的组成部分。从目前国内政务数字化转型实际来看,面临的最大挑战并非来自缺乏领导支持或资金支持,而是来自缺乏对数字化转型的深刻理解,无法找到数字技术与业务场景融合的切入点,组织内部协同困难且难以打破原有部门边界和利益壁垒,成为了数字化转型的主要阻碍。注重目标集成、政策集成、效果集成,实现数字化转型目标与业务战略双向匹配,深入推进“放管服”“最多跑一次”改革,线上线下无缝对接,实现掌上能办、网上可办、一网通办,推动政务服务事项规范化,让群众在指尖办成事办好事,把“面对面”与“键对键”结合起来,持续推进个人和企业全生命周期“一件事”集成改革,实现全流程“最多跑一次”。二是实现业务模式和数字技术的深度融合。不断推动技术、业务和数据相互融合,通过“智联”实现感知互联、数据共享、信息汇聚,为“枫桥经验”数字化提供生产要素的保障。通过“智算”增强AI计算、开放计算、海量存储、数据分析等能力,为矛盾纠纷化解、平安建设、服务应用提供有力支撑。通过“智用”实现业务与技术的融合,实现从数据采集到研判分析、指挥调度、智能布控的融合应用。三是实现组织机制和文化氛围的协同配合。数字化转型工作远超出技术和业务本身,涉及大量流程再造、模式创新,是全方位的组织变革,要克服许多的思想和体制机制障碍,解决资源约束、高效协同等问题,需要建立技术与业务高度融合的组织机制,进行科学的规划,明确转型目标、构建转型框架、培育复合型人才、完善转型绩效评价等,建立数字世界与物理世界之间的协同运作机制,统筹推进数字化转型落地。同时,加强数据文化引领,通过数据来改变传统的管理思路和模式,营造让数据说话、凭数据决策、用数据管理的浓厚氛围,促使传统的粗放式、经验型工作理念向数据化、智能化转变,以大数据应用推进智慧警务改革。

未来已来,人类将迈向智能社会,其深度和广度远超我们的想象。在数字化浪潮席卷而来的当下,传统的基层社会治理范式已经不能满足社会诉求,迫切需要将所有要素重新编排、重新组合,构建数字新范式,从而迸发新的生产力。“枫桥经验”数字化转型是基层社会治理体系和治理能力现代化的一门“必修课”,这门课不仅必修,而且必须修好。因此,要加快构建适应数字时代的、可变的、敏捷的公共服务平台,构筑高效畅通服务群众新路径,打造资源共建共享共用新平台,构建融合互动新体系,再造开放透明公正新流程,持续推动基层矛盾纠纷化解、平安社区建设、精准服务群众等基层社会治理核心业务的数字化转型,实现新时代“枫桥经验”场景更加丰富、协同更加高效、融合更加深入、移动更加智能的现代警务模式。