“放水养鱼”与地方财政解困——基于“减税降费”的政策效应分析

□ 李丽 窦一凡

一、引言

为了缓解经济压力，我国出台了一系列“减税降费”措施。该政策主要是通过降低地方政府的税收收入，达到提高企业效益和激发市场活力的效果，进而推动国内经济增长。自“减税降费”政策实施以来，以减税为导向的增值税改革累计减税已经突破到2021年的20万亿元，减税效果极其显著。表面上来看，“减税降费”虽然削弱了地方政府当期财政收入，但是实际上短期税收的降低换来了经济增长和后续财政收入的增加。

虽然“减税降费”有效地降低企业经济负担，保证企业经济稳定，有利于提高制造业研发水平，为产业链、供应链的稳定发展起到“保驾护航”的作用，但是地方财政可持续性受到了一定的威胁。因此，为了兼顾“减税降费”与稳定地方财力，中央着力不断完善“减税降费”政策体系和现代财政体制，且不断加大对经济困难地区、欠发达地区转移支付力度，缓解“减税降费”带来的地方财政压力，保障地方财政平稳高效运行。面对百年未有之大变局，如何在通过政府收入的“减法”来实现企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”的同时，保障地方财政可持续性，是当前亟待解决的实践课题。

迄今为止，我国“减税降费”政策已进入制度化常态化阶段。那么，政策内容的不断完善能否降低对地方财政自给能力的负面影响？如果成立，那么在产业结构不同的各个地区的政策效应是否相同？另外，在“减税降费”政策下推动产业结构升级促进财政自给能力的提高的同时能否促进邻近地区的财政自给能力的提高？基于此，本文通过构建双重差分模型，研究“减税降费”政策对地方财政解困的影响。这不仅有利于破解“减税降费”与地方财政矛盾困局，还有利于推动我国经济高质量发展。

二、文献综述

（一）“减税降费”对地方政府财政压力的影响

国内一些学者研究发现，“减税降费”政策会在一定程度上加剧地方政府财政压力。李明（2020）认为，地方政府税收收入因为“减税降费”的实施而降低，在地方政府刚性支出不变的条件下，税收收入的降低必定会加大地方财政压力。马骏（2020）也持有相同观点，认为“减税降费”直接导致政府财政赤字规模扩大，于是政府一定会发行大量地方债券来缓减财政压力。但是，大量地方债券的发行会使地方债风险增大，威胁到地方财政水平的稳定性。另外，国内一些学者通过实证研究发现，地方财政可持续性也会因为“减税降费”政策压减地方政府的税收收入而降低（邓晓兰（2017）；郭庆旺（2019）；李戎（2018）；刘安长（2019）；叶青（2019）；张斌（2019）；汪晓文（2020））。席位群（2022）等认为减税降费政策的实施对地方财政收入增长具有明显的抑制作用。但也有部分国外学者认为，“减税降费”旨在激发市场活力和推动经济增长，虽然短时期内会削减地方政府税收收入，但长期看来，随着国内经济总量的提升，前期削减的税收收入会得到弥补，并不会造成长期的财政压力（Niepelt（2005）；Adkisson 和Mohammed（2014））。

综上所述，短期内“减税降费”政策实现“放水养鱼”的同时，使得地方政府财政压力的加大。换而言之，“减税降费”政策的实施，导致地方政府收入慢、支出压力大。但是，目前的已有研究缺乏对“减税降费”是否会带来后续财政收入的增加的探讨。因此，本文从长期政策实施角度研究随着政策内容的不断完善，“减税降费”对地方财政自给能力造成的负面影响大小能否减弱。

（二）“减税降费”对地方产业结构的影响

合理、自洽的“减税降费”政策能够推动供给水平的提高，激发市场活力，有利于实现产业结构升级，从而推动国内经济增长（Ngai和Pissarides（2007）；McMillan和Rodrik（2014）；Lin（2011））。李紫薇（2021）等认为“减税降费”政策的实施有助于推动产业结构升级。韦菲（2022）在“减税降费”政策实施的背景下，研究发现“减税降费”下产业结构升级与地方税收收入呈现了良性循环。

结合全国实际情况，“减税降费”政策规模的不断扩大，从微观主体税负来看，各行业企业均实现了“只减不增”。企业税负的降低，有助于企业进行自主研发，推动产业向高技术含量、高附加值增长迈进，有利于推动产业结构升级。但是，目前文献缺乏研究某省份的产业结构升级能否有助于推动邻近省份的产业结构升级，从而推动邻近省份的经济增长。因此，本文从空间溢出效应的角度，研究“减税降费”政策下产业结构升级是否存在空间溢出效应，从而实现“先富带动后富”。

（三）总结述评

纵观既有文献可以看出，经济学者对“减税降费”的关注更多侧重于短期内对地方政府财政收入带来的影响，对“减税降费”的长期运行政策效应的关注相对薄弱。所以，从长期制度建设角度讨论“减税降费”是否能推动省级财政解困显得迫切且亟需。据此，本文从政策效应分析角度入手，探讨“减税降费”背景下对省级财政解困的对策研究。相较于既有文献，本文的边际贡献在于：第一，根据“减税降费”政策长效激励的特点，本文构建滞后效应模型，分析“减税降费”的政策滞后效应。第二，考虑到中国各地区经济水平和产业结构不同的特点，本文分别检验“减税降费”政策在中国东部、中部和西部地区不同的政策效应。第三，本文构建空间溢出效应模型，分析“减税降费”下产业结构的升级对各省份财政解困是否存在空间溢出效应。第四，基于研究结论，为破解“减税降费”与地方财政矛盾困局，推动我国经济高质量发展提供政策建议。

三、政策背景与研究假设

（一）政策背景

考虑到该政策在不同时期的表现形式与政策强度不同的原因，为了能够把握“减税降费”政策各个时期的政策效应，梳理各时期“减税降费”政策内容是十分必要的。结合减税降费政策库、中国政府工作报告、中国税务网，2012年以来减税降费政策发展阶段主要可以分为以下三个阶段：第一阶段是2012～2015年，渐进式扩围阶段；第二阶段是2016～2018年，走向深化阶段；第三阶段是2019年至今，制度常态化阶段。

2019年政府工作报告使用“普惠性减税与结构性减税并举”的政策论断，并在2022年提出“坚持阶段性措施和制度性安排相结合，减税与退税并举”，全面体现出减税降费涉及面广、政策力度大的特点。虽然“减税降费”政策内容的不断改善有利于实现供给侧结构性改革的政策目标，但是地方政府面临着财政压力空前上升的挑战。具体减税降费相关措施见表1。

表1 2012-2022年“减税降费”政策相关措施

（二）研究假设

1.短期和长期效应

阿格尼丝·贝纳西-奎里等（2015）认为结构改革对经济增长在短期产生负作用，长期才产生正作用。短期内，从政府和市场关系的角度来看，政府通过扩大行政事业性收费免征范围、降低小微企业税负等措施以放松对市场的管制，有效促进企业市场竞争，进而扩大市场需求，激发市场活力，促进地方经济发展。但是，对于政府而言，在刚性支出不变的条件下，政府收入由于增值税率下调而减少，这无疑扩大了政府的财政缺口，从而加大政府财政的压力。为了在短期内弥补财政缺口，政府就通过发放地方政府债券进行融资，这将导致地方债发行量不断扩张，进而引发地方债风险，不利于地方财政解困的实现。其短期效应如图1所示。

图1 短期效应

虽然“减税降费”实施期间政府会“拉紧裤腰带过日子”，政府的税收收入会被压减并降低相关财政支出，但最终会换来更多的收入。“减税降费”政策大力下调企业资本的税负水平，使得市场投资、需求和供给总量不断增加，从而推动企业收入的增加，以及税基的扩大。最后，新增市场主体所纳的税收收入超过当期所减的税收。因此，长期来看，“减税降费”政策对地方财政自给能力的消极影响程度会降低，有利于实现地方财政解困。其长期效应如图2所示。

结合上述理论分析，本文提出以下假设：

H1：短期来看，减税降费将会抑制地方财政解困。

H2：长期来看，随着税基的扩大，减税降费对地方财政解困产生的消极影响会降低。

2.异质性分析

虽然“减税降费”政策的实施会在短期内对地方财政自给能力造成一定的负面影响，但考虑到中国各地区经济水平和产业结构不一的特点，“减税降费”政策对各地区财政自给能力会产生不同程度的负面影响。据经济日报报道，制造业已经成为减税降费的最大受益者，而大多数制造业企业主要分布在东部地区，正是因为“减税降费”政策实施使得制造业企业所缴增值税费用降低，导致地方政府税收收入下降，进而加大地方财政解困的难度。

虽然制造业企业主要分布在我国东部地区，但是考虑到我国西部地区整体经济发展水平不高，地方政府财政长期处于“吃紧”状态，随着税负下调力度的不断加大，使得西部地区地方政府财政压力不断扩大。因此，结合我国各地区经济水平、产业结构不一的特点，“减税降费”政策对各个地区的地方财政自给能力会造成不同程度的影响。其异质性分析如图3所示。

图3 异质性分析

结合上述分析，提出假设3：

H3：“减税降费”政策对地方财政自给能力造成的负面影响主要集中在东部和西部地区。

3.空间溢出效应

当某个地区受到外部因素冲击时，其所受到的影响会对空间内其他地区产生一定的溢出效应。其中，一个地区为了能够适应新的经济环境，该地区就会改变自身的产业机构。除了该地区产业结构的升级能够推动本地区的经济增长之外，还会推动同一空间内的其他地区的经济增长。冯采等（2020）研究发现，产业结构升级有利于推动地方财政收入和经济增长。另外，李紫薇（2021）等认为“减税降费”政策的实施有助于推动产业结构升级。所以，某省份产业结构的升级除了提高本省财政自给能力，还会推动邻近省份财政自给能力的提高。其空间溢出效应分析如图4所示。

图4 空间溢出效应分析

结合上述分析，提出假设4：

H4：产业结构升级对财政自给能力存在正的空间溢出效应，某省份产业结构的升级有助于邻近省份财政自给能力的提升。

四、研究方法与变量说明

（一）模型设定

1.基准检验

在前述理论分析基础上，构建模型（1）

其中，FPi,t为各个地区不同时期的地方财政自给能力；didi,t为各个地区不同时期的政策效应虚拟变量；X为控制变量；provincei是地区固定效应，vt是时间固定效应，用以控制国家政策环境、经济趋势等导致地方财政自给能力的宏观趋同效应。α是模型的常数项，εi,t为随机误差项。

2.动态效应检验

为了更好地检验“减税降费”政策的动态效应，本文在式（1）的基础上，将“减税降费”政策实施虚拟变量分解为8个“年度政策实施”虚拟变量didi,tk（k=2013,2014…,2021），如果i省在t年实施了“减税降费”政策，且k=t，则取值为1，否则取值为0。

3.滞后效应检验

“减税降费”政策作为长效机制，政策效果不仅仅局限于当年，对此后若干年省份财政自给能力仍存在一定影响，即存在滞后效应。为此，建立模型（3）：

4.异质性分析检验

“减税降费”主要是降低企业缴付增值税以降低企业的财政压力，而制造业企业是“减税降费”政策改革中的最大受益者。根据我国制造业企业分布情况，将省份根据东部、中部、西部三个地区，对模型（1）进行异质性分析检验。

5.空间效应检验

鉴于财政自给能力、产业结构的空间自相关性，以及中国经济发展过程中表现出的跨地域合作的典型化事实，本文认为地区财政自给能力不仅受到邻近地区财政自给能力的影响，还可能受到邻近地区产业结构的影响。为此，建立模型（4）

其中，structurei,t为产业结构变量，由第三产业增加值与第二产业增加值的比值衡量。

（二）变量选取与数据来源

解释变量：didi,t为“减税降费”政策实施虚拟变量，如果i省（市、自治区）在t年实行了“减税降费”政策，则取值为1，否则为0，其系数β1的数量大小和显著性是实证分析关注的重点。

被解释变量：选取财政收入与财政支出的比值衡量财政自给能力。本文用省级财政收入与支出的比值来度量省级财政困难程度，这一指标值越小，表明该省财政自给能力越差，财政困难程度越高。

控制变量：为控制其他因素对地方财政自给能力的影响，本文将控制以下变量。（1）人均GDP的对数值，经济发展水平越高的省（市、自治区）的财政自给能力越强，更有助于实现财政解困；（2）第一产业增加值占GDP比重对产业结构差异进行控制；（3）固定资产投资占GDP比重，该指标反映了地方政府的投资需求；（4）由于公共财政预算收入与政府工作人员的主观努力程度具有直接关系，因此本文引入“财政努力程度”1财政努力程度等于实际财政收入与理论财政收入的比值。就理论财政收入而言，本文参照Bahl（1971）[19]运用预期财政收入估计理论财力的研究思路，利用尹恒等（2009）[20]的理论财政收入预测模型，构建如下模型对预期财政收入进行估算：lnreven ueit=δ+γ1lngdpit+γ2lnprimaryit+γ3lnsecondaryit+μ，其中lnrevenueit，为各县本级财政收入的对数值；解释变量lngdpit、lnprimaryit、lnsecondaryit分别表示各县GDP的对数值、第一产业增加值占GDP比重及第二产业增加值占GDP比重。对其所造成的影响进行控制；（5）对外开放程度，使用地区进出口贸易总额的对数值进行度量，对外开放程度较高的地区更加依赖进出口活动，地区经济发展受到相应限制，进而不利于地区财政解困；（6）财政赤字，通过一般性财政预算支出与一般性财政预算收入的差值占GDP的比重进行反映，财政赤字规模越大，则会影响财政解困的实现。

本文选择2012～2021年全国31个省市自治区相关财政数据。回归所用数据，主要来源于《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、中国地方政府债务信息公开平台等。

五、结果分析

（一）基准回归结果分析

混合回归、固定效应、随机效应这三种模型均能作为实证研究模型，为了筛选出一个更适合本文研究政策效应的模型，本文通过豪森曼检验和F检验来筛选模型。在1%显著性水平下，豪森曼检验结果显示，固定效应模型优于随机效应模型；F检验结果显示，固定效应模型优于混合回归模型。因此，本文选择固定效应模型来进行实证研究。检验结果如表1所示。

表1 模型筛选

首先对基准模型（1）进行回归检验。考虑到模型中可能会存在异方差及自相关问题的原因，本文为了提高模型的估计准确性，在最小二乘法的基础上加入稳健标准误。回归结果如表2所示。

由表2得知，核心解释变量“减税降费”政策实施的虚拟变量didi,t，在1%的水平上显著为负，表明“减税降费”政策加剧了地方财政困难程度。因此，短期内“减税降费”政策对地方财政解困存在消极政策效应，从而验证H1假设。

表2 基准回归与稳健性检验

（二）稳健性检验

1.安慰剂检验

为检验“减税降费”政策对地方财政自给能力的影响是否由其他因素引起，本文通过随机改变实验组个体与政策冲击时间的方式来验证模型回归结果是否稳健。进行1000次重复回归的安慰剂检验结果可知（如图5所示），随机生成的估计系数近似于均值为0的正态分布，且绝大部分系数的p值大于0.1，说明前面的实证结果稳健，“减税降费”政策的实施加剧了地方财政困难程度。

图5 安慰剂检验

2.变更被解释变量

为了保证基准回归的可靠性，本文变更被解释变量来进行稳健性检验，如表2第（3）列所示，选取财政压力（czyl）作为财政自给能力（FP）的替代变量；从检验结果看，核心解释变量均在1%水平显著为正，即“减税降费”政策实施加剧了政府财政压力，恶化地方财政困难程度；另外，还选取政策虚拟变量didi,t的滞后一期作为工具变量，如表2第（5）列所示。从检验结果看，工具变量L.did的估计系数在1%水平上显著为负，说明“减税降费”政策实施加剧了地方财政困难程度的结论是稳健的。

六、进一步分析

（一）动态效应检验

为了更好地检验“减税降费”政策的动态效应，本文在式（1）的基础上，将“减税降费”政策实施虚拟变量分解为9个“年度政策实施”虚拟变量didi,tk（k=2013,2014…,2021），如果i省在t年实施了“减税降费”政策，且k=t，则取值为1，否则取值为0。由于2012年为“减税降费”政策元年，大部分省市行政区还没有全面实施此项政策，不具备考察价值，故剔除“2012年度政策实施”虚拟变量。动态效应检验结果如图6所示。

图6 “减税降费”政策实施的动态效应

图6的动态效应检验结果显示，2015～2021年间的“年度政策实施”虚拟变量在1%的水平上显著为负。上述结果表明，“减税降费”不仅没有促进地方财政自给能力的提高，反而增加了省级财政困难程度，与式（1）所得一致。除此之外，从图6可以发现，2013～2020年的“年度政策实施”虚拟变量的系数逐年降低。可能原因是，2012-2020年“减税降费”相关政策内容大多关注于如何降低企业压力，激发市场活力，而较少关注在实现“放水养鱼”效应的同时保障地方财政的平稳运行。另外，值得注意的是，“年度政策实施”虚拟变量系数在2020年时达到最低点。结合2020年全国实际情况，本文认为上述结果可能与2020年中国爆发新冠肺炎疫情相关。

为了验证这一假设，本文在式（1）的基础上引入“新冠肺炎疫情”虚拟变量（COVID-19i,tk）与“政策实施”虚拟变量（didi,tk）的交叉项，对其共同效应进行了评估。其中，当t=2020时，“新冠肺炎疫情”虚拟变量赋值为1，否则取值为0，相应的计量模型如下：

根据表3显示的回归结果，“减税降费”政策实施虚拟变量在1%的水平上仍然显著为负，并且“新冠肺炎疫情”虚拟变量（COVID-19i,tk）与“政策实施”虚拟变量（didi,tk）的交叉项在5%的水平上显著为负。上述结果表明，全国新冠肺炎疫情的爆发，再一次地加大了地方财政解困的困难程度。

表3 新冠肺炎疫情下“减税降费”政策效应

（二）滞后效应检验

表4中为模型（3）的检验结果，did的系数值由负转正，表明“减税降费”政策对地方财政自给能力的消极影响逐渐减弱。究其原因，随着“减税降费”政策的长期实施，中小企业的收入逐渐扩大，与此同时税基也不断扩大。虽然增值税率有所下调，但是随着税基的扩大，地方政府新增的税收收入已经超过所减的税收。因此，随着长期内“减税降费”政策规模的不断扩大改善，“减税降费”的政策效应逐渐从消极效应转变为积极效应，从而验证H2假设。

表4 滞后效应检验

（三）异质性分析

为了检验“减税降费”政策对地方财政自给能力的政策效应在不同地区的异质性，本文将31个省市自治区划分为东部地区、中部地区和西部地区进行异质性检验，东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南等11个省；中部地区包括山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西等10个省；西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等10个省。表5中回归结果分别呈现了“减税降费”政策在东部、中部和西部地区的不同政策效应。

表5 异质性检验

总体来看，“减税降费”政策虚拟变量的系数均显著为负，与上文基准模型检验结果相呼应，进一步证明了“减税降费”政策的实施在短期内会降低地方财政自给能力。

分地区来看，东部地区的核心解释变量系数的绝对值最大。可能的原因是，随着“减税降费”政策加大对增值税税率的下调力度，制造业成为了最大受益者，中国东部地区是制造业的“主力军”。因此，东部地区的财政自给能力受到“减税降费”政策消极影响程度最大。另外，西部地区经济整体发展水平不高，因此“减税降费”政策的实施对西部地区财政自给能力也产生了较大的消极影响。

（四）空间效应检验

在高质量发展中促进共同富裕的背景下，地区之间的经济相关性随着时代的更替而越来越紧密，地区与地区之间的溢出效应逐渐显现。一个地区的产业结构升级可能会推动其他地区产业结构的升级，从而推动经济增长，产生空间自相关。

首先，本文利用各省份的经纬度以及人均GDP的差额构造经济地理权重举证。其次，采用莫兰指数双边检验方法，判断产业机构、地方财政自给能力是否存在空间自相关。通过检验得知，产业结构的莫兰指数为0.339，p值通过了1%的显著性检验，拒绝“无空间自相关”的原假设，即认为存在空间自相关。

通过对模型（4）进行空间计量分析，由表6可以发现，产业结构对财政自给能力影响的直接效应、间接效应及总效应均显著为正，这表明，本地区产业结构升级会促进本地区财政自给能力的提升。另外，与本地区邻近地区的产业结构升级也有助于提升本地区的财政自给能力。换言之，产业结构的升级不仅会提升本地区的财政自给能力，也有助于提升邻近地区的财政自给能力，即产业结构升级存在空间溢出效应。

表6 产业结构空间溢出效应检验

七、结论与建议

（一）结论

本文以2012～2021年中国31个省级财政数据为样本，通过构建双重差分模型与空间计量模型，考察了“减税降费”对地方财政解困的影响。研究结果发现：（1）短期内，“减税降费”政策会降低地方财政自给能力，加大地方财政解困的困难程度，上述结论通过稳健性检验。（2）随着长期内“减税降费”政策规模的不断扩大，“减税降费”的政策效应逐渐从消极转变为积极效应。（3）通过异质性分析发现，“减税降费”政策对地方财政自给能力产生的负面影响主要集中在东部和西部地区。（4）通过空间溢出效应分析，发现产业结构的升级不仅会提升本地区的财政自给能力，也有助于提升邻近地区的财政自给能力。

（二）建议

结合本文实证研究结论和国内各地方财政水平现状，提出以下几点建议：

（1）政策的完善应兼顾地方经济增长和政府财政收入的情况。由于“减税降费”具有政策滞后效应，前期可以利用企业收入的增加来扩大税基，后期政府就可以利用经济增长的部分填补财政缺口。这样就能保证地方经济和财政收入同时增长，还能促进经济和财政之间的良性循环。虽然目前“减税降费”仍然对地方政府财政造成一定的压力，但是依旧可以在控制政府财政赤字规模的前提下，通过降低企业税负来不断扩大税基，以提高地方财政收入。

（2）因地制宜地完善“减税降费”政策。由于各地区经济发展状况不同，政策落地效果也不同，因此政府应根据不同地区的经济发展状况，适当改善和扩充“减税降费”政策内容，以更有效地推动各地区经济增长。此外，各省的产业结构不同，考虑到“减税降费”的实施使得制造业企业获得最大的收益，而大部分制造业集中在东部地区，所以东部地区政府财政收入压力大于中部、西部地区。因此，东部地区可以推动智能制造业，利用数字经济和智能资源，推动制造产业升级。另一方面，西部地区经济水平欠发达，面临着更大的财政压力，中央政府可以加大对西部地区转移支付的力度，降低西部地区政府的财政压力。

（3）加强先进技术交流，贯彻“先富带动后富”思想。由于产业结构升级存在空间溢出效应，因此政府可以根据先改善经济发达地区的产业结构，之后带动经济欠发达地区的产业升级。东部地区整体经济稳定向上发展，且与国内中西部地区相比经济水平相对发达。因此，政府可以东部地区为中心，大力培养高水平人才，推动智能产业的发展，带动周围地区的经济水平。此外，可以将大量智能技术引入中西部地区，以推动中西部地区提高技术发展水平。大力发展金融、交通运输、服务等行业，扩大第三产业占GDP的比重，有效推进产业结构升级，进而推进各地区经济增长，缓解地方政府财政压力。