监狱人民警察依法履职免责机制原则要素与路径建构

何俊芳

(四川省监狱管理局 四川成都市 610021)

党的十九大报告“建立激励机制和容错纠错机制”〔1〕的提出是中央对高素质专业化干部队伍建设的顶层回应。“党的干部是党和国家事业中的中坚力量。”〔2〕监狱人民警察是监狱执法工作的主体，也是维护国家安全稳定的重要力量，需要“坚持严管与厚爱结合、激励和约束并重”〔3〕，以更好地调动监狱人民警察依法履行管理监狱、执行刑罚、教育和改造罪犯法定职责。激活监狱人民警察干事创业的动力源泉，在于掌握以健全机制这一关键密钥去破解监狱追责与免责失调失衡现实难题。从理论到实践、从宏观到微观、从整体到局部立体化展开监狱人民警察依法履职免责的体系化与规范化构建，需要我们从法治层面上进行科学认识和哲理反思，从法理上探析逻辑理路与实践进路，厘清监狱人民警察依法履职免责机制的内涵价值、原则要素，以制度回应新时代新型现代文明监狱建设客观要求，推进监狱法治正义价值全面实现。

一、监狱人民警察依法履职免责的内涵辨析

监狱人民警察依法履职免责是健全司法职业保障制度的重要内容，是推进法治监狱建设中不可回避的法治理论与法治实践的基础问题，要从概念内涵、本质特性和功能价值三个维度进行全面系统认识，准确界定监狱人民警察依法履职的概念。

(一)监狱人民警察依法履职免责的概念内涵

“风险是现代社会突出的时代特征，也是现代人对个体处境的强烈感知。”〔4〕监狱人民警察作为人民警察序列中的一个警种，是中国人民民主专政的重要力量，承担着维护国家安全、维护社会治安秩序、保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动的重要职能，也面临着各类风险混合交织、多元叠加的复杂局面。要客观认识到，监狱人民警察行使管理监狱职能职责即使冷静克制、谨慎作为，也可能因超出人的认知范畴的主观的或客观的原因而导致行为失控、管理失序等不可预知结果，从而需要对该结果进行客观理性评价，让破坏掉的秩序得以恢复。基于此提出的监狱人民警察依法履职免责在理论及实践中皆具有可行性，厘清监狱人民警察依法履职免责的概念内涵具有必要性。

监狱人民警察依法履职免责，是指监狱人民警察在执法活动中，发生负面事件，造成一定影响或后果，经查明事实，依照一定方式确认其行为属于遵守并执行法律的规定、上级的决定或命令等，从而免除监狱人民警察责任的一种制度。依法履职免责内含“依法履职”与“免责”两个概念。“依法履职”是监狱人民警察的基本职业要求，是改造罪犯，预防和减少犯罪，促进社会稳定、保证经济有序发展的客观需要。“免责”是相对于追责而言，是厘清责任后对执法主体的职务行为的责任豁免。监狱人民警察在执行职务过程中，发生负面事件，造成一定后果，依据《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)、《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)的规定可能承担刑事责任，依据《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)可能承担赔偿责任，依据《政务处分法》以及《监狱和劳动教养机关人民警察违法违纪行为处分规定》(以下简称《处分规定》)可能承担纪律责任的，但因其履行的是法定职责，属于职务行为，兼备合法性、正当性、合理性，相关机关对其责任进行减免，这种认定以履职为基础，依法为前提。

(二)监狱人民警察依法履职免责的本质特性

1.主体单一性

监狱刑事司法活动的主体具有特定性，只能是监狱人民警察。《中华人民共和国监狱法》(以下简称《监狱法》)第5条“监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护”的规定，是法律对监狱人民警察职责权利的明确赋予。监狱人民警察作为一个特殊群体，是人民警察各警种中的一类，决定了监狱人民警察依法履职免责的主体来源单一，如果法律并未授权他人履行管理监狱、执行刑罚、教育改造罪犯的职责，如监狱内部工人或者外协人员，其行为如果产生了不利后果，则不能适用免责机制，否则会产生主体不适格，造成监狱执法主体混同问题。

2.行为正当性

监狱人民警察依法履职免责的前提在于执行法律规定事权，是按照规定的权限、标准、程序履行法定职责，其行为客观上是为公，不是为私，没有违反法律规定的禁止性行为，如《监狱法》第9条规定的监狱人民警察不得有的九种行为，主观上没有故意或者重大过失。明知其行为会产生不利后果，或应当预见没有预见，或已经预见坚信能够避免的，在意志上希望或者放任此种结果发生的故意或者重大过失行为，显然不具有正当性。执行上级决定明知有误却不提出而坚决执行之，显然也不在免责事由之内。

3.结果负面性

免责的提出自是履职行为产生了危害后果等不利影响，针对行为事实本身是一种已然性。公权力的行使导致损害后果，包括人身方面的生命权、健康权、人格权等损害，也包括财产方面的损害、灭失等。这种结果对被害人而言显而易见是创伤性的，对行使权力的监狱人民警察而言它可能超出了监狱人民警察的预见，如监狱人民警察正常带押中遇见地震、洪水等不可抗力因素而致罪犯死伤等损害后果发生；也有可能是监狱人民警察在管理罪犯过程中，罪犯自己的行为造成自己损害，最为典型的是罪犯自杀。此种不利后果具有双重性质，即受损者的直接影响方，而监狱人民警察对不利后果也要被动接受质询，是问责后果的直接承受方，若归因为监狱人民警察的执法行为不当，则可能判定由监狱人民警察来为履职行为所产生的负面后果买单。

(三)监狱人民警察依法履职免责的功能价值

1.突破现实困境，实现法的规范价值

“法律既是一种社会存在，还是一套价值体系。”〔5〕构建监狱人民警察依法履职免责机制，有必要对追责问题的局限性进行全方位反思，为理性认识免责机制供给制度参照。“没有惩的威慑，治也难见实效”〔6〕。免责是相对于追责而言的，两者既对立又统一。从追责态势看，追责问责的机制相对健全，也更加严厉严格。首先从《刑法》的规定看，一系列针对公职人员甚至监狱特殊场域的刑罚规定，意味着监狱人民警察违法履职以刑罚代价的追责是最为严厉的法治逻辑，如徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪，私放在押人员罪等罪名，即为体现；未构成犯罪的，则依据《政务处分法》《处分规定》等给予纪律处分。与追责机制相对健全的现实状况相比，现行法律法规对监狱人民警察权益保障仅有原则要求，并无履职内容的具体规定和专门的权益保障规范，其针对性、可操作性不强，监狱人民警察履职缺乏有效保护，没有免责的表述，更遑论制度的形成。《处分规定》让监狱人民警察不能乱作为，建立免责机制让监狱人民警察敢于有所作为，可激发监狱人民警察自觉加强自我行为的管理，增强风险防控意识，也是从制度层面正视监狱人民警察在执法中面临的风险，采取有效防控措施，让监狱人民警察敢于管理、大胆管理，积极作为。如果说追责是从负面指引监狱人民警察正确履职，那么免责则是从正向传导监狱人民警察履职担当，两者方式不一样，但逻辑起点却具有一致性，健全监狱人民警察依法履职免责机制正是法的规范性的具体体现，有利于在监狱人民警察执法制度上形成完整的逻辑闭环。

2.标准尺度统一，体现法的人本价值

重视监狱人民警察履职保护，是对监狱人民警察执法主体地位的尊重，体现的是以人为本的精神。监狱作为国家的刑罚执行机关，是社会的一部分，是维护社会稳定的重要力量。重视监狱人民警察权益的保护，采取切实可行的措施和方式，充分利用法律手段通过理性制度化的方式表达诉求，并在法律框架内得到解决，充分保障和维护监狱人民警察的合法权益，与构建法治社会的目标一致。监狱机关通过积极措施和行动促使监狱人民警察依法履行其职责，不履行、擅自放弃、违法行使或不当行使，均须承担相应法律责任。世界上没有无义务的权利，也没有无权利的义务，立法原则上的权责统一适用于监狱刑罚执行中，体现对法律尊严的维护，是宽严相济刑事政策在司法领域的合理运用，可以最大限度化消极因素为积极因素，从而促进监狱人民警察依法履职。

3.鼓励创新实践，彰显法的正义价值

“一项科学、规范的运行程序不仅能保障工作成效，还能实现看得见的正义。”〔7〕建立健全监狱人民警察依法履职免责机制，能体现法律面前人人平等的宪法基本原则和法治基本要求。平等是对所有社会成员一体要求，它不允许以牺牲一部分社会成员的尊严和价值来提升其他社会成员的尊严和价值，无论是普通公民还是罪犯，在法律面前都是平等的，其人权都应得到尊重和保障，监狱人民警察亦不例外，我们应把“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义”〔8〕这一要求在实践中予以落实。我们对罪犯的权利保障十分重视并予以落实，也更应当把对执法主体的保障提上议事日程，充分保障其应有权利不被剥夺，使其与社会上的普通公民一致，均受到法律保护，得到公正待遇和应有保障，接受公正处理，这样方符合社会主义法治精神。如果不从机制上解决监狱人民警察免责问题，让监狱人民警察履职担当、尽职作为就将成为一句空话，就不能激发监狱人民警察愿干事、敢干事、能干事与干成事的热情，监狱机关作为司法机关的刑事执行的法定职责就不能更好实现，法律的正义价值就会招致挫败坍塌。

二、监狱人民警察依法履职免责机制的原则要素

构建规则机制需要清晰本规则机制应当遵循的指导思想与大政方针，准确反映制度规范的具体精神与客观要求。具体实践中监狱人民警察产生免责的形式是丰富的，需要从事物的普遍性规律中准确预见各类因素，从中提炼具有普适性的价值，使法律的普遍性机理得到充分展现。监狱人民警察依法履职免责机制的原则要素是指构成该机制的理念、目的、手段等多维度综合体现。对机制构成要素进行探索，既要从形式上予以把握，更要从理念上进行探究，这样才能厘清免责机制适用范畴，准确反映机制内在要求。

(一)坚持尊重事实，审慎适用原则

“致治之本，惟在于审。”〔9〕免责的前提在于负面性后果的出现，具体到监狱刑罚执行情形中，如监狱人民警察正常值带班时，罪犯寻机自杀，从大众的思想认知来讲，就会认为监狱人民警察负有保障罪犯生命健康之责，当出现罪犯死亡或伤残后果时，很容易导向监狱人民警察履职的行为追问中，以果导因，无论追责免责都会受到质疑。“建设社会主义法治国家要对免责机制持审慎态度，尤其是国家机关行使国家权力的免责法律后果要慎之又慎。”〔10〕鉴于负面后果的产生，以及负面后果所溢出的责任效应，监狱人民警察依法履职免责则需审慎适用。无论是追责制度的建立还是追责免责的具体应用，都要确保尺度统一，要有具体细化量化标准，克服实际运用中各自主观把握的不足，相同案件相同处理，不得扩大追责面；慎用顶格条款，不得忽视或淡化追责本身的教育引导功能。

(二)坚持明确边界，法治主导原则

监狱作为刑罚执行机关，监狱人民警察作为刑罚执行者，必须服从服务于法律。监狱人民警察必须用职业方式忠于法律、看待法律、适用法律，坚持通过相应法律程序确定和解决法律问题，依法执法，依法管理，依法教育。监狱人民警察依法履职免责是运用法治思维以法治方式推进监狱全面改革、依法治监的制度设计。监狱人民警察履行职责需要依法，出现负面后果后无论是追责还是免责也应以法律为依据，以事实为准绳，依法履职与依法免责是该制度机制的法治基本要求，必须明确适用的边界不能违背相关法律法规，始终以法律为遵循和导向。在适用免责时，明确只有符合《政务处分法》《处分规定》的行为，方可受到警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的处分；明确只有符合《刑法》规定的犯罪行为，才受到刑事责任追究；明确只有符合《国家赔偿法》规定的行为，才履行赔偿责任；明确监狱人民警察非因故意违反法律、法规或者有重大过失致严重后果的，不承担刑事及处分责任。要坚持公平性，正确体现一体保护的法律精神，不得偏于对执法对象进行保护而忽视对执法主体的保护。在保障自身合法权益上，应当遵从法律，奉法律为至高无上的行为准则。唯有如此，方能树立真正的司法权威。因此，构建监狱人民警察依法履职免责机制，需要坚持法治主导，这既体现了监狱刑罚执行工作的根本，也抓住了监狱人民警察队伍凝心聚力的关键。

(三)坚持平衡救济，代位补偿原则

作为监狱人民警察依法履职的对象，《监狱法》第7条明确规定了罪犯的义务：“罪犯必须严格遵守法律、法规和监规纪律，服从管理，接受教育，参加劳动。”罪犯在监狱刑罚执行中，有义务接受监狱人民警察的管理、执法、教育和改造，监狱人民警察有行使管理、执法、教育和改造的职权，因依法行使职权而产生不利后果，显然监狱人民警察不应承担法律责任，由此就产生了代位补偿问题。监狱人民警察依法履职产生的代位补偿问题由《国家赔偿法》予以调整，通过国家赔偿的方式对被侵害的权利进行救济，弥补权利受害人的损失，是一种风险填平机制在免责中的补充运用，有利于维护受害人的合法权益；同时，也有利于实现监狱人民警察依法履职的积极性、进取性、担当性，促进高素质监狱人民警察队伍建成。

(四)坚持区分区别，宽严适度原则

监狱作为维护国家安全稳定的前沿阵地与特殊场域，承担着维护国家安全、社会安宁、人民安康的重要之职。监狱人民警察刑罚执行的严酷现实性体现在当前押犯构成发生变化，涉毒、涉恐、涉暴等罪犯人数呈增多之势，老病残犯、限制减刑犯、“三类犯”①、超短刑犯等罪犯人数呈上升之势，邪教类罪犯、危安罪犯思想活跃，教转难度大，罪犯监狱安全稳定压力骤增；新的刑事政策调整，假释率下降，减刑趋严，罪犯服刑期相对延长，监管安全态势更趋严峻；而网络信息的快速发展亦将监狱工作置于更广泛的社会监督之下，一旦发生事故，监狱就可能成为热点焦点，置涉事监狱、涉案监狱人民警察于风口浪尖，追责接踵而至。甚至因为舆论绑架之故，追责偏快偏重。建立监狱人民警察依法履职免责制度的目的是把贯彻全面依法治国的思想体现在全面依法治监中，体现在规范监狱人民警察的行为中。免责并非监狱人民警察放纵负面后果出现的理由，免责是在依法履职前提之下的免责，所以监狱人民警察依法履职免责也应体现严的要求，要从严出发，以法律为底线，在适用免责时，坚持法律思维，查实监狱人民警察履职来源的明确授权，客观公正公平合理评价监狱人民警察行为，认定行为的正当性、合理性，“宥过无大，刑故无小”〔11〕，要区分过失与故意。树立非经法定程序、非因法定事由，监狱人民警察不受责任追究的原则和理念，不做“有罪推定”，不苛责求全，做到宽严相济，以严为主。

三、监狱人民警察依法履职免责机制的路径建构

“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”〔12〕，法律以其确定性作为价值追求，需以体系回应才能最佳管控社会风险，推进现代治理。构建监狱人民警察依法履职免责机制，是对监狱人民警察和监狱工作特殊重要性的肯定。在无明确制度层面的保护规则出台情形下，监狱机关应主动作为，积极探索监狱人民警察依法履职保障措施，为建立保护机制提供实践依据，注入源头活水。

(一)坚持法律规则导向，推进监狱人民警察依法履职免责的立法机制回应

立法立制是法律机制体系建设的基点起点。建立监狱人民警察依法履职免责机制，将直接影响监狱及监狱人民警察的思维方式和行为取向，直接决定监狱工作目标价值的实现路径和操作模式，直接反映监狱治理体系与治理能力的建设水平和风险控制，需要以法律制度为主导，运用法律的普遍规则原理作为基本尺度。一是全面审视免责法律规范制度。中国关于监狱工作的法律规定较为单一，尚没有完善的法律系统保障。针对警察职业保障也无专门法规，《监狱法》《人民警察法》《国家公务员法》等在对监狱人民警察执法保障方面的规定零散、模糊，且重责任追究，轻职业保障，更多的是责任和义务。《监狱法》作为监狱执法管理的主要法律依据，在警察履职免责保护方面缺乏系统的规定和详细的条款，仅列举了监狱人民警察的管理权利，并且随着时代的发展，形势的变化，《监狱法》中很多条文和监狱工作实际已不尽相符。追责条款中也存在规定模糊化现象，如《处分规定》相当部分条款都以“违反规定”为构成要件，内容不具体，可操作性不强，有违“法无规定不为罪”法理原则，与法治要求不符。二是健全完善免责规范标准制度。立法层面的停滞与模糊严重制约监狱人民警察责任追究的科学性、规范性。监狱人民警察依法履职免责机制只有从立法层面上予以详细规定，监狱人民警察才能正确行使职责，免责才有法可依。立法机关和司法行政部门应该尽快修订与监狱工作息息相关的法律法规，明确责任追究方面的规定，建立完善的监狱工作法律体系，促进监狱人民警察正确履职。三是有效构建免责机制执行制度。司法行政机关作为执行机关，要主动作为，从制度上加以完善，制定实施细则、免责办法等，具体规定形式、功能、管理及措施，体现可操作性。有必要建议结合监狱具体工作实际，制定监狱人民警察依法履职免责实施办法等，建立起监狱人民警察依法履职的正向激励机制。

(二)坚持标准流程再造，推进监狱人民警察依法履职免责的适用机制回应

建立免责机制，是对监狱人民警察管理体制的补充和完善。在强调“有制”的情况下，也得做到“优制”，并要从流程环节上优化，理顺职责，确定标准。一是清晰明示监狱人民警察履职范畴。按照“法无授权不可为”原则，对监狱人民警察如何履职应为明示性规定。这些年，监狱机关在规范化管理中虽对各执法标准、流程等进行了归整，但在细和实、长和常等方面还需要进一步理顺。要对包括履职范围、标准、流程、操作规范、职责要点等进行系统化的配置规制，形成统一的监狱人民警察职责规范体系。二是规范细化执法标准流程。要将从罪犯收押到释放所有执法环节的执法标准和执法程序进一步规范，用标准化对每个具体执法环节进行严格科学界定。进一步明确执法条件与程序、职权与职责，做到执法程序明确、执法环节严谨、执法效果一致。对于工作流程设计一定要遵循客观规律，要删繁就简，按照“路径最简、环节最省、时间最短、效率最优”四大原则进行全面梳理和重新设计，对那些无限制扩大监狱人民警察责任、有碍执法、与法律法规相抵触的制度及时废止，坚决摒弃。三是正确引导监狱人民警察实践运用。法律一经制定，便具有相应的稳定性和确定性，就应一体遵行不得例外。监狱免责机制建立后，应加强普法宣讲的力度，让监狱人民警察对法律规范标准制度有正确全面的理解，自觉尊法、信法、守法、用法，正确行使法律授予的权利，严格依法办事，坚持公正执法，自觉维护法律权威。在具体适用中，还要强化监狱人民警察执法证据保全意识，促使监狱人民警察养成工作中妥善收集证据良好习惯，关键时刻做到用证据说话，以保护自己的合法权益不受侵犯。

(三)坚持多元协同发力，推进监狱人民警察依法履职免责的协调机制回应

监狱人民警察依法履职免责制度涉及部门较多，是一项综合性很强的工作，需要科学完善的领导体制和工作机制。一是准确把握免责认定机关。根据相关法律规定，监狱人民警察受到处分的决定机关是任免机关或者监察机关，刑事责任的认定机关则是检察院和法院，赔偿责任的认定机关是监狱和法院，这些机关对监狱人民警察依法履职免责进行认定符合法律规定。监狱人民警察依法履行法定职责的行为，非经任免机关或者监察机关调查认定不受处分责任追究，非经司法机关的检察、审判不受刑事责任追究，不履行赔偿责任。监狱人民警察因违反党纪、处分规定及刑事法律，应当追究履职以外责任的，按相关规定办理。二是主动对接相关部门机构。既然监狱人民警察依法履职免责涉及部门众多，监狱机关在适用免责时应加强与相关机关的协调沟通，主动与检察机关对接，主动接受其全程执法监督，主动与人民法院对接，及时汇报案件情况；监狱要变被动适应为主动介入，主动邀请社会机关、团体、行风监督员、社会志愿者、罪犯家属及罪犯代表对监狱执法工作进行监督。各部门应相互配合，沟通协调，并积极探索建立内部申诉，外部引入法律援助等手段，确保监狱人民警察依法履职正常进行。三是谨慎限制内部机关运用。免责的运用是正气的树立和引领。但监狱机关自我运用应严格受限，否则有自我相护的嫌疑。发生负面事件后，要合理评估事件影响，谨慎对外发表信息，擅做有罪(过)推论，避免引起舆论舆情。为改变民众观感，可主动邀请司法机关介入，通过司法机关依法依规依程序调查认定，消除公众疑虑。监狱有必要与检察机关、律师协会、社会团体等组织建立比较稳定的司法救助关系，定期召开联席会，汇报监狱工作开展情况，主动接受监督问责，接受执法问题指正。亦可引入第三方调解机制，在罪犯与监狱发生冲突时充当调解人、见证人，为监狱人民警察免责提供协助。通过外部机关的相互配合，依法处置，增强免责运用的说服力、权威性和终局性。

(四)坚持职业风险防护，推进监狱人民警察依法履职免责的保障机制回应

习近平总书记强调：“要给予特殊的关爱，做到政治上激励、工作上鼓劲、待遇上保障、人文上关怀，千方百计帮助解决各种实际困难，让干警安身、安心、安业。”〔13〕监狱人民警察作为纪律部队，有着不同于其他公务员的管理制度和纪律要求，承担着更为严苛的义务和责任，通过职业防护强化监狱人民警察职业保障，是对监狱人民警察关爱关爱的务实举措。一是深化执法风险防范。教育监狱人民警察树立依法行刑观念，明确只有规范执法，才是对风险的最好防范。监狱机关应主动衔接保险、救助办法等，为监狱人民警察的人身、财产、医疗等权益提供与其职业风险相匹配的保障，若因履职造成人身伤亡、财产损失的，监狱机关应予以帮助和救济。监狱机关应充分保障监狱人民警察依法履职行为受到法律保护，建立免责听证机制，若监狱人民警察因其行为要受到追究，应充分听证，当事警察有权陈述、申辩，并充分调查事实。根据查明的事实和法律规定，做出无责、免责或者给予处分的建议。二是强化名誉权利保护。建立监狱人民警察声誉澄清制度，监狱人民警察因依法履职受到不实举报、诬告陷害、侮辱诽谤等，致名誉受损，监狱机关应会同有关部门及时澄清事实，消除不良影响，维护监狱人民警察良好声誉，并依法追究相关人员责任。对监狱人民警察做出错误处理的，应当恢复其合法待遇，赔偿由此所致的经济损失，并依法追究诬告陷害者责任。主动委派单位法务工作者、单位聘请的法律顾问等对依法履职监狱人民警察提供帮助。对干扰监狱人民警察依法履职的其他人员，支持监狱人民警察对侵权人提出控告，或联系相关部门依法对侵权人采取措施予以处置。三是优化执法履职环境。监狱机关要保障监狱人民警察有依法履职的大环境，要对监狱人民警察依法履职提供良好环境条件。监狱要结合实际，理顺工作关系，合理分配警力，保障监狱人民警察有充足的休息时间，给监狱人民警察减负、减压，保障监狱人民警察的健康权、生命权、名誉权、休息权等诸多基本权利。要尊重工作实践，监狱人民警察工作中按照法律正当程序履行职责，经调查认定监狱人民警察不存在对罪犯有任何偏私，不存在个人利益向司法活动浸透，不存在违法司法和枉法等情况，没有主观故意造成的执法不公和错案的，理直气壮，该免责就免责。

注释：

①根据中共中央政法委《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行 切实防止司法腐败的意见》(中政委〔2014〕5号)的规定三类罪犯是指职务犯罪罪犯、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪罪犯、组织(领导、参加、包庇、纵容)黑社会性质组织犯罪罪犯。