建养总承包框架下的公路养护市场化运行机制探析

杨梓钰，惠弘毅

(陕西铁路工程职业技术学院，陕西 渭南 714000)

0 前 言

本文中的养护市场化，特指公路工程建养总承包框架下的养护市场化，其内涵是指以公路工程总承包建设模式为基础，以实现养护市场化为目标，创新性地将公路养护纳入总承包合同范围内，在综合考虑建设项目从决策、设计、施工到养护、管理的一体化全过程的基础上，在某些公路工程建设项目中首先试行并逐步推广的一种结合养护市场化改革、市场经济发展以及公路建设领域整体发展趋势的、涉及建设单位、建养总承包商以及监理单位三方利益的综合市场化养护管理模式。在公路工程建养总承包框架下，市场化的养护管理作为一种市场行为，其运行机制也应该遵循市场化的运行规律。养护运行机制的建立可以使公路养护工作的相关参与主体的个别劳动转化为养护管理过程中的内部劳动，以实现养护生产与养护需求的动态平衡，从而在市场的调节下使养护资源实现最优化配置，进而达到提高养护管理效率降低养护管理资源浪费的目的。其中，市场化养护管理的运行机制包括：价格机制、竞争机制、监督机制、协调机制和激励机制。下面对各个运行机制一一进行分析。

1 价格机制

价格机制，顾名思义就是指在市场竞争中，与供求关系相互制约的市场价格的运行机制。价格机制属于市场基本机制之一，同时是市场机制中最有效和最敏感的调节机制。价格的浮动，对整个市场经济活动有十分重要的影响作用，进而会影响整个社会的体制与机制。

在公路工程建养总承包模式下，养护市场活动必须遵循价格机制这一市场基本机制。价格机制又是公路养护过程中各参与单位之间针对养护工程费用的直接市场表现形式，从某种程度上，养护市场化就是通过价格来约束和维护公路养护管理各方之间的关系。针对本文所提出的建养一体化公路总承包模式，总承包商将公路设计+施工+养护的全过程作为一个整体，直接参与建设单位的招投标，而招投标本身就是市场化的一种基本表现形式，在招投标中，价格是决定中标与否的关键因素之一。因此，在建养一体化总承包模式中，建设单位通过招投标来确定总承包商这一过程，本身就是养护市场化的直接表现形式。

2 竞争机制

竞争机制是市场化制度下优胜劣汰的一种重要手段，建养一体化总承包模式下为了进一步实现养护市场化，提升市场化养护的市场活力，需要善于运用市场的竞争机制，逐步打破行业垄断，在公平公正的市场运行原则，最大限度地择优选择建养一体化总承包项目的总承包商，从而实现养护市场的持续健康发展，最终达到真正提高养护质量、增加投资效益的目的。再者，竞争机制的引入也有利于激发公路养护新技术、新方法。

公路养护管理中引入的竞争机制一般可以通过技术竞争、质量竞争、价格竞争等具体形式表现，实现竞争打破垄断是公路养护迈向市场化的关键一步。在建养一体化模式中，竞争机制的最基本表现就是养护工程进行招投标，通过面向全社会的公开招投标活动，为各个具备资格的总承包商提供公平竞争的机会，激发总承包商的积极性，提升养护市场的活力。从另一个角度，竞争机制还可以内延到总承包商内部养护管理工作岗位的竞争上，例如总承包单位采用岗位聘用制度、竞争上岗制度来选拔优秀的养护管理人员。这样，不仅可以减少养护管理人员数量，提高养护管理效率，还可以使更多真正有才能的人进入养护管理关键岗位，优化市场化的养护管理。因此，养护市场化竞争关系既存在于各个养护工作参与主体之间，也包括养护主体内部的竞争，良好的竞争关系是提高养护工作效率、提高养护市场活力的有效手段。但是，在养护市场发展的过程中也不能盲目强调竞争，在竞争的同时应该加强养护管理部门对养护市场竞争的监管，通过对资质的审查、招投标的管理以及质量进度的管理，维护各方的利益，确保养护市场的健康、有序、可持续的发展。

3 监督机制

公路的养护工作尤其是建养总承包框架下的市场化养护工作，具有持续养护周期长、工作内容繁琐等特点，同时还牵扯到建设单位、总承包单位、运营单位、监理单位等多方责权关系。因此，在市场化的养护工作中建立健全监督机制是建养总承包框架下养护管理中不可或缺的重要环节。公路工程建养总承包框架下养护市场的监督机制主要表现在以下三个方面：政府监督、社会监督和自我监督。

在公路工程建养总承包框架下，自我监督体系应该在各个养护工作的具体参与者内部建立，特别是建设单位、总承包商和监理单位三方。各方在保障养护服务质量和服务水平的前提下，通过自我监督和相互监督以及第三方监督或者社会监督，共同追求养护工程的合理成本、质量保证和最佳利益。目前，在我国建设市场中，建设项目实施中监管机制的最基本的呈现方式就是工程监理制度。同样，在建养总承包框架下，监理作为总承包项目的中立第三方，在养护施工过程中对总承包商进行全过程的监督工作，这也是控制养护质量、工程进度的重要手段。

公路作为公共产品，本质是为人民服务。因此，在公路工程建养总承包框架下，建设项目的养护实施过程势必需要接受公共的监督，例如建立公众平台进行信息公开接受社会监督，或者通过传媒或者用户服务接受社会监督等，管理部门及时汇集各方反馈的信息并根据实际情况及时地调整养护管理策略，回归服务本质，实现养护管理的人本化。近年来，各地出现了一些关于高速公路用户就高速公路运营管理和服务质量的诉讼案件，这就是用户发挥监督机制的典型案例。

从另一个角度分析，政府的监督管理是养护工程得以长远发展的重要手段，政府部门通过颁发与养护工作相关的政策性和法律性文件，通过强制手段实现政府监管。例如：《公路养护市场管理规定》《公路养护工程招投标管理暂行规定》《公路养护工程市场准入暂行规定》等规定的颁布就是政府监督机制的表现。

公路工程建养总承包框架下，要想使公路养护市场处于良性发展态势，就必须在各个环节建立起合理科学的监管制度，放开社会监督、加强政府监督、实行监理监管，通过内外协调的监督管理机制约束公路养护市场的运作。

4 协调机制

协调机制是指公路养护管理中的各个部分，以及公路养护管理与其他相关管理活动之间的协调统一，一般包括通报机制、调度机制、协作机制三个方面。公路养护本身是一个有机整体，其内部各部分之间均有联系，特别是公路工程建养总承包框架下，参与的主体包括：建设单位、总承包商、监理单位以及各分包商。另外，总承包商的承包范围涵盖了设计、施工、养护各个环节，不管是参与主体上还是养护工作的具体相关环节都比其他建设模式要复杂得多。因此，协调机制在建养总承包框架下的作用将更加突出。

首先，我国的公路建设已逐渐形成完善的公路网，关系到国家交通运输、经济发展和群众日常生活等各个方面。养护过程是在公路通车后的运营时期同时进行的，因此养护工程的管理往往会牵扯到线路运营、居民出行、路政管理、高速收费以及公路服务区等方面，因此建立互通的情况通报机制，将养护维修的具体安排以及路况信息准确传递给公路的使用者、运营者和管理者等各个主体是十分必要的。

其次，在公路工程建养总承包框架下，养护管理具有周期长且工作繁琐的特点，养护管理之所以能在运营过程中实现高效、统一，与调度机制密切相关。例如，一段道路的养护维修实施可能影响其他路段的运营，这时就需要调度机制发挥作用，将养护维修对道路通行的不利影响降至最低。

同时，协作机制也是协调机制的重要组成部分，协作机制主要体现在：工程建设过程和养护过程的相互协作；养护管理部门与工程总承包单位之间、总承包单位与监理单位之间、监理单位与养护管理部门之间的分工协作；总承包单位与高速公路运营单位之间的相互协作；甚至是养护管理过程中施工人员、管理人员之间的协同管理等。

同时公路养护管理部门也必须与路政通信、收费、监控、经营与交通安全等各部门之间相互协调，建立起合理的养护协调机制，进而提高养护效率，降低道路养护对运营带来的不利影响。

5 激励机制

采取激励机制，在市场化的养护工作实施中，有利于进一步地培育养护市场，增强养护市场的竞争活力，优化养护市场的资源配置。养护工程管理中引入激励机制，通过荣誉激励和奖金激励，养护管理部门可以对总承包单位的养护管理成果进行正面的激励。

例如：养护资质认定与养护管理效果挂钩，即可以根据总承包商的既往养护工作成效，作为调整总承包单位的养护资质的一个指标；也可以直接授予荣誉称号等奖励方式给予在养护工作中表现突出的总承包单位给予表扬和鼓励；也可以将养护工程的实施过程或者验收结果向社会公开，一方面实现社会监管，另一方面为养护能力出众的总承包商做宣传；还可以从增加总承包商盈利空间的角度出发，在养护管理实施过程中分阶段给予能够节省投资、严控质量、缩短工期总承包商一定的奖金。激励机制可以在养护市场范围内发挥正面的激励作用，也可以提高总承包商在养护工作中的积极性，进而促进整个养护市场和公路建设市场的发展。

6 结 语

养护市场一旦放开，建立符合市场经济规律的养护管理体制与运行机制是养护管理得以长足发展的根本基础，也是市场化养护管理工作后续发展的风向标。本文阐释了公路工程建养总承包框架的内涵，并列举了建养总承包框架下养护市场化的运行机制，深入分析了价格机制、竞争机制、监督机制、协调机制和激励机制等运行机制在养护市场中的调节功能。随着国家市场化改革的不断深化，公路养护管理工作实践经验的不断增加，养护市场化水平也必将会越来越高，保障养护市场的良好运行机制自然也越来越重要。各市场化养护参与单位，应该在认真落实养护运行机制的同时不断创新，就养护决策、养护规划等各个方面建立更完善的制度方法，促进养护工作朝着社会化、专业化、机械化、规范化的方向发展。

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