从“融警务”到“融治理”：衢州公安全力推进道路交通安全治理

衢州市公安局课题组

（衢州市公安局，浙江 衢州 324000）

人民至上，生命至上。人民公安是人民安全的卫士，守住道路交通安全就是守住人民权益保障的生命线。自2017 年以来，衢州市公安局（以下简称“衢州公安”）以“融警务”理念为指引，主动谋划，积极作为，紧紧依靠党委政府，推动资源整合、力量融合、功能聚合、手段综合，推进多跨协同，持续打好道路交通安全治理攻坚战。历经“融警务”发力构建顶层架构、“两网融合”打通堵点、大会战开启“融治理”新征程、数字赋能道路交通安全治理全面融入基层治理四个发展阶段。自2017 年至2021 年，全市交通事故死亡人数实现逐年下降，下降幅度达到43.14%。

一、“融警务”理念指引道路交通安全由管理向治理转型

理念是行动的指引，公安工作改革要坚持理念创新先行。理念层面要从“要我变革”到“我要变革”、从“适应变革”到“引领变革”、从“承载压力”向“释放张力”跃迁，做到理念先行、未来先知、风险先觉、手段先进、目标先达。［1］“融警务”理念的核心在“融”，强调公安工作主动融入经济社会发展大局、融入党委政府工作大局、融入基层治理大局，牢固树立不主动就要兜底的意识，主动谋划，引入政府、市场、社会等各方面资源，推动公安工作方式从公安机关一元管治为主向多元主体整体协同、共建共治转变，从专项治理的治标方式向系统治理、综合治理、依法治理、源头治理相结合的标本兼治、治本为主方式转变，不断提高警务现代化水平。

（一）“融警务”:改革破局的理念指引

1.坚持系统观念。道路交通安全工作是一项系统工程，必须整合结合融合、系统集成推进。衢州公安重视人、车、路、环境等重点要素系统管控、隐患排查整改与打击道路交通违法和针对重点人群常态化宣传引导相结合，全链条统筹谋划，“防、控、宣”一体化推进，着力解决一批源头性、根本性、基础性问题，打造平安有序的道路交通环境。

2.坚持整体政府理念。衢州公安通过细化职责、建章立制、搭建平台，提升公安机关外部力量、资源参与警务工作的自觉性、自主性，动员相关部门的资源、发动基层的力量参与道路交通安全治理工作。衢州公安主动与政府其他职能部门协调对接，通过数据共享、流程再造、业务协同，打造市县乡跨层级协同、跨部门联动协作的高效运转的道路交通安全治理格局。

3.坚持智治理念。衢州公安坚持数字赋能，将数字化思维、数字化认知、数字化技术贯穿到“融警务”建设的各方面、全过程，对道路交通安全工作的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位、系统性重塑，从整体上推动道路交通安全工作质量变革、效率变革、动力变革。衢州公安充分发挥、利用外部和内部的数字化改革成果，形成感知灵敏、应对迅速、精准高效的新型警务业态。

4.聚焦治理效能提升。衢州公安坚持问题导向、目标导向和结果导向相统一，紧扣民生痛点，聚焦治理难点，鼓励基层公安机关的首创精神，积极探索符合本地、本部门实际的推进路径和方法策略，提升道路交通安全工作服务人民群众生命健康财产权益的水平。

（二）“融警务”理念指引下衢州公安道路交通安全治理转型发展的四个阶段

1.“融警务”理念指引构建道路交通安全治理顶层架构。2017 年，衢州市政府成立道路交通安全治理领导小组办公室（以下简称“道安办”），以此为契机，在“融警务”理念指引下，衢州公安主动谋划，加大道路交通安全管控力度，确立“遏重大、控较大、减总量”道路交通安全治理的目标。“遏重大”，即坚决遏制重特大事故，确保零发生；“控较大”，即全力防范群死群伤事故，实现同类地区防控实效最优；“减总量”，即死亡人数同比连年下降。在治理成效上，衢州公安确立“5 个100%”的目标：即依托基层治理网格建立宣传劝导机制，基层网格员线上推送宣传资料、面对面线下宣传、重点道路重点时段安全劝导实现“3 个100%”；构建重点车辆精密智控系统，实现重点车辆交通违法打击率达到100%；深化道路隐患源头治理，分阶段、分步骤、销号式、项目化提升道路本质安全，国省干线公路网交通安全设施完好率达到100%。衢州公安逐步建立健全市道安办、县道安办和乡镇（街道）交通安全站、村（社区）交通劝导站的市县乡村四级组织领导体制架构。市道安办明确政府及相关职能部门道路交通安全工作职责，压实属地管理职责，为道路交通安全管理嵌入基层治理体系、融入基层治理大局提供了坚实的组织保障。

2.“两网融合”打通堵点。2018 年开始，衢州公安建章立制、明责明法，建立完善了四级路长制、领导到场制、事故问责制、集体约谈制等工作机制，持续推进“两网融合”。交警支队、大队、中队和网格民警与市县乡村四级政府组织体系架构开始全面融合，做到“一镇一民警、一村一辅警”。结合“县乡一体、条抓块统”改革工作，通过乡镇（街道）执法力量融合破题基层治理中“看得见的管不了、管得着的看不见”的问题，整合派驻乡镇（街道）的交警、交通运输、市场监管、综合执法等执法力量，拓展基层道路交通违法管控的广度和深度。

3.大会战开启“融治理”新征程。2019 年，衢州公安发动全市范围“交通安全大会战”，开启全市域范围内“融治理”常态化作战新征程。市政府出台“十条军规”，严格追责制度。市道安办与市督考办、市委政法委加强协作，定期开展不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直播现场“四不两直”暗访督查，对问题突出、工作落后的部门进行通报、挂牌。将道路交通安全作为电视问政主题，把县（市、区）政府和市级职能部门主要领导推上问政台，争取政府重视、部门关注，解决道路交通安全治理中的难点、痛点问题。

4.数字赋能道路交通安全治理全面融入基层治理。2020 年以来，衢州公安强化数字赋能，全面推进道路交通安全技术信息融合，推动道路交通安全事故防范集成改革，通过隐患、电动车、违停、渣土车“一件事”集成改革，以数字化思维推动道路交通安全工作开展，打造部门多跨协同、数据融合共享的新格局。

二、“融警务”推动道路交通安全变革型组织建设

勇于自我革命是中国共产党的优良传统，变革型组织是主动创新、勇于改革、善于重塑、能发挥先行示范作用的新型组织形态。变革型组织并不单纯选择某一种组织架构，而往往采取混合型结构，融合利用各种组织形式的优点，以高度灵活性应对迅速变化的外部环境和目标任务。［2］我国公安机关的基本组织架构是职能型的，遵循职权法定的基本行权原则。在坚持这一基本组织架构的前提下，为提升治理效能，衢州公安紧紧依靠地方党委政府的领导，重塑道路交通安全治理变革型组织。

（一）坚持地方党委政府领导

衢州道路交通安全工作由公安机关一元治理到融入基层治理，离不开地方党委政府坚定有力的领导。市领导不仅亲自主持道路交通安全治理的会议，还亲任事故率高的路段路长，看现场，抓整改，约谈属地主官，道路交通安全治理的制度上升为地方性法规或由市政府出台规范性文件，增强了依法治理的力度。市委市政府领导带头抓、履责实，真正做到引领发展、凝聚共识、保障落实，这是衢州道路交通安全由管理向治理转型的先决条件。

（二）充分发挥道安办组织协调作用

衢州公安对道路交通安全“融治理”责任体系进行分级搭建，重塑组织体系，建立市道安办、县道安办和乡镇（街道）交通安全站、村（社区）交通劝导站的市县乡村四级体制架构，做到层级清晰、责任明确。截至目前，6 个县（市、区）道安办和103 个乡镇（街道）安全站已经全部实体化运作，已建立945个劝导站，有2936 名劝导员，常态开展道路交通安全劝导工作。市道安办明确相关政府职能部门道路交通安全工作职责，横向打通了部门壁垒，纵向构建了组织网格。

（三）“两网融合”下的新型道路交通安全治理组织网格

在市委政法委领导下，衢州公安推动实现“两网融合”，道路交通安全治理嵌入“主”字形基层治理架构，借助基层治理“四平台”，将任务清单下达到基层网格。“两网融合”，即交警支队、大队、中队、网格民警四级警务网格与市县乡村四级政府组织架构相融合，做到“一镇一民警、一村一辅警”。通过网格警员进基层党组织，兼任村（社区）书记助理，从身份上实质性融入基层治理。在这一改革过程中，市委政法委负责基层治理融合工作，市委组织部、市委编办负责“条抓块统”工作，市公安局等职能部门按职责分工负责，县〔市、区〕政府负责辖区工作部署开展。同时，整合部门行业资源，强化资源共享、信息互通，及时消除隐患漏洞。2019 年，全市道路交通安全大会战期间，市农业农村、公安、财政、应急管理4 部门联合出台《衢州市加快淘汰变型拖拉机实施方案》，聚合了公安交警、农业农村、交通运输、住房建设、商务等多部门力量，体现了多跨融合机制创新的效能。

（四）混合型组织形式助力变革型的高效道路交通安全组织体系基本建成

衢州公安扎实推行四级路长制，与衢州“主”字形基层治理架构嵌合，形成纵向到底、横向到边的矩阵型组织结构。“两难钉钉群”围绕重点任务抽点相关人员组成“网上专班”，内嵌“领导小组”“路长网格”“工作专班”“网络型专项小组”等灵活组织形态，打造了变革型的高效道路交通安全组织体系，为推进衢州道路交通安全治理提供了坚有力的组织保障。

三、“两网融合”助力道路交通安全警务流程再造

警务流程是处理警务工作的行为过程。警务流程再造是指公安机关根据“流程再造”的一般规律并结合公安工作的特点，对处理警务的步骤、程序和方法等作根本性再思考和彻底重建。［3］衢州公安致力于贯彻以人民为中心的发展思想，锚定事故发生率和事故亡人数“双下降”的核心目标，推进道路交通安全警务流程再造，确保治理效能有保障、人民安全有保证。

（一）道路交通安全治理警务流程改革的推进方法

衢州公安在道路交通安全治理警务流程改革推进的方法上，先推进“两网融合”，打造基层道路交通安全治理体系，筑牢治理“底盘”，在此基础上再运行“问题发现—清单交办—督办整改—隐患销号”的道路交通安全警务新流程，主动融入基层治理大局，坚持关口前移、重心下移、源头治理，助推基层道路交通安全治理体系创新。如衢江区莲花镇，按照“23 名协管员+6 名路长”的模式，将全镇23 个行政村划分为6 个片区，实行三级两层责任体系，实现每天行政村劝导员4 小时上路劝导，路长每天8 小时劝导巡查，同时，辖区交警中队实行“一镇一民警、一村一辅警”的网格警务架构，与乡镇（街道）设立的三级两层路长责任体系实行双轨运行，并对路长强化培训与指导。

在多跨协同开展道路交通安全治理的过程中，交警作为牵头部门主动提供业务指导。一是衢州公安交警精简大队部人员，下沉充实基层一线，积极协助基层开展相关工作。交警大队领导挂联到被通报约谈的乡镇（街道），精准指导事故防控工作。交警大队建立每周事故分析研判制度，全面分析会商事故警情，通过查找安全隐患、管理漏洞、薄弱环节，对人、车、路、环境及管理等环节提出针对性意见和建议，制作分析报告，通报给乡镇（街道）和交警中队。重点打击与交通事故发生关联度高的违法行为，持续营造严管严查高压态势。二是建立中队民警联系乡镇（街道）制度。联系民警每周上门向乡镇（街道）有关部门和领导汇报沟通辖区事故防控情况，有针对性地提出乡镇（街道）开展隐患排查、安全宣传教育等具体工作的对策建议，解决部分乡镇（街道）事故防控工作业务生疏等问题。

（二）构建问题发现—清单交办—督办整改—隐患销号的警务新流程

在“两网融合”的基础上，衢州道路交通安全治理全面融入基层网格治理体系，形成道路交通安全治理问题发现—清单交办—督办整改—隐患销号的警务新流程。交警执法权启动必须具有法定事由，即道路交通安全问题的发现，道路交通安全形成问题线索。目前发现问题的方式主要有群众投诉举报、网格员巡查发现、当事人报警、交警巡查发现、其他部门执法过程中发现以及智能应用系统自动预警等，所有问题线索通过即查即办上报至浙政钉和推送至基层治理“一件事”平台，由交警根据部门职能，确定整改措施、明确整改期限、形成任务清单，通过基层治理平台下达任务并全过程组织协调督办处置，直至任务完成后销号，形成受理、交办、处置、反馈、评价的全周期闭环管理机制。以城区机动车违停治理“一件事”集成改革为例，确定交警部门主管，构建多跨部门协同体系，打通8 个部门和企业，整合12 套系统38 项数据取得了良好的治理效果。

四、“融警务”指引道路交通安全治理机制创新

在“融警务”理念指引下，衢州公安坚持全生命周期治理理念，全链条分析道路交通安全领域公安机关打击、治理、服务等职能存在的问题，加强事前、事中、事后的整体治理和源头、传导、转化全过程控制，构建起隐患排查整治、严格执法打击、宣传教育引导的全生命周期“防、控、宣”结合的治理机制。

（一）创新隐患排查整治机制

2019 年，衢州公安开启“三年专项整治”隐患治理工作，全面净化道路交通隐患源头、加强交通运输源头管理及行人、车辆出行源头管理。交警、交通运输、住房建设等部门多跨协同全面排查隐患，重点围绕道路隔离、路口封闭、视线遮挡、安全设施配备以及一些涉及土地指标、资金需求较大的隐患全面排查，清单化管理、销号式落实，全程信息共享、高效协同。衢州公安还引入社会力量，委托第三方专业机构开展系统专业排查隐患。此外，衢州公安依托“一长三员”“两站两员”积极推进乡镇（街道）、村（社区）基层网格员开展道路交通安全隐患排查，实现隐患在网格中发现、风险在网格中化解、意识在网格中增强，形成共建共治共享新格局。网格基础数据排查，通过网格员知情况、熟人员的优势，摸清全市14 万余辆电动三（四）轮车、23 万余辆农村面包车底数，通过基层治理“四平台”上报整改各类道路交通安全隐患4 万余起。

（二）强化严格执法打击机制

充分研判事故情况，进行针对性、专项性、精准性的违法打击，重点打击与交通事故发生关联度高的违法行为。对酒驾、毒驾、闯红灯、“三超一疲劳”（超速、超员、超载和疲劳驾驶）、电动车违法等严重交通违法行为坚持从严查处。一是巩固电动车整治成果。电动车事故是衢州道路交通亡人事故的重点隐患，衢州公安以电动车头盔佩戴率、路口守法率“双100%”为抓手，推动电动车驾驶员遵法守法，有效降低电动车事故发生率。二是建立重点车辆违法抄告制度。对“两客一危”、重型货车、渣土车、散装水泥车、校车等重点车辆的违法情况实行每月抄告制度，并由相关企业和学校采取相应的管理措施，如停止配货、停止安排出车任务等，实行闭环管理。交通运输部门、公安交警部门互相配合，严查货运车辆非法改装、超限超载等严重违法行为，在强化路面严格违法整治的同时，探索完善科技治超。三是多跨协同推进变型拖拉机淘汰清零。实施变型拖拉机举报奖励办法，至2021 年4 月15日，全市3210 辆变型拖拉已全部淘汰清零，提早2年2 个月完成省委省政府的任务要求。四是强化国省道等事故多发路段精确打击。针对国省道超速行驶、逆向行驶、无证驾驶、货车超载、不按规定车道行驶、不按规定让行六类事故关联度高的违法行为进行专项整治。五是执法重点向农村延伸。从目前事故情况分析，农村是事故的高发地区。根据农村事故特点，集中警力加强重点路段、重点时段的违法查处，严查无牌无证、超员超载等严重违法行为。

（三）健全宣传教育引导机制

在“融警务”理念指引下，衢州公安联合乡镇（街道）、保险公司、企业，通过“政警融合”“警保融合”“警企融合”开展“千村万户、千点万人、千企万员”道路交通安全联合宣传教育活动。同时，通过乡村振兴大讲堂、农村文化大礼堂、网络空中课堂，同步推出线上线下交通宣传。一是拓展宣传教育平台。在宣传教育阵地上，一方面依托报纸、广播、电视、宣传栏等传统媒体，发挥其覆盖面广的优势；另一方面积极拓展“邻礼通”“村情通”等新媒体功能，打造新的宣传教育平台。二是创新宣传教育形式。结合互联网时代特点，创新探索“网红”民警直播执勤执法、交通安全短视频、交通安全村歌等形式，扩大道路交通安全宣传传播力、影响力。与衢州全国文明城市创建有机结合起来，深化“文明出行”宣传活动，借势借力，持续开展道路交通安全宣传，增强群众文明安全出行意识。三是发挥基层网格作用。各交警中队的网格责任民警主动对接乡镇（街道），加强对交通安全宣传教育的指导，各个乡镇（街道）网格员将交通安全宣传教育日常化。四是创新宣传教育联系帮扶制度。由属地政府牵头、交警部门配合，结合事故分析，梳理排摸出一批事故高发的重点乡镇（街道）、重点企业、重点人员，落实领导、部门、网格员挂联帮扶，确保宣传教育责任到人、落到实处。2021 年以来，衢州公安已开展800 余场“进村进企”宣讲活动，宣传覆盖150 余万人。

五、推进道路交通安全治理制度体系全方位重构

道路交通安全治理是一项全局性、系统性、持续性工作，衢州公安始终坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的理念，将立法保障、执法管控与宣传引导的功能充分融合，从组织领导制度、执法监管制度、考核评价与监督问责制度等方面全面重构道路交通安全制度体系，加大对道路交通安全的整治力度，以制度创新确保治理成效提升。

（一）基于隐患预防与执法严控融合理念完善法律规范体系

从国家层面看，道路交通安全法律体系不断健全完善，包括道路交通安全法、道路交通安全法实施条例、机动车交通事故责任强制保险条例、机动车驾驶证管理办法、道路交通事故处理程序规定等法律法规为道路交通安全监管提供了必要的法律依据。但各地道路交通安全治理有各自的优势和短板，衢州公安分析本地区人民群众急难愁盼的问题来确定聚焦点，推动出台本地区“管得住”“用的上”的制度规范，确保道路交通安全治理各项工作在法治轨道上依法运行。一是针对本地域监管需求，通过地方立法创新提供执法依据。2017 年出台的《衢州市市区电动自行车管理规定》，这是浙江省首部、全国第二部关于电动自行车管理的地方性法规，为交警执法管理提供了法律依据。2019 年制定的《衢州市物业管理条例》，规范小区内部车辆通行及停车规范等安全管理。2020 年制定的《衢州市文明行为促进条例》，规定车辆礼让行人、有序停放等规定。二是以人民生命安全保障为中心，衢州公安围绕影响道路交通安全的重要要素，不断健全道路交通安全设施标准规范。2019 年制定的《衢州市道路交叉路口交通设施设置规范指导意见》，国省道、农村道路所有无信号灯控制路口按“五个一”标准完善交通安全设施。2020 年，衢州公安制定的《衢州市“多杆合一、多箱合一”技术导则》，成为衢州市新建、改建道路交通安全设施设置的硬性标准。同年出台的《衢州市中心城区城市家具设计导则》，从规划层面规范路网建设、交叉路口等方面的规范设置。这些标准不仅用在严格执法管控过程中，更主要的是用于隐患排查清除过程中，提高了安全设施的达标标准，达到从源头预防道路交通安全事故发生的治理效果。在道路新建及改建过程中，衢州公安主动参与前期规划设计，针对影响道路交通安全的问题提出具体意见、建议，极大地提升了道路安全等级。2019 年，衢州物流大道东延、西延工程建成，计划在12 月份通车，但道路交通安全设施未整改到位，公安交警排查发现有14 处重大安全隐患，即以市道安办的名义向公路建设部门送达责令整改通知书，未达到交通影响评价、安全评估要求，坚持不同意通车。为此，公路建设部门追加1000 多万资金的投入，延期2 个月，对14 处重大安全隐患整改完成后，方才投入使用。

（二）创新道路交通安全治理组织领导制度

1.四级路长制。为切实提高国省道交通安全保障水平，衢州公安对道路交通安全治理组织领导制度进行全面重构，扎实推进路长制。针对全市道路交通事故频发的国省道及存在严重隐患的县乡道，建立市县乡村四级路长责任体系，成员单位协助路长单位开展道路交通安全治理。市级路长由市领导担任，县乡村三级按路段分别落实县级乡级村级路长（行政村由主要领导担任路长）。各级路长自上而下建立工作体系，落实层级管理责任；各级路长对其责任路段的道路设施、养护、安全、交通秩序负组织管理和协调职责，开展巡查督查，协调推进事故隐患排查治理，督促落实道路交通安全治理的各项工作措施；对责任路段发生死亡事故的，建立事故会商机制。建立四级路长的工作考评制度，定期通报路长工作开展情况，晒工作、亮举措、比成效，充分发挥四级路长的带头作用。

2.领导到场制。道路交通事故领导到场制包括道路交通事故现场领导到场制和道路交通事故“回头看”领导到场制。现场到场制，主要任务是由相关单位领导共同对道路交通事故原因进行分析，对事故后续处置工作进行研究，排查交通安全隐患、落实整改措施。“回头看”到场制，主要任务是对现场到场制确定的工作任务进展和完成情况进行现场督查督办。道安办建立道路交通安全工作钉钉群，各级道安办联络员及时将能清晰反映领导到场情况的照片及简短文字说明上传至相应的钉钉群。对不按规定履行领导到场制或安全隐患整治进展滞后的，将提交市政府按照违反“十条军规”予以通报批评。

3.联席会议制。为加强对全市道路交通安全工作的统筹协调，衢州公安推动建立衢州市道路交通安全工作联席会议制度，联席会议的形式有例行会议和专题会议两种。例行会议研究部署下一阶段具体工作任务，专题会议根据实际工作需要召开，重点协调解决工作中遇到的困难和问题，联席会议成员单位根据工作需要可以提出召开例行会议或专题会议的建议。联席会议以会议纪要形式明确会议议定事项，会议纪要确定的任务由市道路安全专业委员会办公室负责督办，有关部门需向市道路安全专业委员会办公室反馈进展情况。

（三）建立健全考核评价制度与行政问责制度

1.督导考核制度。衢州公安科学设置道路交通安全治理考核评价指标，科学设置事故亡人控制数（核心指标），根据事故分析和复盘意见，对重点道路、重点车辆、重点乡镇（街道）设置二级考核评价指标。建立层级考核评价机制，将控制指标细化至乡镇（街道）一级，纳入市考县（市、区）、县（市、区）考乡镇（街道）、乡镇（街道）考村（社区）的分级考核，确保安全责任层层落实到位。建立事故亡人情况动态通报机制，每发生1 起亡人事故，按照同比数动态发布红、黄、蓝三色风险管理清单。注重过程指数，每月对重点管理道路隐患排查率、治理率，重点车辆检验率、淘汰报废率、违法处理率，非机动车头盔佩戴率、守法率，群众道路交通安全知识知晓率等进行通报。

2.健全监督问责制度。一是创新督导制度。衢州市道安办协同市政府相关职能部门建立了8 个以市级部门分管领导为组长的8 支督导队伍，开展“四不两直”明查暗访、异地交叉检查，运用通报、约谈、警示、曝光等措施，加强督促检查。通过督导考核，发现道路交通安全治理中存在的问题和难点，为全市道路交通安全治理提供科学决策依据。邀请人大代表、政协委员对道路交通事故工作进行督导询问，开展“请人民阅卷”电视问政，开设道路交通安全专场，有效推动道路交通安全治理工作。二是加强事故问责制度。明确事故防控“结果第一”“无条件、有办法”“属地管理、分级负责”制度原则，对各级人民政府和有关职能部门及其工作人员不履行或不正确履行道路交通安全监管职责、造成严重道路交通事故或重大不良影响及后果的，追究行政责任。行政责任追究的方式包括约谈、责令作出检查、通报批评、诫勉；组织调整或组织处理；政务处分。衢州公安通过加强道路交通安全责任制，有效预防和减少了道路交通事故的发生。