宜居城市建设的成效评价与对策优化——以杭州为例

□ 李 斌

建设宜居城市，是国内外城市发展的重要目标和价值追求。宜居城市既具有共性特征，也具有自身个性特色，而且城市发展阶段不同，主攻重点随之也有所侧重。在新发展阶段，在中央赋予浙江高质量发展建设共同富裕示范区新使命的背景下，杭州市提出了高水平打造“数智杭州·宜居天堂”、争当浙江高质量发展建设共同富裕示范区城市范例、加快建设社会主义现代化国际大都市的目标导向。从内在逻辑、内涵特征和实践要求上看，这也是杭州宜居城市建设在新发展阶段的深化。杭州作为常住人口超千万的特大城市，形态丰富、结构多元，既有平原也有山区，既有发达的城区也有相对欠发达的乡村，在我国城市体系中较为典型。特别是随着经济发展水平和群众需求层次的不断提升，杭州市在区域发展、城市治理、生态环境、公共服务、文化文明等方面，与新时代一流宜居城市的发展要求存在一定差距。总结评价近年来杭州宜居城市建设成效，分析新时代宜居城市建设的新要求，研究探讨杭州在推动高质量发展、促进共同富裕、建设一流宜居城市方面的策略和举措，推动率先破题，对全国同类城市具有借鉴参考作用和示范引领效应。

一、作为品质生活载体的宜居城市

(一)宜居城市内在特征的多样性与统一性

“宜居城市”概念首次出现在1996年联合国第二次人居大会上，城市被定义为“适宜居住的人类居住地”。我国宜居城市概念首次出现在中央正式文件上，是在2005年批准的《北京市城市总体规划》中。2005年后，我国许多城市把“宜居城市”建设作为目标，体现在城市总体规划和空间规划中。(1)王双.中外宜居城市建设的比较及借鉴[J].经济与管理,2017(01):38—44.

对于宜居城市内涵，由于各界对宜居城市理解丰富多样，因此不同历史阶段、不同区域、不同人群的认识也有较大差异。国外对宜居城市内涵的研究，主要从宜居性、可持续性、适应性三方面理解。宜居性涉及城市居住环境和居民参与城市发展的决策能力；可持续性既包括当前居民生活质量高低，也包括城市可持续发展潜力；适应性主要指理解考虑城市对危机和困难的适应性。(2)余强,王建廷.宜居城市发展的研究综述[J].价值工程,2016(17):1—4.国内学者对宜居城市内涵也有过较多解析。比如，认为宜居城市归纳起来就是“宜人、宜业、宜家、宜旅、易居、逸居、康居、安居”8个方面(3)任致远.关于宜居城市的拙见[J].城市发展研究,2005(04):33—36.；宜居城市应该是一个环境健康的城市、安全的城市、自然环境优美的城市、生活方便的城市、和谐的城市和出行便捷的城市；宜居城市是经济、社会、文化、环境协调发展，人居环境良好，能够满足居民物质和精神生活需求，适宜人类工作、生活和居住的城市。

综上所述，宜居城市一般认为是一个人文与自然环境协调，经济持续繁荣，社会和谐稳定，文化氛围浓郁，环境质量优良，治安环境良好，基础设施便利，适于人类工作生活居住、人民满意度高的城市。

(二)宜居城市评价标准的客观性与主观性

宜居城市评价是连接宜居城市理论研究和建设实践的桥梁。虽然宜居城市建设成效能够通过一定的客观指标反映出来，但由于感受差别较大，因此客观指标也不能完全体现宜居全部内涵，特别是对宜居城市主观概括也没有统一。因此，宜居城市是一个相对的、既可以用客观标准度量但又不能排除主观感受的概念，不仅与经济社会发展阶段有关，也与精神文化、居民生活传统习俗等有关，既有客观性评价、也有主观性感知。(4)盛毅.建设具有成都特质的高品质生活宜居城市[J].先锋,2020(12):32—35.

世界卫生组织1961年率先提出居住环境的安全性、健康性、便利性和舒适性等四大基本理念，为宜居城市评价研究提供了重要借鉴。经济学家智库则从稳定性、医疗保健、文化与环境、教育和基础设施等五个方面评价全球城市的宜居性。也有学者通过生活方便性、城市安全性、自然环境舒适度、人文环境舒适度、出行便捷性和环境健康性等维度的居民满意度来评价一个城市的宜居性。国内对宜居城市评价标准研究，比较典型的是中国城市科学研究会提出的《宜居城市科学评价标准》。该研究会于2007年4月公布的研究成果提出了宜居城市发展建设定性和定量的主要指标，从社会文明度、经济富裕度、环境优美度、资源承载度、生活方便适宜度、公共安全度等6个方面来综合评价城市的宜居程度。(5)中国《宜居城市科学评价标准》出台[EB/OL].中国新闻网.http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2007/05-30/947022.shtml.

尽管学术研究、评价机构和城市规划建设管理实务部门对宜居城市评价标准不尽相同，但也具有某些共性特征，大多都考虑了自然环境宜人、生活服务设施方便、交通出行便捷、人文环境和谐舒适。(6)湛东升,张晓平.世界宜居城市建设经验及其对北京的启示[J].国际城市规划,2016(05):7—13.特别是围绕“城市让生活更美好”的追求，居民关注相对集中在收入水平、生态环境、公共服务、文化文明、安全保障等方面，这些因素直接影响人们对一个城市宜居与否的判断和向往热爱程度。

(三)宜居城市建设实践的丰富性与进化性

宜居城市建设实践较早出现于西方发达国家，是城市发展水平进入高质量阶段的一种必然结果。2001年，《巴黎城市化的地方规划》提出将城市生活质量作为巴黎规划和建设一个重要的内容，确保城市功能的多样性和居民的社会融合，在发展经济的同时，保护社会文化和环境。2003年，《大温哥华地区长期规划》将“宜居城市”作为一个重要目标，并指出宜居城市是一个能够满足所有居民的生理、社会和心理方面的需求，同时有利于居民自身发展的城市系统。2004年，《伦敦规划》提出了建设宜人的城市、繁荣的城市、公平的城市、可达的城市和绿色的城市的发展目标。宜居城市已成为世界范围内各城市发展的目标之一。

从我国看，2005年7月，国务院召开全国城市规划工作会议，明确要求各地将宜居城市作为城市规划重要内容，我国宜居城市建设全面启动。十多年来，许多城市开展建设宜居城市评估，并将宜居城市作为发展目标，加强宜居城市建设发展的力度和进度，逐步呈现生产绿色发展、生活富裕方便、生态良好宜人的局面。2015年12月召开的中央城市工作会议提出，“建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路”(7)中央城市工作会议召开[N].人民日报,2015-12-23(001).；随后出台的《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，勾画了“十三五”乃至未来一段时间中国城市发展具体“路线图”。(8)中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见[N].人民日报,2016-02-22(001).2021年公布的我国国民经济和社会发展“十四五”规划《纲要》中，又提出了 “完善大中城市宜居宜业功能”“顺应城市发展新理念新趋势，开展城市现代化试点示范，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市”“以数字化助推城乡发展和治理模式创新，全面提高运行效率和宜居度”“把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，优化生产生活生态空间，持续改善村容村貌和人居环境，建设美丽宜居乡村”等具体要求。(9)中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[N].人民日报,2021-03-13(001).总之，宜居城市是21世纪中国城市建设的重要目标，更是新时代城市发展的现实要求。

二、近年来杭州宜居城市建设成效的“六维评价”

进入21世纪，杭州建设宜居城市的目标导向更加鲜明。从2002年2月杭州市第九次党代会到2017年2月杭州市第十二次党代会，4个届次党代会报告提出的城市发展五年目标主题分别是“构筑大都市,建设新天堂”“共建共享生活品质之城”“打造东方品质之城、建设幸福和谐杭州”“加快建设独特韵味别样精彩世界名城”，无不体现建设宜居城市的鲜明导向。而且，近20年中，杭州市先后围绕打响“四在杭州”品牌(住在杭州、游在杭州、学在杭州、创业在杭州)、提升“五大品质”(经济生活品质、文化生活品质、政治生活品质、社会生活品质、环境生活品质)、建设“三城三区”(学习型城市、创新型城市、生态型城市、安居乐业示范区、城乡统筹示范区、人文法治示范区)、厚植“历史文化名城、创新活力之城、生态文明之都和东方品质之城”特色等重点方面，出台了一系列有效举措，扎实推动了宜居城市建设具体实践。

尤其是近年来，杭州市以“大事件”为契机，提升宜居城市建设水平的特征非常明显。2016年，G20峰会在杭州召开，这既是全球治理领域、中国多元外交领域的大事，也是杭州加快城市建设、改善环境品质、提升人文素质的一个重要契机；杭州获得2022年亚运会承办权，筹办亚运会又成为杭州加快宜居城市建设的一大契机。2015年以来，杭州市围绕筹办G20峰会、筹办亚运会及发挥“后峰会、前亚运”效应，建成一大批城乡基础设施项目、生态环境提升和景观面貌改造工程，城市治理水平得到大提升，全市创新创业、公共服务、民生事业等各方面得到大发展，“历史文化名城、创新活力之城、生态文明之都”的城市定位更加彰显。

按照中国城市科学研究会研究提出的“宜居城市评价标准”，从经济富裕度、环境优美度、资源承载度、生活方便适宜度、公共安全度、社会文明度等六个维度评价看，杭州市宜居城市建设已经提升到新水平。

(一)经济富裕度成效评价

经济富裕是宜居城市最重要的基础条件，也是宜居城市最重要的评价指标之一。近年来，杭州市以建设“创新活力之城”为导向，持续推进创新创业，逐步构建起了支撑高质量发展、高水平就业、高品质生活的现代产业体系和创新体系。一是经济总量和质量持续提升，全市地区生产总值2021年达18 109亿元，在全国省会城市、副省级城市、大中城市中的排名上升到第3位、第4位、第8位；地方一般性公共预算收入2021年达2387亿元,居全国省会城市第1位、副省级城市第2位、大中城市第5位。二是新兴特色产业加快发展，数字经济、先进制造业、现代服务业等新兴产业做大做强，乡村旅游、特色农业、民宿经济等惠农特色产业持续发展，电子商务等新消费、新零售、新业态发展迅速。特别是数字经济赋能发展，以新产业、新业态、新模式为主要特征的“三新”经济增加值占GDP的35.5%，数字经济核心产业比重达27.1%，全社会研发投入强度从3.1%提升到3.6%，国家高新技术企业有效数达10 222家，人才、海外人才、互联网人才净流入率连续多年保持全国第一，上市企业累计达262家、居全国第4位。三是就业创业环境持续改善，尤其是创新创业更加活跃，民营经济活力增强，呈现高质量就业岗位更多、创业空间更拓展、现代化消费场景更丰富的趋势，形成了人才有舞台、劳动有岗位、收入有保障、创业有空间、消费有选择的多途径、多元化就业环境。四是城乡居民收入普遍提高，2021年城镇、农村居民人均可支配收入分别为74 700元、42 692元，倍差由1.87缩小为1.75，家庭年人均收入1万元以下现象全面消除。人均GDP、人均一般性公共预算收入、城乡居民收入等主要人均指标走在全国全省前列。

(二)环境优美度成效评价

环境优美是城市是否宜居的关键因素之一。近年来，杭州以深化美丽杭州建设为抓手，坚持生态优先的发展理念、绿色发展的价值取向，持续推进环境治理和生态建设，不断厚植生态文明之都特色。一是生态环境持续改善，修复钱塘江、富春江、新安江“三江两岸”生态岸线，绿道绿地数量大幅度增加，全市已建成各类绿道4282公里，森林覆盖率居全国同类城市首位。二是环境治理成效明显。杭州成为省会城市中首个国家生态市，尤其是持续推进治水治气治废，高质量打好污染防治攻坚战。从水环境质量看，2020年市控以上断面优于Ⅲ类比例98.1%，功能区达标率100%；县级以上集中式饮用水水源地水质达标率100%，交接断面考核结果为优秀。从大气环境质量看，2020年全市环境空气优良率91.3%、市区细颗粒物平均浓度29.8微克/立方米、臭氧浓度151微克/应方米。空气质量六项指标全部达标。三是城乡景观风貌更具特色，西湖、大运河、良渚三大世界遗产交相辉映；美丽乡村建设力度大，特色明显，城乡生态品质显著提高，34个乡镇(街道)为省级美丽城镇样板，建成美丽乡村272个，被评为国家生态园林城市。

(三)资源承载度成效评价

城市资源承载能力，也是宜居城市的重要条件。近年来，杭州市坚持市域一体、城乡统筹的发展策略，通过优化城乡形态布局，进一步提高了城市可持续发展能力和综合承载力。一是市区形态格局进一步重构。近几年，杭州市积极盘活市区空间，实施了杭州钱塘新区、城西科创大走廊创新策源地、大城北地区复兴工程等重大建设。2021年上半年，杭州市又实施部分行政区划优化调整，通过部分城区“合并、拆分、转设”等方式，设立新上城区、新拱墅区、新余杭区和临平区、钱塘区，进一步优化了城市空间格局，注入了发展新动能。二是市域统筹发展呈现新气象，杭州市强化“市域一盘棋”意识，推进拥江发展，加快形成了区域统筹发展新格局，乡村活力进一步增强。总之，杭州已经跃升成为经济总量超过1.8万亿元、城区面积超过8000平方公里、常住人口1200多万的特大城市，围绕根本改善城市生产生活空间条件，重塑城市空间格局，把市域1.68万平方公里作为一个整体城市进行统一谋划，为构建疏密有致、生态宜居、充满活力、吸引力强的现代化国际大都市奠定了良好空间格局。

(四)生活方便适宜度成效评价

生活方便、适宜是宜居城市最重要和最核心的影响因素。近年来，杭州市坚持以人民为中心发展思想，持续办好民生实事，着力提供更高质量的公共服务，提高居民生活的便捷性和满意度。尤为明显的是交通建设大突破。杭州地铁首条线路1号线于2012年11月24日正式开通，但不到10年时间，地铁运营总里程就达401公里，迈入世界级地铁城市，公共交通全面提速。空港、高铁、高速公路建设大拓展，对外交通更加畅通。交通数字化治理成效明显，城市通勤效率大幅度提升。同时，围绕全面增进民生福祉，实施了千岛湖配供水、老旧小区综合改造提升等一大批民生工程，教育、卫生、医疗、社会保障、住房等持续改善，“健康杭州”建设持续深化，连续15年蝉联中国最具幸福感城市，被评为全国唯一的“幸福示范标杆城市”，切实增强了群众获得感幸福感安全感。

(五)公共安全度成效评价

享有公共安全是市民宜居的重要条件。近年来，杭州以“最安全城市”为导向，坚持城市治理现代化、社区治理精细化。围绕提升城市安全和抗风险能力，建设让居民放心和安心的城市，营造安居乐业的良好环境，以数字化、智能化推动各个领域管理现代化，提升超大城市治理体系和治理能力现代化水平，打造整体智治城市样板，实现防控体系现代化，通过建设新型城市社区，推动基层治理现代化等举措，探索出了一条符合杭州特点的路子。

(六)社会文明度成效评价

社会文明是百姓宜居的重要前提条件。近年来，杭州市深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记重要指示精神，以提高城市文明度、市民文明素质为目标，强化价值引领、人民中心和创新导向，树立社会主义核心价值观，“精致和谐、大气开放”城市人文精神凝聚人心，最美现象成为风景风尚。特别是“斑马线前礼让行人”等现象，让杭州城市充满了温馨，给人以一种“家”的归属感。由此，杭州的城乡文明程度、市民文明道德素质以及城市认同感、包容性、归属感显著提升，在宜居城市建设中交出了靓丽的“文明答卷”。

三、做好六个“加减法”：杭州深化宜居城市建设的对策建议

城市发展是一个不断演进的自然历史过程，不同发展阶段有着不同的发展环境、发展特征和发展要求。每个城市都会有与自身条件相匹配的特质，宜居城市既具有共性特征，也有自身个性特色，而且城市发展阶段不同，主攻重点随之也有所侧重。

在新时代、新阶段，杭州市深化宜居城市建设也面临着新形势和新要求。一是2016年G20杭州峰会召开的前后一个时期，习近平总书记在主旨演讲和重要讲话中，多次指出杭州是“历史文化名城、创新活力之城、生态文明之都”，赋予杭州鲜明的城市定位，彰显杭州城市的特色优势。二是2020年3月29日至4月1日，习近平总书记在浙江考察，作出“浙江要努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”的重要指示。在杭州西溪国家湿地公园考察调研时又特别强调，“要把保护好西湖和西溪湿地作为杭州城市发展和治理的鲜明导向，统筹好生产、生活、生态三大空间布局，在建设人与自然和谐相处、共生共荣的宜居城市方面创造更多经验”。(10)周咏南等.春风又绿江南岸——习近平总书记在浙江考察纪实[N].浙江日报,2020-04-03(001，002).要求杭州在宜居城市建设上示范带头、创造经验。三是2021年6月10日，中央公开发布《中共中央、国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》。《意见》明确“四大战略定位”是“高质量发展高品质生活先行区、城乡区域协调发展引领区、收入分配制度改革试验区、文明和谐美丽家园展示区” 。(11)中共中央、国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见[N].浙江日报,2021-06-11(001，002).《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案(2021—2025年)》提出了“四率先三美”主要目标和“七个方面先行示范”主要任务。(12)浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案(2021—2025年)》[N].浙江日报，2021-07-20(001，003).作为省会城市，杭州市提出“争当浙江高质量发展建设共同富裕示范区的城市范例”的目标要求。(13)杭州争当浙江高质量发展建设共同富裕示范区城市范例的行动计划(2021—2025年)[EB/OL].杭州市人民政府门户网站，http://www.hangzhou.gov.cn/art/2021/7/29/art_1345197_59039566.html.

基于上述形势要求和使命责任，结合杭州城市发展阶段实际，杭州市要在坚持高质量发展、推进共同富裕中，推进宜居城市建设应该争先进位。应确立“建设高品质宜居城市、打造全国宜居城市范例”的更高目标定位，以“数智杭州·宜居天堂”为导向，深入践行新发展理念，持续打好文化、创新、生态、统筹、共享“五张特色牌”，高质量推进历史文化名城、创新活力之城、生态文明之都和“生活富裕、精神富有”城乡区域统筹融合发展示范城市建设，更好体现人民城市为人民的价值取向，争当共同富裕示范区城市范例，进而加快推进社会主义现代化国际大都市建设。

杭州深化宜居城市建设既要总体规划、长远安排，又要坚持问题导向、目标导向，找准切入口，突出重点，扎实推进。特别是近期应继续用好杭州召开亚运会这一契机，用好建设共同富裕示范区相关制度体制创新政策，以做好“三个减法、三个加法”为重点，推动高品质宜居城市建设的新突破。

(一)进一步做好通勤时间成本“减法”，使公共交通更优

交通出行便捷度是建设高品质宜居城市的难点之一。通勤的时间成本比较高，大把时间消耗在路上，是大城市尤其是特大城市建设的一个普遍问题。前些年，各方面对杭州反映较多的就是交通拥堵问题。而通勤的时间成本能否控制在合理水平，主要取决于交通基础设施和交通管理水平“软硬”这两个方面。因此，在做好通勤时间成本“减法”上，应着重围绕交通基础设施“硬件”建设和交通管理水平“软件”提升来展开，尤其是要重视优化公共交通体系的布局结构。

1.重视“空港、高铁、地铁”网络建设。随着我国交通科技和基础设施发展，大城市尤其是特大城市的内外交通方式已呈现三大特点：一是对国际联系主要靠空港，是否有国际机场、是否有较密集国际航线已成为世界名城开展国际交流的重要基础条件。二是对国内联系主要靠高铁，高铁是否联通成网已成为决定城市辐射能力的重要标志。三是城市内部公共交通则主要靠地铁(城市轨道交通)，地铁的大运量、便捷性、准时性是有效缓解城市交通拥堵、解决群众出行难的必然选择。因此，杭州应继续完善空港功能，使萧山机场真正成为长三角核心机场和亚太国际门户；按照2022年、2025年、2035年的时间节点，加快高铁和地铁项目建设，推动杭州成为“全国高铁枢纽城市”和“轨道上的城市”。

2.完善“高速公路、城市快速路、市域公路”路网。杭州“十四五”规划和《构建市域高效联通交通网络体系专题计划》已对全市高速公路、城市快速路、内河水运网规划建设作出规划安排，应突出抓市区路网改造完善，并加快市域路网建设，推动“一核九星”互联互通，推动构建“都市可达、全市快联、多心加密、组团互通”的高效联通交通网络体系，为加快形成城市新型空间格局提供先决条件。

3.优化完善“公共交通结构布局体系”。按照规划建设安排，2022年杭州地铁总里程将达516公里，包括10条地铁线、2条城际线、1条机场快线，预计日客流将突破500万人次，地铁将真正成为杭州城市公共交通“主体”。但目前杭州尚未形成与轨道交通相配套的多层次、立体式的完善公共交通体系。比如，已开通地铁的道路和区域，由于地面公交线路及车辆运行的调整没有及时跟进，一方面，导致部分公交线路载客率降低；另一方面，由于公交线路没有与地铁站点有效衔接，也导致地铁线路客运量增加不快或市民乘坐地铁的不方便。又如，随着杭州城市化的推进、建成区的扩大和城乡道路的建成，部分区域的地面公交线路尚未开通或加密。再如，针对部分线路或同一线路部分时段的客流量变化实际，对公交车型和容量进行动态选择和合理布局，客流量少的线路和时段，可将现有大容量公交车改为中小型公交车，并适当增加频次和开行密度，以更好吸引乘坐。因此，建议把调整完善地面公交体系、优化地面公交线路布局作为一件大事来研究和推进。通过开展各线路、各区域公交客流量调查、社会问卷调查和科学测算，进一步调整地面公交体系布局，改变目前杭州市地面公交线路与地铁线网配套滞后较为突出的问题。公共交通客流量上去了，就相对减少了私家车出行，在一定程度上缓解了交通拥堵状况。要以减少人们通勤时间作为重要任务，利用地铁率先成网的有利条件，加快构建以轨道交通、快速公交、常规公交等主导的城市通勤公共交通网络体系。

4.继续深化数字赋能交通管理。近年来，杭州市通过发挥“城市大脑”作用，有力地缓解了城市交通拥堵状况。但这方面还大有文章可做。应突出运用城市数字化、交通智能化手段来优化交通管理，推进智慧交通，优化交通组织，提高通行效率。同时，要学习国内外先进城市的经验做法，进一步优化城市交通标志标识，推动提升交通便捷度。

(二)进一步做好制度交易成本“减法”，使营商环境更优

制度交易成本可以简单理解为企业在遵循政府规章制度时所付出的成本，除了税费和融资成本外，更重要的是政府服务能力和办事效率。营造良好的营商环境可以显著降低市场主体的投资与交易成本。近年来，杭州市大力深化服务型政府建设，在打造市场化法治化国际化营商环境上走在全国前列。2021年7月，国家发改委公布的对全国80个城市营商环境的评价结果显示，上海、深圳、广州、北京、杭州等25个城市营商环境便利度高，市场主体获得感强。2021年9月8日，国务院常务会议又决定，选择北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个市场主体数量较多的城市，聚焦市场主体和群众关切，对标国际先进水平，进一步深化“放管服”改革，开展营商环境创新试点。为此，杭州市要以试点为契机，持续推出创新举措，在降低制度交易成本上做好深化文章，打造营商环境全国标杆。

1.在营商硬环境规则标准建设上下功夫。营商环境因素可以大体分为程序性环境、非程序性环境两类。程序性环境主要是由商务政策与管理规范为主要内容而形成的制度性环境，也可以称作硬环境。近几年杭州市积极推进数字化政府改革，对从开办企业、获得施工许可、获得水电气和电信服务、财产登记、获得信贷和改善融资环境、纳税便利化、跨境贸易、保护投资者、执行合同、办理破产等方面，推行“减流程、减材料、减时间、在线办”等新举措，对这些实践证明的有效做法要及时固化为规则和标准，以进一步方便市场主体准入和退出，提升投资和建设便利度。

2.在着力优化完善营商软环境上下功夫。营商软环境是指非程序性环境，即指由于商务活动而形成的以各相关主体间特定关系为主要内容的人文性环境。“非程序性环境”的评价指标包括客观指标和主观指标两部分，客观指标部分包括政府相关部门或行业商会为改善和优化营商人文环境举办的各种会议、活动和颁布的文件、办法的频度和效果；主观指标主要来自企业家对营商活动便利度、要素供给及时性以及生产经营成本下降的满意度等主观感知，也来自社会对政商关系、企业家社会责任的主观评价。杭州应在营商软环境改善上更多发力。比如，进一步构建亲清政商关系，落实尊商重商优商的政策举措，创新和完善监管，让企业特别是民营企业家放心安心发展。再如，可探索建立因政策变化、规划调整等造成企业合法利益受损的补偿救济机制。又如，建立宽容企业失败的创新环境，优化涉企服务，促进经济健康持续发展。

(三)进一步做好商务成本“减法”，使城市性价比更优

商务成本说到底就是经济运行成本，是企业在投资决策中所考虑的主要因素，也是衡量城市综合竞争力的重要方面。商务成本高低是相对的，控制在合理区间内，就能形成与同类城市相比的竞争优势。特别是房价涨得快会明显提高企业的商务成本，对人才等创新要素产生挤出效应。商务成本做“减法”，政府应着重把握好3个关系。

1．把握好城市规划建设与管理的关系。要围绕城市发展的定位、结构和特色，用好规划手段通过及时调整优化空间结构、规模结构和产业结构，来促进功能布局完善、推动发展质量提升。要坚定走质量型内涵式的城市建设发展路子，统筹“里子与面子、地上与地下、硬件与软件”，持续提升环境、建筑、公共产品“三大品质”，增强城市建设的功能性、便捷性和宜居性。要围绕“有序”，“定标准”、定机制、定考核，提升城市管理精细化、人性化、智慧化和城市治理现代化水平。

2．把握好“有形之手”与“无形之手”的关系。要把握好城市发展的内在规律，把两只手都用好。市场经济关键要靠市场“无形之手”的力量，而城市化关键则要靠政府“有形之手”主导。按照“政府主导公正、市场主导效率”原则，政府在规划、建设、管理、功能培育、体制创新等方面要发挥主导作用，切实担负起政府在推进城市化中的应尽职责，塑造一个对全体市民公平、公正、公开的城市空间，提供公共产品、优化公共服务、保护公共环境，解决一些发展有需要、群众有期盼的突出问题，增进民生福祉。

3．把握好生产成本与生活成本的关系。杭州过去几年创新经济发展得好，除了城市文化特质、优质科教资源、创新创业基因等因素外，更重要的是杭州城市性价比较高。要把控制好商务成本作为整个城市长期的战略安排，切实减轻企业和人才的负担。按照持续保持生活成本竞争力要求，努力使杭州市的生活成本、商务成本、旅游成本在一二线城市中居于合理水平。特别是要通过保持合理房价、稳定物价，完善公建配套等措施，构筑城市竞争优势。通过市场化改革与资源合理配置，推动生产要素在市域范围的自由流动，实现全市整体经济增长的最大化。

(四)进一步做好生态环境“加法”，使环境品质更优

良好的生态环境是最大的公共产品，是城市面向未来发展的“底气”所在。杭州要坚持“绿水青山就是金山银山”理念，在生态环境上大力做“加法”。

1．让绿色生态更突出。杭州是一座真山真水的园中城，优美的自然风光、深厚的历史积淀与独特的城市风貌融于一体，这是杭州的魅力所在。要大力推进城市园林绿化，进一步提升生态环境品质。要有长远眼光、保持定力做事，舍得花钱、舍得留空间，宁愿少出让土地也要确保良好生态和公共环境，这是一笔大账，最终带来的是城市价值提升、人民群众幸福感的增强，是必赢的结果。创建国际湿地城市，争取全域建成国家生态文明建设示范区。借助良好的生态本底，进一步优化城市生态空间布局，把自然风光和宝贵资源变成城市标配的生态骨架，为城市生态赋能添彩。

2．让环境治理更有效。着力解决空气质量存在的问题，持续降低PM2.5、PM10、O3、NO2和SO2的浓度，进一步提高优良天气的比例，使蓝天白云成为常态。优化升级居民和企业的生产生活方式，通过提升城市绿色出行比例，提高新能源车比重、发展循环经济和低碳经济，大幅度降低碳排放。

3．加快公园城市建设。公园是城市机体中为满足人们美好生活追求的载体。进一步加密公园、湿地、水面和绿色廊道，实现山水相映，公园、绿地与湿地和湖面相连，构建“星罗棋布、类型多样、全面共享”的公园体系，形成多种动植物并存的生态空间、绿水青山掩映的城市自然形态，实现城市与自然生态环境和谐共生。围绕将生态游憩、文化游憩、康体游憩和游乐游憩等文章做足，把城市旅游的巨大潜力充分发挥出来，形成美食、旅游、文化、音乐、会展、体育、购物等多个在国内外有影响的品牌。

(五)进一步做好公共服务“加法”，使民生保障更优

在全面建成小康社会后，第二个百年目标关键词是现代化，这不仅包括产业现代化、经济高质量，更包括社会发展、城市管理、居民生活的现代化。这些年杭州市社会发展、城市治理大力推进，但还存在不少短板和薄弱环节，进一步加强公共服务发展符合杭州当前发展阶段，也是体现城市发展价值取向的必然要求。从发达国家现代化实践经验看，在由中等收入迈向高收入的过程中，都经历了社会发展逐步由从属地位转向主导地位，居民收入、就业、教育、医疗、公共服务等指标成为政府关注的重点。联合国开发计划署把“预期寿命、教育水平、生活质量”三个维度指标计算的综合值称为“人类发展指数”，用来评估一个国家的经济社会发展水平；欧洲经合组织提出了涵盖社区归属感、教育、环境、公民社会责任、健康、住房、收入、就业、生活满意度、安全感以及兼顾事业与家庭、私人生活等内容的“美好生活指数”，正是新的发展阶段催生的产物。公共服务做加法，杭州应突出几个方面：

1.完善基本公共服务标准。杭州要成为共同富裕示范区城市范例，就须重视推进公共服务领域标准化建设。基本公共服务标准相当于政府与百姓之间建立的一份“隐性”契约，有利于保证政府基本公共服务供给水准。只有把公共服务、民生保障变成一个个具体标准，才能将其变为一条条可复制可推广的经验，才能真正立起人人可学可鉴的民生幸福标杆。在标准引领下，责任能落实，承诺能兑现，成效可感知，质量可评估，基本公共服务更易落地推广，资源配置更有效率，百姓能得更多实惠。而且标准可因时变化、动态调整，以牵引公共资源科学布局、优化配置，以推动基本公共服务公平供给、稳定供给、优质供给。

2.增强基本公共服务供给数量。近年来的发展虽然强调以人民为中心，但按照全面发展的要求，在改善民生、提供良好的公共服务方面，还有差距。要在服务内容上有所拓展、在服务范围上有所扩大，特别是抓好“一老一小”等重要民生实事，抓好教育、卫生等重要基本公共服务供给，实现对个体“全生命周期”友好和关怀，塑造“全生命周期”的城市竞争力。

3.提升公共服务供给质量。公共服务水平高，城市竞争力必然强。现在的人才流动，某种程度上是“大人跟着小孩走”。一个城市的教育质量高、文化体育设施好、医疗卫生资源优，对人的吸引力就强，就会产生虹吸效应，成为人才的流入地。大家都想往北京、上海等大城市挤，一个重要原因是大城市有一流的学校、一流的医院。美国西雅图为什么人才集聚力强，汇聚了波音、微软等一大批高科技企业，其中一个重要因素是西雅图有美国一流的中小学教育，对人才安家落户产生强劲的吸引力。为此，杭州要高标准发展教育、医疗、文化、体育等公共服务，特别是要切实提高公共服务的国际化水平，满足人民群众对公共服务的新需求。

(六)进一步做好文化文明“加法”，使人文素质更优

文化是城市软实力的重要体现，文明是一座城市的内在气质，文化文明是现代化国际化城市的显著标志。杭州要继续在提升文化素养、文明素质上下功夫、做加法。

1.争创全国文明典范城市。全国文明典范城市，是全国文明城市的“升级版”，是文明城市“桂冠上的明珠”。要创新载体、以小见大、久久为功，深入开展社会主义精神文明建设，进一步弘扬“精致和谐、大气开放”的城市人文精神。加强市民科学道德和人文素养教育，把社会主义核心价值观融入法治建设和基层治理，进一步打响“最美”品牌。持续提升市民文明素质和城市文明水平，持续推进文明创建，争创全国文明典范城市。

2.持续提升城市人文素质。发展文化事业是保障市民精神文化需求的基本途径，是文化软实力跃升的基础工程。丰富提升特色文化街区建设数量和质量，建设国际一流城市文化地标。在城市建设更新中更多注入文化元素，提升公共基础设施的文化内涵。彰显文化特色，使城市空间富有独特人文风采和文化魅力，创新开展具有城市特质和国际影响的新型文化活动。深入实施文艺名家计划，策划创作一批思想精深、艺术精湛、制作精良的精品力作。

3.加强历史文化保护传承利用。杭州拥有西湖文化景观、大运河、良渚遗址3大世界文化遗产，是世界遗产较多的城市之一。应高水平推进大运河国家文化公园、良渚国家考古遗址公园建设，持续推进西湖西溪一体保护管理提升，构建世界遗产群落。推进南宋皇城遗址保护利用，实施宋韵文化传世工程，打造国家宋韵文化高地。开展千年古城复兴行动，进一步加大古镇古村落保护力度，加强各类文物保护和考古发掘，加强重要遗产保护展示、重大旅游基础设施建设，加快推动重点公共文化设施建设项目落地。