兜牢基本民生保障底线 推动社会救助高质量发展——党的十八大以来我国社会救助发展进程

☉ 南京大学社会保障系教授 林闽钢

社会救助制度是一项托底线、促公平的基础性制度安排。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，高度重视社会救助的兜底保障作用，作出一系列重大决策部署。2014 年，《社会救助暂行办法》的出台，标志着我国社会救助开始迈向体系化。2020 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，对改革完善社会救助制度进行了顶层设计，社会救助进入高质量发展阶段。

十年来，中国特色社会救助制度建设取得了重要进展，主要表现在以下几个方面：

建立健全分层分类、城乡统筹的社会救助体系

建立健全分层分类的社会救助体系是新时代社会救助制度建设的一个鲜明特征。2014 年2 月，国务院颁布了《社会救助暂行办法》，搭建起了由最低生活保障、特困人员供养、受灾救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助项目和社会力量参与的“8+1”社会救助体系。根据救助对象的困难程度、致贫原因分别给予相应的基本生活救助、专项救助、急难社会救助，其中最低生活保障、特困人员供养解决基本生活问题；医疗救助、住房救助、教育救助、就业救助等解决相关专门问题；受灾人员救助、临时救助解决急难问题；以社会力量参与为补充，解决个性化突出问题，构建了一个广覆盖、多层次、全纵深的新型社会救助体系，形成了民政统筹、分工负责、相互衔接，政府救助和社会力量参与相结合的具有中国特色的社会救助制度。2020 年8 月，中共中央办公厅、国务院办公厅公布《关于改革完善社会救助制度的意见》，围绕兜牢基本民生保障底线，强化分类救助管理，针对不同类型的困难家庭和人员提供有针对性的、差异化的救助帮扶。围绕绝对贫困、相对贫困、急难情形建立分类的梯度救助体系，适应了我国困难家庭需求的新变化，有助于积极回应困难家庭帮扶需要的多样性，实现社会救助重点从低保对象向低收入对象的扩展，扩大了救助范围，织就更加密实的民生保障网。

长期以来，农村社会救助是我国社会救助体系的短板。从城乡二元的社会救助体系向统筹城乡的社会救助体系发展，是补齐民生短板、实现城乡基本公共服务均等化的必然要求，也是近十年来我国社会救助体系发展的重点。近年来，采取合理制定城乡社会救助标准，逐步提高农村社会救助标准，统一制度设计、统一工作程序、统一资金管理的改革措施，社会救助城乡统筹发展速度全面加快，尤其在部分经济发达地区率先实现了社会救助城乡一体化，城乡社会救助政策和社会救助标准得到统一。打破城乡分割的社会救助制度，建立城乡统筹的社会救助体系成为新时代社会救助制度的又一个鲜明特征。

探索多样化的“物质+服务”的复合式救助方式

单一的现金或实物救助，无法满足救助对象多样化的救助需求，无法对困难家庭采取有针对性的救助帮扶措施。因而，积极发展服务类社会救助，探索“物质+服务”的救助方式，促进传统的单一现金或实物救助向物质保障、生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力提升和社会融入相结合的复合式救助转变，成为发展趋势。通过非物质救助形式实现社会救助方式的多样化、组合化、专业化和个性化，最大程度发挥社会救助的综合效应，是近年来我国社会救助领域的新变化。

近年来，在社会救助实践中，各地积极探索以多元需求为导向，通过政府购买服务，实施多样化的“物质+服务”的社会救助，成为社会救助领域改革的发展方向。对生活不能自理的困难家庭老年人、未成年人、残疾人、重病患者，提供必要的访视和照料；对学龄阶段的困难家庭未成年人，提供学业辅导、亲情陪伴等；对有就业和参与产业项目需求的困难人员，提供资源链接、技能培训、就业岗位或产业项目帮扶；对有特殊需求的困难家庭，提供生活指导、心理抚慰、社会融入等精神层面的救助。在部分城市还积极建立困难家庭陪伴式救助服务制度，实现陪伴式、长效式、全程式救助帮扶。积极引导慈善组织、专业社工、志愿服务队伍等多元化主体参与扶弱济贫，探索开展心理抚慰、社会融入等精神层面的救助帮扶，发挥非制度性救助的补充作用，把党和政府对困难群众的温暖送到千家万户。

强基层、建机制，全面提高社会救助治理效能

围绕实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，社会救助适应深化改革的要求，率先在体制和机制上实现转型，重点强基层、建机制，全面提高社会救助治理效能。

在基层建立“一门受理、协同办理”平台。在全国范围内，依托街道办事处（乡镇人民政府）办事大厅、居（村）民委员会公共服务工作站等综合性便民服务场所，建立了统一的“社会救助”服务窗口，制定了社会救助申请分办、转办流程，同时还明确了办理时限。全国大部分县（市、区）实现了医疗救助“一站式”即时结算。改进政府提供公共服务的方式，采取政府购买服务方式，促进社会力量参与，从而提升基层社会救助经办服务能力，打通社会救助服务的“最后一公里”。

建立跨部门协调机制。为了整合社会救助部门资源，强化部门协作配合，解决社会救助行政管理中所面临的重大问题，在顶层设计上推进全国社会救助体系建设，2013年8 月，经国务院同意建立社会救助部际联席会议这一协调机制。从近十年运行效果来看，社会救助部际联席会议发挥出了强化部门协作配合的作用，促进了社会救助部门资源的整合。此外，从2017 年2 月开始，还在全国范围内建立起县级困难群众基本生活保障工作协调机制，促进了部门资源的统筹协调，形成工作合力，切实解决好困难群众基本生活保障中的突出问题，进一步织密织牢民生兜底保障安全网。

建立政府购买救助服务机制。2017 年9 月，民政部、中央编办、财政部、人力资源社会保障部联合印发《关于积极推行政府购买服务 加强基层社会救助经办服务能力的意见》。实施五年来，打开了社会救助服务的新格局，增加了社会救助服务的有效供给。一方面充分发挥出社会力量的专业优势，提高服务质量和效率，进一步激发社会力量活力，推动政府转变职能和政务服务效能提升；另一方面提高了社会救助经办服务能力，为社会救助对象提供及时、高效、专业的救助服务。

探索社会救助主动发现机制。变被动救助为主动救助，做到早发现、早介入、早救助，将“人找政策”变成“政策找人”。积极构建以市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）四级民政工作人员和网格员为基础，通过强化基层责任，把主动发现困难群众作为村（居）党组织和其他相关组织的重要工作职责及村（居）干部、包村（居）干部的一项工作任务，定期开展辖区内困难群众排查走访。委托从事困难群众排查工作的企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织等，在工作中发现困难群众，动员社会力量广泛参与社会救助主动发现队伍。通过加大政策宣传，提高政策知晓度，畅通社会救助服务热线，及时开展各类诉求信息收集和上报工作；关注网络舆情以及救助网站信息；发挥慈善、爱心团队等组织的作用，共享救助信息，提升社会救助精准救助效果。

构建低收入人口动态监测和常态化救助帮扶机制。2021 年，民政部推进全国低收入人口动态监测信息平台建设，会同国家乡村振兴局，依托低收入人口平台开展数据比对，及时将符合条件的易返贫致贫人口等纳入兜底保障范围，构建低收入人口数据库，定期上传汇总低收入人口相关信息数据。将城乡低保对象、城乡特困人员、低保边缘人口、支出型贫困人口等，全部纳入到低收入人口范围。扩大部门间信息共享与数据比对，实现对低收入人口的常态化监测，及时预警发现可能需要救助的低收入人口。健全分层分类的低收入人口救助帮扶机制，持续巩固拓展脱贫攻坚兜底保障成果，推进社会救助向梯度化、多层次延伸，确保精准救助，高效救助。

新时代社会救助高质量发展是一个不断推动和持续发展的过程，要进一步围绕加快构建政府主导、社会参与、制度健全、政策衔接、兜底有力的综合救助格局，持续推进以下几方面工作：一是加快社会救助法治化进程，构建完善的社会救助法律体系，把社会救助工作纳入法治化轨道。二是以数字赋能为支撑，推动社会救助服务向移动端延伸，促进救助信息聚合、救助资源统筹、救助效率提升。三是以“党建+社会救助”为手段，用心、用情来擦亮社会救助的群体底色，让社会救助更有温度，让困难群众生活得更有尊严。